Freitag, 15.12.2017
StartseiteHintergrundDie Verhandlungen stecken in der Sackgasse18.10.2017

Brexit-Zwischenbilanz vor dem EU-GipfelDie Verhandlungen stecken in der Sackgasse

Großbritannien wird den Brexit nicht zurücknehmen, da sind sich die meisten Beobachter einig. Aber wie er geordnet vollzogen werden soll, kann derzeit auch niemand sagen. Was wird aus den drei Millionen EU-Bürgern auf der Insel? Was aus dem Binnenmarkt? Was aus alten finanziellen Verpflichtungen?

Von Friedbert Meurer und Peter Kapern

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Zeichnung eines Mannes im Union Jack-Anzug, der einen EU-Mantel an den Kleiderständer hängt (Imago / Gary Bates)
Ein Mann im Union Jack-Anzug hängt einen EU-Mantel an den Kleiderständer. Ganz so einfach wird die Trennung Großbritannien von der EU nicht verlaufen. (Imago / Gary Bates)
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Premierministerin Theresa May wollte für ihre Brexit-Politik werben, aber der Moderator des Londoner Talk-Radios LBC stellte ihr eine ganz andere Frage:

"Wenn es wieder ein Referendum gäbe, würden Sie jetzt für den Brexit stimmen? Damals waren Sie für Remain. Haben Sie jetzt Ihre Meinung geändert?"

"Also, ich – ich beantworte keine hypothetischen Fragen."

Das war vor gut einer Woche. Theresa May geriet ins Stocken und drückte sich um eine Antwort. Mehrmals fragte der Radio-Moderator ergebnislos nach. Die britische Regierungschefin wollte wohl nicht den Eindruck erwecken, ihre Urteilskraft sei unbeständig. Die Brexit-Befürworter im Land aber waren irritiert – oder im Fall des früheren UKIP-Chefs Nigel Farage sogar aufgebracht.

"Sie können nicht unser Land in diese große politische Transformation führen, wenn Sie nicht absolut daran glauben und mit Herz und Seele dazu stehen."

Mays Autorität ist dramatisch geschrumpft

Es mangelt der britischen Führung an Klarheit und Richtung. Das Interview ist dafür ein Beispiel. Dabei hatte Theresa May zunächst im Lauf des Jahres einige wichtige Weichenstellungen vorgegeben, zum Beispiel, dass Großbritannien den Binnenmarkt und die Zollunion verlassen soll. Aber dann kam die Unterhauswahl und den Sommer über herrschte Schweigen, bis zur Rede der Premierministerin in Florenz. Sie plädierte für eine Übergangsperiode von zwei Jahren, in der sich wohl fast nichts ändern wird. Aber dann? Mays Autorität ist seit der Unterhauswahl im Juni dramatisch geschrumpft. Ihr Auftritt auf dem Parteitag in Manchester Anfang Oktober bot ein Bild des Jammers.

Der Inhalt der Rede ging im Dauer-Husten unter, für den Theresa May zwar nichts konnte, der aber symbolisch wirkte: Eine Premierministerin ringt um ihre Stimme. Andere in der eigenen Partei setzen ihr obendrein gewaltig zu. Außenminister Boris Johnson natürlich, der ein Brexit-Memorandum veröffentlichte, als sei er und nicht May der Regierungschef. Auch Johnson unterstellte seiner Premierministerin nicht offensiv genug den Brexit anzupreisen.

Rede mit Hindernissen: Die britische Premierministerin Theresa May nimmt beim Parteitag der Konservativen in Manchester ein Hustenbombon entgegen. (imago/Xinhua)Rede mit Hindernissen: Die britische Premierministerin Theresa May nimmt beim Parteitag der Konservativen in Manchester ein Hustenbombon entgegen. (imago/Xinhua)

"Es muss Schluss damit sein, das Ergebnis des Referendums als Beulenpest, Viehseuche oder Geistesverirrung von 17,4 Millionen Menschen anzusehen. Jetzt müssen wir Mut zeigen und unsere Chance nutzen."

Auf den Fluren des Parteitags in Manchester waren sich die meisten einig: Theresa May soll den Karren zwar noch eine Weile ziehen, aber bei der nächsten Unterhauswahl muss ein anderer Spitzenkandidat her. Regulär ist die nächste Wahl zwar erst im Jahr 2022, aber das Urteil, nie wieder mit Theresa May in den Wahlkampf ziehen zu wollen, ist verheerend.

May wird aber auch von der anderen Seite in die Zange genommen: Von den ehemaligen EU-Befürwortern. Ähnlich wie Boris Johnson schlägt auch Schatzkanzler und Remainer Philip Hammond Pflöcke ein, um den Spielraum der Premierministerin einzuengen und einen betont vorsichtigen Kurs zu steuern. Die Remainer fordern den Rauswurf von Boris Johnson, führende Brexiteers wie Nigel Lawson den Kopf von Philip Hammond.

"Ich fürchte, Hammond ist nicht hilfreich. Was er tut, auch wenn er es vielleicht nicht beabsichtigt, grenzt ziemlich an Sabotage".

Statt sich ganz auf die Brexit-Verhandlungen mit der EU konzentrieren zu können, kämpft May um ihr politisches Überleben. In London erwartet man jetzt eine Kabinettsumbildung als Befreiungsschlag der Premierministerin. Aber wird sie sich wirklich trauen, zwei so wichtige Galionsfiguren wie den Außenminister und den Schatzkanzler aus ihrem Kabinett zu werfen? Noch sieht es nicht danach aus.

"Ich glaube, ich wäre eine schwache Premierministerin, wenn ich nur Ja-Sager um mich herum versammeln würde. Eine starke Führung will ein Team mit unterschiedlichen Ansichten haben. Diese Stimmen formen dann gemeinsam die Ansichten der Regierung."

Großer Frust in Brüssel nach der fünften Brexit-Verhandlungsrunde

Die Verhandlungen mit der EU in Brüssel stecken in einer Sackgasse. May könnte das ändern, indem sie endlich den anderen Europäern sagt, wie sie sich das weitere Procedere vorstellt. Aber ohne echte Autorität und mit einer zerrissenen Partei und Regierung fällt ihr das schwer. Vielleicht hat sie auch selbst keine klare Vision. Dass der Ball jetzt in Brüssel liegen soll, wie May behauptet, sieht man dort anders.

"Wir freuen uns auf eine neue Phase der Verhandlungen. Ich bin optimistisch, dass wir eine positive Antwort erhalten."

Diese erhoffte positive Antwort wird der am Donnerstag beginnende EU-Gipfel allerdings nicht liefern. Zu groß ist der Frust, der sich nach der fünften Brexit-Verhandlungsrunde vor einer Woche breit machte und den EU-Chefunterhändler Michel Barnier so auf den Punkt gebracht hat:

"Auf der Basis unserer bisherigen Gespräche bin ich nicht imstande, dem EU-Gipfel nächste Woche zu empfehlen, die Verhandlungen über die künftigen Beziehungen zu beginnen."

Genau so hatten sich vorher bereits das Europa-Parlament und Ratspräsident Donald Tusk festgelegt. Und auch ein überraschender Blitzbesuch der britischen Regierungschefin Theresa May bei Kommissionschef Jean-Claude Juncker hat daran nichts geändert. 

Barnier hält sich strikt an das Prozedere, das in seinem Verhandlungsmandat festgelegt ist. Dieses Verhandlungsmandat wiederum haben die 27-EU-Staats- und Regierungschefs einstimmig beschlossen. Phase zwei der Gespräche – so heißt es dort –  beginnt erst, wenn bei den drei Kern-Themen, über die in Phase eins verhandelt wird, ein ausreichend großer Fortschritt erzielt worden ist. 

Der CDU-Europaabgeordnete Elmar Brok (imago / Ukrainian News)Der CDU-Europaabgeordnete Elmar Brok: "Sehr, sehr praktische Probleme:" (imago / Ukrainian News)

Es geht zum einen um die Rechte der mehr als drei Millionen Menschen aus der EU, die heute schon auf der Insel leben. Da müssen auch nach der fünften Verhandlungsrunde noch immer allerlei Details geklärt werden, so der CDU-Europaabgeordnete Elmar Brok, der Brexit-Beauftragte seiner Fraktion:

"Wenn jemand arbeitslos wird, wenn jemand Krankenversicherungsprobleme hat, dann kommt er in Schwierigkeiten. Gilt dann, wenn er teilweise in Deutschland, teilweise in Großbritannien gearbeitet hat, noch die Zusammenführung der Renten? Sehr, sehr praktische Probleme hat das." 

Vor allem aber will London nicht akzeptieren, dass EU-Bürger auf der Insel auch nach dem Brexit ihre Rechte vor dem Europäischen Gerichtshof einklagen können sollen. Die Loslösung vom verhassten EuGH war eines der großen Themen in der Brexit Kampagne. Wie dieser Streit gelöst werden kann, ist völlig offen. 

Grenze zwischen Nordirland und der Republik Irland wird zur EU-Außengrenze

Kernfrage Nummer zwei: Die Grenze zwischen Nordirland und der Republik Irland. Der jahrzehntelange Bürgerkrieg in Nordirland konnte auch deshalb beigelegt werden, weil die einstmals trennende Grenze de facto verschwunden ist. Die Bürger können frei hin- und herreisen. An dieser Offenheit der Grenze wollen die EU und Großbritannien grundsätzlich festhalten. Gleichzeitig wird die Grenze aber durch den Brexit zu einer EU-Außengrenze, an der Personen und Waren kontrolliert werden müssen. Wie aber bekommt man beides gleichzeitig hin? Eine offene Grenze, die gleichzeitig den Schutz einer Außengrenze liefert? London sei am Zug, sagt Ska Keller, die Fraktionschefin der Grünen im Europaparlament:

"Es sind sich alle einig, es soll keine harte Grenze geben, es soll das Friedensabkommen aufrechterhalten werden. Das ist das Ziel von allen Seiten, wunderbar! Das Problem ist nur, dass niemand weiß, wie das konkret umgesetzt werden soll. Da muss halt London mal ein paar Vorschläge liefern dafür, damit wir uns damit überhaupt mal auseinandersetzen können."

Und dasselbe erwartet die EU auch für die Frage der Finanzen. In ihrer Rede in Florenz hatte Theresa May gesagt, kein EU-Mitgliedsland solle bis zum Ende der Haushaltsperiode 2020 weniger Geld bekommen, keines mehr Geld einzahlen müssen als geplant. Das sollte wohl heißen: Bis 2020 steht Großbritannien zu seinen finanziellen Verpflichtungen.

Allerdings: Der britische Brexit-Minister David Davis weigert sich bei den Verhandlungen in Brüssel beharrlich, konkrete Zahlen auf den Tisch zu legen. Aber selbst wenn man sich auf das bloße Wort der britischen Regierungschefin verlassen könnte, wären damit noch nicht alle Finanzfragen abschließend geregelt, sagt Elmar Brok:

"Sie sagen zwar, sie zahlen für die Jahre 19 und 20, aber das müssen sie ja sowieso zahlen, weil das im Rahmen der Finanzplanung ist, aber nicht, was an vergangenen Verpflichtungen da ist. Die Beteiligung an den Pensionen der Beamten, die 45 Jahre lang auch für sie gearbeitet haben. Oder die gemeinsamen Projekte, die wir bestellt haben." 

Die Frage der Finanzen - völlig ungeklärt

Und deren Laufzeit oft über 2020 hinausreicht. Was gemeinsam bestellt wurde, muss gemeinsam bezahlt werden. Dies zuzugestehen, war Theresa May bislang nicht bereit. Zum einen, weil sie ein Faustpfand für Verhandlungsphase zwei behalten will, zum anderen, weil sie, so glaubt Elmar Brok, ein konkretes Finanzangebot politisch nicht überleben würde:

"Wenn Theresa May mit Vorschlägen käme dies zu machen, würde sie am nächsten Tag abgelöst werden durch die Hardliner ihrer eigenen Partei."

Die Verhandlungen stecken also in einer Sackgasse. Deshalb richtet sich der Fokus der Politiker und Experten immer stärker auf einen möglichen harten Brexit. Ein schreckliches Szenario, sagt Guntram Wolff, Chef des Bruegel-Instituts in Brüssel:

"Das würde schon als ein sehr starker Affront von allen anderen Europäern betrachtet werden. Und das bedeutet sicherlich eine politische Eiszeit zwischen Großbritannien und dem Rest Europas. Und das allein ist schon ein ziemlich großes Problem." 

Aber möglicherweise nicht das größte. Im EU-Haushalt würde ein Loch von 10 Milliarden Euro pro Jahr klaffen. Welches Land zahlt dann mehr ein in den Haushalt als geplant? Welches bekommt weniger heraus? Streit innerhalb der EU-27 wäre vorprogrammiert. Außerdem müssten von heute auf morgen Zollkontrollen auf beiden Seiten des Kanals eingeführt werden. Alle Waren, die die Grenze passieren, würden mit Zöllen belegt. Produktionsketten würden zerrissen werden, etwa in der Automobilindustrie. 

London: EU-Flagge vor Skyline des Londoner Finanzzentrums "The City".  (dpa / picture alliance / Daniel Kalker)EU-Flagge vor Skyline des Londoner Finanzzentrums "The City". (dpa / picture alliance / Daniel Kalker)

Ein Beispiel: Der Mini, den BMW in Großbritannien produziert. Mit Teilen, die vom Kontinent kommen. Jedes Hin und Her innerhalb der Produktionskette wäre nach einem harten Brexit ein Fall für den Zoll. In London wird bereits überlegt, wo man Terminals zur Zollabfertigung tausender Lkw pro Tag errichten kann. Doch mehr als Überlegungen gibt es nicht – weder dort noch hier:

"Die Briten haben nicht mehr die Infrastruktur, und die Europäer haben diese Infrastruktur auch nicht wirklich. Das heißt, man müsste erst einmal die ganzen Leute einstellen, Zollbeamte und so weiter und so fort."

Sagt Guntram Wolff vom Bruegel-Think Tank. Viel größer aber noch seien andere Probleme zu veranschlagen, die ein harter Brexit verursachen würde.

"Das viel größere Problem ist, dass wir in den nächsten Jahren dann graduell sehen werden, wie sich Europa und Großbritannien auseinanderbewegen, bei zum Beispiel Regulierungen. Das größte Problem im heutigen Handel ist eigentlich, wenn Regulierungen sehr stark divergieren." 

Also wenn beispielsweise unterschiedliche Vorschriften für Autobauteile diesseits und jenseits des Kanals gelten. Oder wenn Pharmaunternehmen ihre neuen Medikamente zwei Mal zulassen müssen. Einmal hüben, einmal drüben. 

Was solche Probleme angeht, sind die Brexit-Befürworter auf der Insel offensichtlich einer Fehleinschätzung aufgesessen. Sie waren fest davon überzeugt, dass die kontinentaleuropäische Exportwirtschaft massiven Druck auf ihre Regierungen ausüben werde, um den hindernisfreien Verkauf ihrer Waren über den Kanal zu sichern. Früher oder später, so das Kalkül in London, würden die EU-27 dann schon ihre Forderungen gegenüber Großbritannien aufweichen. Doch genau das wird die Wirtschaft nicht tun, sagt Markus Beyrer, der Generalsdirektor von Business Europe, dem europäischen Unternehmer-Dachverband:

"Die Wirtschaft will möglichst nahe Beziehungen zu Großbritannien, die Wirtschaft will den worst case verhindern, die Wirtschaft wird alles tun, um das auch so möglich zu machen. Aber gleichzeitig ist ganz klar, dass wir immer gesagt haben: Nicht um den Preis, ein Funktionieren des Binnenmarkts der dann 27 in irgendeiner Weise zu behindern. Es ist ganz klar, dass die Weiterentwicklung des Binnenmarkts der EU hier Vorrang hat."

Die Wirtschaft beiderseits des Kanals ist verunsichert

Was ja eigentlich auch plausibel ist. Schließlich bleibt der Binnenmarkt für jedes Unternehmen in den Mitgliedsstaaten ein weit größerer Absatzmarkt als die britische Insel. Dennoch: Die Wirtschaft beiderseits des Kanals ist verunsichert. Business Europa drängt deshalb darauf, Phase zwei der Verhandlungen baldmöglichst zu starten. Der Ball aber, so Generaldirektor Markus Beyrer, liege in London:

"Dafür ist es dann eben als Vorbedingung notwendig, dass die Briten endlich eine Verhandlungsposition, eine konkrete Verhandlungsposition auf den Tisch legen."

In London hatte man sich seit Wochen keinen Illusionen hingegeben. Dass die anderen 27 EU-Staats- und Regierungschefs noch nicht bereit sind, in Phase zwei der Verhandlungen einzutreten, war erwartet worden. Dennoch sorgt die unerbittlich wirkende Linie der EU, auf einer zeitlichen Reihenfolge zu bestehen, für Frust und Zorn. Wie soll man das Nordirland-Problem lösen, wenn man nicht über Zollfragen reden darf? Warum folgt auf Mays Angebot, zwei Jahre lang weiter Beiträge zu zahlen, nur ein Achselzucken?

Im Land macht sich der Eindruck breit, die EU will Großbritannien in die Knie zwingen. Theresa May griff gut eine Woche vor dem EU-Gipfel im britischen Unterhaus wieder die Idee auf, notfalls die Verhandlungen mit der EU abzubrechen.

"Wir müssen uns als Regierung auf alle Eventualitäten einstellen. Genau das ist es, was wir tun."

Grißbritanniens Premierministerin May begrüßt EU-Kommissionspräsident Juncker am 26. April in London (AFP / Justin Tallis)Grißbritanniens Premierministerin May begrüßt EU-Kommissionspräsident Juncker - das Bild entstand am 26. April in London. (AFP / Justin Tallis)

Premierministerin Theresa May hatte auch früher schon davon gesprochen, kein Deal sei besser als ein schlechter Deal. Um dieses "No Deal"-Szenario war es zunächst ruhiger geworden, aber auf dem Parteitag in Manchester manifestierte sich eine Stimmung, die genau das fordert. Die EU hält uns nur hin, wir blasen das ganze Artikel-50-Verfahren ab und verlassen einfach so die EU, meint nicht nur das Brexit-Urgestein Nigel Lawson.

"Am wahrscheinlichsten ist es, dass es zu keinem Abschluss kommt. Sie werden uns keinen guten Handelsvertrag geben, nicht weil sie uns nicht mögen. Sie fürchten, wenn sie uns ihn geben, dann wird der Druck in anderen Mitgliedsstaaten zunehmen ebenfalls die EU zu verlassen."

Jacob Rees-Mogg, eigentlich nur ein Hinterbänkler bei den Konservativen, wird inzwischen schon als möglicher Nachfolger von Theresa May gehandelt. Man habe der EU immerhin 20 Milliarden Euro angeboten, das sei ein Faustpfand.

"Wir müssen bereit sein, keinen Vertrag mit der EU abzuschließen. Das ist für uns wie eine Rückversicherung. Wenn wir den Abbruch der Gespräche nicht ernst meinen, kann die EU noch mehr Milliarden von uns verlangen. Unsere Regierung braucht einen Notfallplan. Ich glaube aber, wir werden wie immer in der EU in allerletzter Minute doch noch einen Deal hinbekommen."

Hardliner würden auch "über die Klippen zu springen"

Was aber, wenn nicht? Am 29. März 2019 um Mitternacht verlässt Großbritannien die EU. Diese Frist wurde mit dem Antrag nach Artikel 50 ausgelöst. Die Hardliner würden das Risiko in Kauf nehmen, von heute auf morgen "über die Klippen zu springen" – Premierministerin Theresa May nicht. Ohne feste Abmachungen würden britische Lebensmittel beim Export in die EU automatisch verzollt. In der Autoproduktion wandern Bauteile hin und her, ganze Lieferketten würden unterbrochen.

Für die Brexit-Befürworter ist das wieder nur pure Angstmacherei. Ihr Standard-Argument lautet auch bei Dia Chakravarty, einer ehemaligen Steuer-Lobbyistin, dass sich die EU doch nicht selber schaden wolle.

"No Deal wäre auch schlecht für die anderen EU-Staaten. Wir vergessen das manchmal - es beruht auf Gegenseitigkeit. Auch der Wohlstand der Europäer beruht darauf, mit uns Handel zu treiben. Es ist nicht so, dass nur sie alle Karten in der Hand halten. Wir tun das auch."

Premierministerin May dagegen will lieber nicht die Hasardeurin geben und sucht weiter den Ausgleich mit der EU. Montagabend flog sie noch schnell zum Dinner mit Michel Barnier und Jean-Claude Juncker nach Brüssel. Zuhause aber muss sie den Hardlinern beweisen, dass sie gegenüber der EU auch hart genug auftritt.

Die Stimmung unter den britischen Konservativen, also der Regierungspartei, brodelt. Wenn May der EU zu viel gibt, ohne zu wissen, ob die EU danach auch kooperationsbereit ist, dann droht ihr der Aufstand. In einem sind sich so gut wie alle Beobachter in London einig: London wird den Brexit nicht zurücknehmen. Ein Scheitern der Gespräche mit der EU würde die Entschlossenheit eher noch verstärken.

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