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Das Ringen um den Euro

Der Disput zwischen EZB und Bundesbank

Von Brigitte Scholtes

Eine Euro-Skulptur steht vor der Europäischen Zentralbank (EZB) in Frankfurt am Main.
Eine Euro-Skulptur steht vor der Europäischen Zentralbank (EZB) in Frankfurt am Main. (AP)

EZB-Präsident Mario Draghi hat angekündigt, dass die Notenbank wieder Anleihen von Schuldenstaaten aufkaufen kann, um in Spanien, Italien, Griechenland und Portugal die hohen Zinsen zu drücken. Der Einzige, der im EZB-Rat dieser Maßnahme nicht zugestimmt hat, war Jens Weidmann, Präsident der Deutschen Bundesbank. Innenansichten eines Konflikts.

Morgen ist Zahltag für Griechenland. Morgen muss Athen 3,2 Milliarden Euro aus alten Anleihen an die EZB, die Europäische Zentralbank, zurückzahlen. Doch dieses Geld hat das Land nicht. Es wäre also mit dem morgigen Montag schon pleite – wenn nicht indirekt die EZB eingesprungen wäre.

Die Rückzahlung wäre für die Griechen eigentlich kein Problem, wäre das Geld – wie erhofft - aus dem Rettungspaket geflossen. Doch die Tranche von gut 30 Milliarden Euro, die für Griechenlands Zahlungsfähigkeit entscheidend ist, halten die Geldgeber - also die EU-Länder und der Internationale Währungsfonds - zurück. Sie müssen zunächst den Bericht der Troika aus IWF, EU-Kommission und der EZB abwarten. Der Bericht wird Mitte September erwartet. Bis dahin aber wäre das Land längst pleite.

Deshalb hat die EZB nun einen Trick genehmigt. Die griechische Notenbank nutzt ein geldpolitisches Notstandsinstrument: Sie darf – anders als die Europäische Zentralbank - griechische Staatspapiere als Sicherheiten annehmen; Papiere, die die EZB seit Juli nicht mehr akzeptiert, weil ihr das Ausfallrisiko zu hoch ist. Für diese Sicherheiten vergibt die griechische Notenbank Euro-Kredite an die griechischen Banken – die in der vergangenen Woche wiederum neue Anleihen aufgekauft haben, die ihre Regierung ausgegeben hat. Dafür haften aber muss am Ende doch die EZB.

Im Volksmund nennt man ein solches Vorgehen despektierlich Hütchenspieler-Trick oder Prinzip "linke Tasche, rechte Tasche". Kritisiert wird vor allem, dass die EZB durch die Hintertür einen vermeintlich bankrotten Staat finanziert. Doch das sieht Holger Schmieding, Chefvolkswirt der Berenberg-Bank, anders:

"Die EZB darf aber auch nicht Staaten, die nicht bankrott sind, in einen vorzeitigen Bankrott treiben. Genau das ist ja das, was in Griechenland die EZB macht: Sie gibt einfach für die vier bis sechs Wochen, bis der Prüfbericht vorliegt, ob Griechenland bankrott ist oder nicht, den griechischen Banken die Möglichkeit, ihren Staat kurzzeitig zwischenzufinanzieren – das ist meines Erachtens genau richtig."

Eine Meinung. Es gibt natürlich auch andere. Kritiker sehen darin schlicht das Anwerfen der Notenpresse - was Staatsfinanzierung wäre. Und die ist der EZB verboten. Es geht zwar um eine - für Notenbanken - relativ kleine Summe von gut drei Milliarden Euro. Aber es geht nicht nur um Griechenland. Vielmehr wird an diesem Beispiel die Auseinandersetzung um den Handlungsspielraum der EZB deutlich.

Denn die Zuspitzung der Schuldenkrise hat EZB-Präsident Mario Draghi zu einem ungewöhnlichen Schritt veranlasst. Bei einer Konferenz in London Ende Juli sagte er:

"Die EZB wird alles innerhalb ihres Mandats tun, um den Euro zu retten. Und glauben Sie mir, das wird ausreichen."

Was aber ist vom Mandat der EZB abgedeckt? Nicht einstimmig, aber mit großer Mehrheit hat das Gremium am 2. August das Mandat so definiert, dass die Zentralbank auch am Anleihemarkt eingreifen darf.

"Der EZB-Rat kann Eingriffe am Markt vornehmen, die groß genug sind, um ihr Ziel zu erreichen. Das muss innerhalb des Mandats erfolgen, mittelfristig Preisstabilität zu erhalten und seine Unabhängigkeit in der Geldpolitik zu bewahren. Der EZB-Rat kann darüber hinaus auch weitere außergewöhnliche Maßnahmen unternehmen, wenn dies nötig ist, damit die Geldpolitik auch ankommt."

Damit kündigte der EZB-Präsident an, dass die Notenbank wieder Anleihen der Schuldenstaaten Südeuropas aufkaufen kann, um in Spanien, Italien, Griechenland und Portugal die hohen Zinsen zu drücken. Der Einzige, der im EZB-Rat diesem neuen Anleihekaufprogramm nicht zugestimmt hat, war Jens Weidmann, der Präsident der Deutschen Bundesbank. Normalerweise ist das Abstimmungsverhalten der einzelnen Ratsmitglieder nicht öffentlich, in diesem Fall aber machte Draghi deutlich:

"Es ist bekannt, dass Herr Weidmann und die Bundesbank Vorbehalte gegen Programme zum Aufkauf von Staatsanleihen haben."

Seine Vorbehalte erläutert der Deutsche immer wieder:

"Mit unserem Mandat nicht zu vereinbaren wäre der Versuch, die Krise über die Notenpresse zu lösen. Das Einspannen der Geldpolitik für fiskalpolitische Zwecke würde die Unabhängigkeit des Eurosystems infrage stellen und damit seine Glaubwürdigkeit gefährden. Die Glaubwürdigkeit ist jedoch das höchste Gut der Notenbanken und eine unabdingbare Voraussetzung für Preisstabilität."

Beide – Weidmann wie Draghi – wollen die Geldwertstabilität wahren. Beide wollen eine stabile Währungsunion. Beide wollen auch den Euro retten. Das hat der EZB-Präsident zu Monatsbeginn sehr deutlich gemacht:

"Es ist zwecklos, gegen den Euro zu wetten oder auf seinen Niedergang zu spekulieren. Es ist zwecklos, weil der Euro bleiben wird."

Im Ziel sind sich Weidmann und Draghi also einig. Der Weg dahin aber ist umstritten. So sieht auch der frühere EZB-Chefvolkswirt Otmar Issing das neue Anleihekaufprogramm sehr kritisch: Sein früherer Arbeitgeber mache sich zum Gefangenen der Politik, seiner Ansicht nach ist die Europäische Zentralbank auf die schiefe Bahn geraten:

"Das ist eine Bahn, die immer schiefer wird, mit Schmierseife noch glitschiger gemacht. Das ist ein Prozess, der ganz schwer aufzuhalten ist. Denn wo setzt man dann die Grenze?"

Andere wiederum sparen nicht mit Kritik am Vorgehen der deutschen Bundesbank. So meint Peter Bofinger, Professor für Volkswirtschaft an der Universität Würzburg und Mitglied im Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung:

"Auch die Deutsche Bundesbank hat in ihrer Geschichte immer wieder Staatsanleihen gekauft und zwar mit dem erklärten Ziel, langfristige Zinsen nach unten zu drücken, die von ihrem Niveau nicht zur konjunkturellen Landschaft passten. Das hat die Deutsche Bundesbank 1975 ganz massiv gemacht. Deswegen wundert mich schon sehr, dass die heutige Bundesbankspitze sich so vehement gegen Anleihekäufe ausspricht, zwar mit dem Argument, das passt nicht zur Tradition der Bundesbank, obwohl die Bundesbank selbst dieses Instrument benutzt hat und da auch gar kein Problem drin gesehen wurde."

Damals kam es unter anderem wegen der Ölkrise zu einer Rezession. Das Handeln im Jahr 1975 sei nicht vergleichbar mit der aktuellen Situation, verteidigt Otmar Issing das damalige Vorgehen. Issing, der 1990 in den Vorstand der Deutschen Bundesbank berufen wurde und 1998 der erste Chefvolkswirt der EZB war, gilt als geldpolitischer Hardliner.

"In der Tat, 1975 in der Rezession, hat die Bundesbank Bundesanleihen gekauft, um auf den langfristigen Zins einzuwirken, um der Rezessionsgefahr entgegenzuwirken. Das hatte mit Staatsfinanzierung gar nichts zu tun."

Mit ihren Instrumenten kann die EZB ohnehin nur eins tun: Sie kann Zeit kaufen. Zeit, um den Regierungen der Schuldenstaaten die Möglichkeit zu geben, ihre Volkswirtschaften neu ausrichten und zu reformieren. Dabei stehen sie unter kritischer Beobachtung durch die Finanzmärkte, weiß Volker Wieland, Professor für Geldtheorie und Geldpolitik am House of Finance der Goethe-Universität Frankfurt: Denn die Investoren wollen diesen nur gegen hohe Zinsen Geld leihen:

"Die hohen Zinsen sind zunächst einmal ein deutlicher Mechanismus, der Druck ausübt auf die Regierungen, sich tatsächlich zu bewegen. Man hat immer wieder gesehen in den letzten Jahren, dass sich Regierungen erst dann wirklich bewegen, wenn dieser Druck vom Markt her da ist."

Thomas Mayer, Senior Fellow am Center for Financial Studies der Universität Frankfurt und Berater der Deutschen Bank, erinnert an die Reaktion der Berlusconi-Regierung, die nach der Intervention der EZB ihre Reformversprechen für Italien wieder zurücknahm. Daraus habe die EZB gelernt, meint er:

"Deshalb versucht Draghi jetzt etwas anderes: Er stellt die EZB hinter den Krisenmanagementmechanismus – also des EFSF oder in Zukunft des ESM –, interveniert nur, wenn es Abkommen gibt des Krisenmanagementmechanismus mit den Ländern über Reformen, und dann – so ist der Plan – wird er diese Unterstützung für den Markt leisten. Also die Idee ist, hier im Hintergrund unterstützend tätig zu sein, aber im Vordergrund muss die Arbeit wirklich realwirtschaftlich und fiskalpolitisch erledigt werden."

Deshalb müsse man auch im Fall Griechenland konsequent bleiben, meint Mayer. Eine Insolvenz des Landes wäre inzwischen – weil von den Märkten erwartet - beherrschbar, glaubt er. Und warnt:

"Man muss sich auch fragen, was wären denn die Ansteckungseffekte, wenn man das Programm weiterführen würde, wenn auch die Bedingungen nicht erfüllt sind. Dann gibt es auch Ansteckungseffekte. Dann sagen sich andere Länder, warum soll ich mich denn weiter anstrengen, wenn in Griechenland gezeigt wird, dass es auch ohne Anstrengung geht? Warum sollten die Portugiesen sich weiter anstrengen, warum sollten die Iren sich anstrengen, warum die Spanier überhaupt in ihrem Bankenrekapitalisierungsprogramm dann die Auflagen alle erfüllen, wenn es nicht notwendig ist. Also es gibt zweierlei Ansteckungseffekte, und ich glaube, dass die anderen dann nicht sich ernsthaft an ihre Absprachen halten, dass die Gefahr und die daraus drohenden Konsequenzen sehr viel größer sind, wenn Griechenland aus dem Euro ausscheiden würde."

Der Finanzmarktexperte glaubt also, die Schuldenstaaten brauchen einen gewissen Druck, damit sie ihre Volkswirtschaften reformieren. Die öffentlich bekundete Bereitschaft der jeweiligen Regierung dazu genügt auch der EZB nicht, um aktiv zu werden. Das hat Draghi schon Anfang des Monats deutlich gemacht:

"Der EZB-Rat kann bei notwendiger und hinreichender Erfüllung der Bedingungen und unter Beachtung seiner vollen geldpolitischen Unabhängigkeit entscheiden, bestimmte Dinge zu tun, wenn diese Bedingungen erfüllt sind."

Die EZB kann also, sie muss aber nicht helfen. Doch Otmar Issing hat offenkundig Zweifel, ob die Europäische Zentralbank diesen theoretischen Entscheidungsvorbehalt und damit ihre Unabhängigkeit gegenüber den Regierungen der Eurostaaten durchsetzen wird:

"Wenn der Vorbehalt dann so praktiziert wird, nehme ich sofort mein Wort zurück. Nur – so wie das Ganze konstruiert ist, wenn man erst einmal sagt: 'Wir verlangen als Vorbedingung Hilfeersuchen und Reformvorhaben, also Erfüllung von Konditionen, dann' – Stellen Sie sich dann die Situation vor, die Länder sagen, wir haben das gemacht, und jetzt sagt ihr – nein. Kann ich mir schwer vorstellen."

Nicht nur Issing kann sich schwer vorstellen, dass der EZB-Rat diese Standfestigkeit gegenüber den Schuldenländern beweist. Das dürfte in der Praxis, im Abstimmungsverhalten des Rates tatsächlich schwierig werden, fürchtet auch Thomas Mayer.

"Er muss sich dieser Aufgabe ganz klar bewusst sein. Natürlich macht mir, anderen, Sorge, dass nationale Gesichtspunkte sich in die Überlegungen und das Abstimmungsverhalten einschleichen. Der EZB-Rat muss sich aufraffen, diese nationalen Gesichtspunkte zurückzudrängen und über die Eurozone insgesamt zu befinden. Also, es liegt in der Hand des Rates, es liegt in der Hand dieses Teams, dass es sich gegen die Politik behauptet. Die Voraussetzungen sind da, aber die Menschen müssen jetzt tatsächlich diese Zivilcourage aufbringen, auch in schwierigen Situationen Entscheidungen zu treffen, die vielleicht in ihrem Heimatland nicht populär sind."

Jedes der 17 Mitgliedsländer verfügt im Rat der Europäischen Zentralbank über eine Stimme. Egal, ob klein oder groß - Malta und Zypern haben im EZB-Rat die gleiche Macht wie Deutschland und Frankreich. Ein Fakt, den manch einer gerne ändern würde.

Doch das Entscheidungsgremium der EZB darf sich nicht danach richten, welche Politik in den jeweiligen Heimatländern angemessen wäre. Die stabileren Nordstaaten der Eurozone beispielsweise kämen auch mit höheren Zinsen gut aus, die Schuldenstaaten aber nicht. Gerade deshalb hat im Rat der Teamgeist zu gelten - und das aus gutem Grund, erklärt Otmar Issing, der selbst acht Jahre diesem Gremium angehörte:

"Der Gouverneursrat hat eine einheitliche Politik für den Euroraum zu betreiben und nicht zu differenzieren. Das ist der Kerngedanke. Sonst löst sich ja die Vorstellung einer gemeinsamen Währung allmählich auf."

Man solle die Stimmen im EZB-Rat nach Haftungsanteil gewichten, fordern einige deutsche Parlamentarier. Bisher hält Deutschland als größte Volkswirtschaft des Euroraums einen Anteil von 27 Prozent an der EZB, es haftet also auch mit 27 Prozent an den Rettungsschirmen EFSF und ESM.

Um es auf den Punkt zu bringen: Wer zahlt - soll auch mehr zu sagen haben. Axel Weber, der frühere Bundesbankpräsident und auch der frühere Chefvolkswirt Jürgen Stark waren entnervt zurückgetreten, weil ihre Meinungen im EZB-Rat nicht genügend Gehör fanden. Jens Weidmann sieht seine Rolle anders, das hatte er schon bei seiner Amtseinführung Anfang Mai letzten Jahres erklärt:

"Unabhängigkeit lässt sich nicht einfach daran messen, ob und wie oft Widerspruch geäußert wird. Vielmehr kommt es darauf an, die eigene Position gut begründet zu vertreten."

Der Kurs des Deutschen mag mühsam sein, aber er bringt auch Ergebnisse, sagt Volkswirt Thomas Mayer:

"Die Bundesbank spielt hier eine konstruktive Rolle, indem sie mahnt, aber das in einer durchaus kooperativen Art und Weise macht. Es ist mein Eindruck, dass es Herrn Weidmann nicht auf Konfrontation ankam, er hat ja auch ganz klar gemacht, dass er nicht dem Beispiel seines Vorgängers folgen würde und bei Schwierigkeiten zurücktreten würde, sondern dass er sich einbringt und versucht, den Kurs der EZB soweit wie möglich an den Verträgen zu halten."

Der Bundesbankpräsident als Hüter der Maastrichter Verträge. Seiner Ansicht nach wäre der Ankauf von Staatsanleihen nicht mit den Verträgen vereinbar – auch aus einem weiteren wichtigen Grund: Wenn die Notenbank eines gemeinsamen Währungsraums mit souveränen Nationalstaaten Anleihen einzelner Mitgliedsstaaten kauft, würden alle Mitgliedsländer dafür haften – und zwar in Höhe ihres jeweiligen Anteils an der EZB. Deutschland also mit den bekannten 27 Prozent. Das ist vor allem für die Geberländer nicht akzeptabel:

"Entscheidungen über eine solche Umverteilung von finanziellen Lasten liegen jedoch ganz klar außerhalb des Mandats des Eurosystems, dem hierzu die demokratische Legitimation fehlt."

Gerade in Zeiten, in denen die EZB immer weiter reichende Hilfsmaßnahmen ergreift, gewinnt dieses Argument an Gewicht. Auch aus diesem Grund prüft ja zurzeit auch das Bundesverfassungsgericht, ob der geplante Rettungsschirm ESM samt Fiskalpakt noch von der Verfassung gedeckt und legitimiert sind. Denn sollten die Maßnahmen fehlschlagen, haftet am Ende der Steuerzahler.

Deshalb schlägt eine Gruppe von Wissenschaftlern, darunter der Wirtschaftsweise Peter Bofinger, eine Weiterentwicklung der Währungsunion vor. Sie benötige eine stabile Architektur, und die könne man nur über eine stärkere fiskalische Integration erreichen. Dazu müssten die Mitgliedsstaaten auch Souveränitätsrechte an eine europäische Institution übertragen, fordert Bofinger:

"Aus meiner Sicht müsste diese Kontrolle über die Fiskalpolitik, die europäisch ausgeübt wird, eine Kontrolle sein, die legitimiert ist durch das Europäische Parlament. Wir müssen also Europa auch stärken, und deshalb ist dieser Schritt zu einer Währungsunion 2.0, wie ich das bezeichne, mit direkteren Kontrollen über die Fiskalpolitik und Gemeinschaftshaftung auch ein ganz wichtiger Beitrag zu einer besseren demokratischen Legitimierung der Währungsunion."

Thomas Mayer vom Center of Financial Studies glaubt nicht an die Bereitschaft der Europäer, einen solchen Schritt zu gehen:

"Meines Erachtens gibt es ein solches Gemeinschaftsgefühl in Europa nicht, die Völker denken doch immer noch sehr national. Und insofern denke ich, dass eine stabile Architektur eigentlich eher zurückgehen sollte auf die alten vertraglichen Grundlagen, die nationale Souveränität mit nationaler Haftung verbinden."

Das ist auch der Weg, den Volker Wieland vom House of Finance in Frankfurt vorschlägt:

"Deswegen denke ich, ist der einzig sinnvolle Weg zurück zu den Prinzipien, die hinter dem Maastrichter Vertrag standen, diese Stabilitäts- und Wachstumsprinzipien noch mal neu, vielleicht auch mit neuen Institutionen, zu fundieren."

Die Regierungen in Europa lassen bisher noch nicht erkennen, welchen Weg sie einschlagen möchten. Vielleicht weiß man kommenden Donnerstag mehr, wenn Frankreichs Staatspräsident Francois Hollande zu Angela Merkel nach Berlin reist. Die Zeit aber drängt, mahnt der Wirtschaftsweise Bofinger:

"Jeden Tag, den wir verstreichen lassen, macht es schwieriger, den Euro zu stabilisieren, weil die Kräfte, die den Euro auseinander treiben, immer stärker werden. Und je länger wir warten, desto größer ist auch die Notwendigkeit, die Bevölkerung davon zu überzeugen, dass wir diesen Euro brauchen."

Derzeit ist es vor allem die Europäische Zentralbank, die versucht, die Währungsunion zusammenzuhalten. Sie trägt zurzeit die gesamte Last. Aber ihr fällt auch immer mehr finanzpolitische Macht zu. So will die EU-Kommission ihr offenbar die Aufsicht über die wichtigen Banken im Euroland übertragen, auch die über die deutschen Sparkassen und Genossenschaftsbanken. Die aber sind gut durch die Finanzkrise gekommen, sie sind also nicht so systemrelevant und damit nicht gefährlich für die Finanzstabilität, wie es grenzüberschreitende aktive Großbanken sind.

Anstatt der EZB noch mehr Aufgaben zuzuweisen, sollten sich die Regierungen ernsthaft an die Arbeit machen und sich über den Weg zur Euro-Rettung einigen. Und zwar schnell. Geschieht das nicht, bleibt nur eine Alternative: zurück zu den nationalen Währungen. Das aber wird teuer - auch für Deutschland, noch teurer als die – unter anderem von SPD und Grünen geforderte - Vergemeinschaftung der Schulden, warnt Holger Schmieding von der Berenberg-Bank:

"Ein Auseinanderbrechen des Euro würde allein den deutschen Steuerzahler den vier-, fünf- oder sechsfachen Betrag dessen kosten, was uns damals die Lehman-Krise gekostet hatte. Die Lehman-Krise war sehr, sehr teuer, das ging in mehrere hundert Milliarden Euro an Verlusten für den deutschen Steuerzahler durch die damalige scharfe Rezession."

Der Schaden wäre für die exportorientierte deutsche Wirtschaft groß, aber auch für Europa insgesamt, sagt Peter Bofinger:

"Wenn Europa gemeinsam auftritt, kann es seine Interessen sehr viel besser vertreten, als wenn das zersplitterte Nationalstaaten sind. Deswegen glaube ich, ist es gut, alles zu tun, dass der Euro zusammenbleibt und dass Europa in Zukunft auch eine klare deutliche Stimme in der Weltwirtschaft hat."

An dieser Stelle besteht also Konsens darüber, dass der Euro bleiben soll. Aber ob er eine harte oder eine weiche Währung wird und wie viele Staaten diesem Währungsraum auch künftig noch angehören werden, das müssen die europäischen Regierungen entscheiden. Sie müssen in Ruhe überlegen – aber nach zwei Jahren Krise sollten sie sich nicht mehr allzu viel Zeit dafür lassen.

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