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Das Verfassungsreferendum in Island

Modell für mehr Bürgernähe in Europa?

Von Maximilian Steinbeis

Das isländische Verfassungsexperiment faszinierte Demokratieenthusiasten in aller Welt.
Das isländische Verfassungsexperiment faszinierte Demokratieenthusiasten in aller Welt. (picture alliance / dpa / Patrick Pleul)

Es war ein Demokratieexperiment, das seinesgleichen sucht: Islands Regierung und Parlament ließen eine neue Verfassung entwerfen – und zwar durch das Volk selbst. Nun hat eine satte Mehrheit der Isländer für den Entwurf gestimmt. Doch die "Crowdsourcing"-Verfassung hat einen Haken: Das letzte Wort hat wiederum das Parlament.

Die isländische Hauptstadt Reykjavik heute Morgen. Gegen sechs Uhr gibt der staatliche isländische Rundfunk RAS das Ergebnis des Referendums zur neuen Verfassung des Landes bekannt. Demnach haben sich 65 Prozent der Isländer für den Verfassungsentwurf entschieden. Die Wahlbeteiligung war mit etwas über 50 Prozent äußerst gering.

Island hat gewählt. Die Volksbefragung zur neuen isländischen Verfassung ist abgeschlossen. Damit geht ein Demokratieexperiment zu Ende, das seinesgleichen sucht: Regierung und Parlamentsmehrheit ließen eine neue Verfassung entwerfen, und zwar durch das Volk selbst. Jetzt hat das Volk gesprochen. Das Ergebnis: Zwei von drei Isländerinnen und Isländern wollen, dass dieser Volksverfassungsentwurf Basis der neuen Verfassung des Staates wird.

Mit dem Referendum findet ein Verfassungsgebungsprozess seinen vorläufigen Abschluss, der Demokratieenthusiasten in aller Welt faszinierte - so offen, so transparent, so experimentierfreudig schien das Verfahren, das die Isländische Regierung für diese konstitutionelle Erneuerung des Landes gewählt hatte. Auch Deutschland, so glauben manche, könnte in Zeiten von Stuttgart 21 und der Eurokrise von diesem Experiment allerhand lernen, das die Bevölkerung an fundamentalen politischen Weichenstellungen beteiligt hat.

"Ich glaube schon, dass es da Aspekte gibt, die wir für uns herüberholen können, die uns aufstören sollten."

Sagt Ralf-Uwe Beck, Vorstandssprecher des Vereins Mehr Demokratie, der das Verfahren in Island intensiv verfolgte:

"Das, was Island jetzt erlebt, ist doch der Versuch, aus einer unverschuldeten Unmündigkeit und Entfremdung der Bürger vom eigenen Staat, das aufzuheben, also eine Aneignung des politischen Systems und ein großer Klärungsprozess."

Mehr Bürgerbeteiligung, so scheint es, wirkt wie ein belebendes Mittel auf die Demokratie.

"Ja, da ist so ein Vibrieren in Island!"


Sagt der Demokratieaktivist Ralf-Uwe Beck.

"Also, das Ganze prozessualer, offener, kreativer, experimenteller anzulegen, das ist etwas, das ich jetzt in Island spüre und das ich mir vorstelle, dass das für die Menschen dort unglaublich beglückend sein kann."

Rückblende: Um zu verstehen, was es mit dem isländischen Verfassungsexperiment auf sich hat, muss man auf den 6. Oktober 2008 zurückgehen. - Gott segne Island! Mit diesem Worten schloss am Abend dieses Tages Premierminister Geir Haarde von der konservativen Unabhängigkeitspartei seine Ansprache an die Nation. Er war vor die Fernsehkameras getreten, um den Isländern eine katastrophale Nachricht zu überbringen.

Die drei größten Banken des Landes waren quasi über Nacht ruiniert. In den vorangegangen Jahren waren diese Banken in unerhörtem Tempo gewachsen, eifrig gefördert von der konservativen Regierung. Eine riesige Blase hatte sich in dem winzigen Inselstaat mit seinen rund 300.000 Einwohnern gebildet. Eine junge, aggressive Generation von Finanzprofis hatte ungeheure Reichtümer angehäuft. In der Hauptstadt Reykjavik konnten viele nachts nicht mehr schlafen, wegen der vielen Privatjets, die die Stadt überflogen.

Dann ging in New York die Investmentbank Lehman Brothers pleite, und die internationalen Geldströme versiegten. Um seine Banken zu retten, hätte Island ein Vielfaches seines Bruttoinlandsprodukts aufbringen müssen. Sämtliche Banken brachen zusammen. Milliardenvermögen lösten sich in Luft auf, die isländische Krone verlor die Hälfte ihres Wertes. Island stand am Rande des Bankrotts.

Aus dem ökonomischen Schock wurde sehr bald politischer Protest. Im Januar 2009 begann sich der Zorn der Bevölkerung auf die eigenen politischen Eliten in ohrenbetäubender Lautstärke Gehör zu verschaffen. Mit Pfannen und Topfdeckeln zogen Tausende Isländerinnen und Isländer vor das Parlament in Reykjavik, um ihrer Empörung lautstark Ausdruck zu verleihen. Am 23. Januar 2009 trat Premierminister Geir Haarde zurück.

Die politische Verantwortung für die Finanzblase und ihr katastrophales Platzen im Herbst 2008 war indessen nicht der einzige Grund für das isländische Volk, mit seinem politischen Establishment abzurechnen. Die vier etablierten Parteien hatten jedes Vertrauen in der Bevölkerung verloren, vor allem aber die konservative Unabhängigkeitspartei, die die vergangenen zwei Jahrzehnte den Regierungschef gestellt hatte.

Als die Sozialdemokratin Jóhanna Sigurðardóttir 2009 die Macht übernahm, versprach sie, die Erneuerung der isländischen Verfassung anzupacken. Hintergrund war nicht nur, dass die Zeit reif schien für eine Selbstvergewisserung des Volkes über die Grundlagen seines politischen Systems. Die Reform der Verfassung aus dem Jahr 1944 galt auch als Paradebeispiel für die Unfähigkeit der politischen Parteien, Probleme zu lösen.

"Island erklärte sich 1944 vom besetzten Dänemark unabhängig, während des Krieges. Wir brauchen eine neue Verfassung und ersetzten nur die Worte 'Dänischer König' durch 'Isländischer Präsident'. Sonst wurde fast nichts geändert."

Erklärt Thorvaldur Gylfason, Ökonomieprofessor an der Universität von Island und Sprecher der Kampagne für ein Ja beim Verfassungsreferendum.

"Alle politischen Parteien im Parlament, von rechts bis links, hatten versprochen, die Verfassung zu revidieren. Spätestens 1945 sollte das geschehen. Und jetzt ist es 2012, und sie haben nicht geliefert. Es bedurfte des Crashs von 2008, damit sie ihre Niederlage eingestanden und zugaben, dass sie ihre Versprechen nicht einhalten konnten."

Thorvaldur Gylfason kommt selbst aus einer prominenten Politikerfamilie. Sein Vater war in den 60er-Jahren Wirtschaftsminister des Landes. Mit seinen schlohweißen Haaren und seiner olivgrünen Krawatte sieht der Ökonom, der einst in New York beim Internationalen Währungsfonds gearbeitet hat, nach allem aus, aber nicht nach einem Demokratieaktivisten und Kämpfer gegen das politische Establishment. Aber das täuscht: Thorvaldur Gylfason steht an der Spitze des Kampfes für die konstitutionelle Erneuerung des Landes und seines politischen Systems.

Die Gelegenheit für Thorvaldur Gylfason und andere aktive Bürger, die Verfassung zu erneuern, kam am 27. November 2010. An diesem Tag wählten die Isländerinnen und Isländer ein Verfassungsparlament aus 25 Leuten. Jeder konnte kandidieren, ausgenommen Mitglieder des Parlaments oder der Regierung. 520 Kandidaten traten an: Intellektuelle, linke Bürgerrechtler, aber auch konservative Geistliche und Bauernverbandsfunktionäre. Thorvaldur Gylfason, der als Zeitungskolumnist einige Prominenz genoss, bekam die meisten Stimmen. Das ist der wohl demokratischste Verfassungsgebungsprozess der Weltgeschichte, sagt Thorvaldur Gylfason ohne jede falsche Bescheidenheit.

"Das Parlament hatte zuvor eine nationale Versammlung einberufen und dazu 950 Leute aus allen Bereichen des Lebens eingeladen, nach dem Zufallsprinzip aus dem Einwohnerregister ausgewählt. Jeder Isländer über 18 hatte die gleiche Chance auf einen Sitz in dieser Versammlung."

Diese knapp tausend Isländer versammelten sich, um einen Tag lang die grundlegenden Prinzipien der neuen Verfassung festzulegen und die Basis zu legen, auf der das Verfassungsparlament dann die neue Verfassung schreiben sollte.

Dann aber geschah etwas Unerwartetes: Im Januar 2011 erklärte der Oberste Gerichtshof die Wahl für ungültig. Die Begründung dafür war nicht leicht zu verstehen: Das Gericht monierte, die geheime Stimmabgabe sei nicht genügend garantiert gewesen. Dabei gab es nicht das geringste Anzeichen für Unregelmäßigkeiten. Den Verfassungsgebungsprozess konnte das aber nicht stoppen. Der pensionierte Mathematiker Thokell Helgason, der ebenfalls unter den Gewählten war, erinnert sich:

"Dann haben wir doch angefangen im Nachfolger des Verfassungsparlaments, dem sogenannten Verfassungsrat, mit paar Monaten Verspätung wegen dieses Urteils des obersten Gerichts. Da haben wir auch Zeit verloren."

Das Parlament ernannte die gewählten Mitglieder des Verfassungsparlaments kurzerhand zu Mitgliedern eines parlamentarischen Beratungsgremiums. Dieses wurde Verfassungsrat genannt. In der Rückschau, meint Thorkell Helgason, war dies vielleicht ein Fehler:

"Dann hätte man natürlich neu wählen sollen, das wurde nicht gemacht."

Für die Legitimation des Gremiums machte das natürlich einen gewaltigen Unterschied. Der Verfassungsrat war, zumindest formal, nicht länger ein vom Volk direkt gewähltes Organ, sondern ein bloßes Hilfsorgan des Parlaments – auch wenn seine Mitglieder dieselben waren wie die, die das Volk gewählt hatte.

Der Verfassungsrat hatte noch mit einem weiteren Hindernis zu kämpfen: der Zeit. Ursprünglich sollte er elf Monate Zeit bekommen, den Verfassungsentwurf zu schreiben. Doch die Opposition, vor allem die konservative Unabhängigkeitspartei, setzte durch, dass der Rat in nur zwei Monaten seine Arbeit abschließen sollte, verlängerbar auf vier. Thorkell Helgason:

"Dann natürlich kriegten wir eigentlich zu wenig Zeit. Wir haben aber sehr fleißig gearbeitet, und die Stimmung war gut, und es waren keine so richtigen Konflikte, in der man Zeit vergeudet hat, sondern es ging recht gut. Wir kriegten genau vier Monate, nee, es waren nur dreieinhalb, die wir bekommen haben. Ende Juli mussten wir unseren Entwurf dem Parlament vorlegen, was wir getan haben."

Der Verfassungsrat arbeitete dabei nicht hinter geschlossenen Türen, im Gegenteil.

"Das isländische Volk, oder eigentlich jeder, war eingeladen, mit uns über das Internet zu interagieren."

Über das soziale Netzwerk Facebook und das Internet konnte jeder, der wollte, Textvorschläge, Kritik und Anregungen einbringen und direkt mit den Ratsmitgliedern diskutieren. Die Sitzungen wurden live im Internet übertragen. Jeder Textabschnitt wurde auf der Website des Verfassungsrats und auf Facebook offen zur Diskussion gestellt.

Doch einen Haken hat die Sache: Diese so genannte "Crowdsourcing"- Verfassung, wie sie von Journalisten bezeichnet wurde, muss am Ende vom Parlament verabschiedet werden. Das Parlament hat das letzte Wort bei Verfassungsänderungen. So sieht es die geltende Verfassung vor. Das gibt Kritikern des Verfahrens einen starken argumentativen Trumpf in die Hand:

"Das ist ein ganz unglückliches Verfahren überhaupt."

Sagt der konservative Abgeordnete Pétur Blöndal von der Unabhängigkeitspartei.

"Das ist einfach nicht logisch. Hier kommt eine neue Verfassung für das Volk. Und wer bestimmt das? Das Parlament!"

Das ist aber noch nicht alles. Die Verfassung schreibt vor, dass Änderungen an ihr nicht nur einmal, sondern zweimal durchs Parlament müssen. Einmal vor und einmal nach Neuwahlen. Das heißt, um den Entwurf des Verfassungsrats in Kraft zu setzen, müsste auch nach den nächsten Wahlen im Frühjahr 2013 eine Mehrheit dafür gewonnen werden - was aber äußerst ungewiss ist. Die derzeitige linke Regierung ist wegen der drastischen Sparmaßnahmen, die sie durchsetzen musste, äußerst unbeliebt. Gut möglich, dass deshalb 2013 wieder die Unabhängigkeitspartei an die Macht kommt.

"Selbst wenn die Gegner des Entwurfs nach den Wahlen in der Mehrheit sind, wäre es ein sehr großer Schritt für sie, ihn nach einem nationalen Referendum nicht in Kraft zu setzen."

Das war der Grund, wie Thorvaldur Gylfason sagt, dass die linke Regierungsmehrheit darauf bestand, ein Referendum zu dem Verfassungsentwurf zu veranstalten. Sechs Fragen bekam das Volk vorgelegt, eine zu der Zustimmung zu dem Entwurf generell, fünf zu speziellen, besonders heiklen oder umstrittenen Fragen, etwa zum nationalen Eigentum an den Fischgründen oder zum Fortbestehen der evangelisch-lutherischen Staatskirche. Der Plan war allerdings riskant. Denn rechtlich ist das Referendum nicht bindend. Zuständig dafür, die Verfassung zu ändern und die Vorschläge des Verfassungsrats in Kraft zu setzen, bleibt das Parlament.

"Einige sagen, das ist nur eine Meinungsumfrage. Das Parlament kann machen, was es will."

Sagt der konservative Parlamentsabgeordnete Pétur Blöndal.

"In dem Entwurf selbst und im jetzigen Grundgesetz steht, der einzelne Abgeordnete soll sich nur durch das eigene Gewissen leiten lassen und nicht, was andere Leute sagen. Und das steht in dem neuen Entwurf auch und in der alten Verfassung. Das heißt, dieses Referendum darf nicht auf den einzelnen Abgeordneten aufwirken, der muss nur seinem Gewissen folgen."

Niemand, so Blöndal, wisse genau, was aus dem Referendum eigentlich genau folgt.

"Wenn das Volk sagt, Ja, man weiß nicht, was das für Folgen hat. Wenn das Volk ja sagt zu diesem Vorschlag, wie weit darf das Parlament die Vorschläge ändern, wie weit? Überhaupt nicht? Viel? Oder wenig?"

Mit kaum weniger großer Spannung als das Ergebnis war eine andere Zahl erwartet worden – die Wahlbeteiligung. Denn wenn nur ein Bruchteil der Isländer überhaupt teilgenommen hätte, dann hätten die Gegner des Verfassungsgebungsprozesses leichtes Spiel gehabt, ihn als bloßes Elitenprojekt zu denunzieren, das nicht die wahre Meinung des Volkes widerspiegle.

Tatsächlich könnte die Wahlbeteiligung noch Probleme bereiten. Etwa die Hälfte der Isländer hat die Mühe auf sich genommen, ihre Stimme abzugeben. Das ist zwar deutlich mehr, als viele erwartet hatten – aber wird das reichen, die alte Verfassung von 1944 zu ersetzen? Die war in einer Volksabstimmung in Kraft gesetzt worden, an der 98 Prozent teilgenommen und 95 Prozent mit Ja gestimmt haben.

Dass doch relativ viele Bürger zu Hause blieben, dürfte auch daran liegen, dass die Regierung kaum Werbung für das Referendum gemacht hat. Plakate, Fernsehspots, öffentliche Ansprachen der Premierministerin – Fehlanzeige.

Für die Mitglieder des Verfassungsrats ist das aber nicht unbedingt eine schlechte Sache, so Katrín Oddsdottir, eine junge Rechtsanwältin, die als temperamentvolle Protestrednerin in der so genannten Topfdeckelrevolution von 2009 bekannt wurde.

"Das ist auch gut so, denn das Ziel ist, dass das Volk sich entschließt und die Regierung ihm folgt, nicht umgekehrt."

Das Problem dabei: Viele Isländer wussten vor dem Referendum nicht, worum es überhaupt geht. Magnús Orri Schram, Fraktionschef der regierenden Sozialdemokraten im Parlament, räumt das offen ein:

"Die Öffentlichkeit versteht nicht wirklich, welch historischen Moment sie gerade erlebt."

Viele in Island halten es für wahrscheinlich, dass das Parlament die Vorschläge des Verfassungsrats jetzt überarbeitet – manche würden sagen: seinen Bedürfnissen und Machtinteressen anpasst. Wer die Macht bekommt, das werden im Frühjahr 2013 die Isländer bei den Parlamentswahlen entscheiden. Von dieser Wahlentscheidung wird wohl auch abhängen, was aus dem großen isländischen Verfassungsexperiment am Ende wird. Doch nicht nur für die Isländer ist das Verfassungs-Experiment relevant.

"Das Projekt hat außerhalb Islands tausendmal so viel Interesse generiert wie innerhalb. Ich weiß nicht warum, aber das ist so. Das ist ziemlich süß, finde ich. Es ist ein bisschen, wie wenn die Eltern nicht verstehen, dass ihr Kind ein Genie ist, weil sie sich immer nur bemühen, dass es besser in Mathe wird."

Für Ex-Verfassungsratsmitglied Katrín Oddsdottír hat die Vorbildfunktion, die der isländische Verfassungsgebungsprozess für die ganze Welt entfalten könnte, die ganze Anstrengung schon gelohnt:

"Wir haben eine einzigartige Methode ausprobiert, und das könnte vorbildlich für die ganze Welt sein, mehr in Öffentlichkeit und Partizipation zu vertrauen. Wenn das das Einzige wäre, was herauskommt, dann wäre das schön. Ich erwarte gar nicht mehr."

Spätestens seit Stuttgart 21 ist auch in Deutschland klar, dass die Politik nicht unbedingt ineffizienter wird, wenn die Bürgerinnen und Bürger sie aktiv mitgestalten können – im Gegenteil. Oft fehlt es nur an Mut und Vorstellungsvermögen, um neue Wege demokratischer Partizipation auszuprobieren. Egal, ob das isländische Experiment am Ende erfolgreich sein wird oder nicht, dieses Verdienst kann ihm niemand nehmen: gezeigt zu haben, was alles möglich ist.

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