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StartseiteHintergrundDer zensierte Zensus14.12.2008

Der zensierte Zensus

Vor 25 Jahren: Das Bundesverfassungsgericht verwirft Teile des Volkszählungsgesetzes

Sie war schon lange fällig, fanden die öffentlichen Planungsstäbe. Der Datenschrott in den Statistiken verhindere jede vernünftige Infrastruktur-, Verkehrs- und Wohnungsbauplanung. Bund und Länder, alle politischen Parteien beschlossen per Gesetz eine Volkszählung. Der "Spiegel" schrieb von Volksaushorchung, die Schriftsteller Günter Grass und Walter Jens reihten sich in die Protestbewegung ein, jetzt wurde auch vielen Bürgern mulmig.

Von Michael Reissenberger

Volkszählung 1987 (AP Archiv)
Volkszählung 1987 (AP Archiv)

Sie war schon lange fällig, fanden die öffentlichen Planungsstäbe. Der Datenschrott in den Statistiken verhindere jede vernünftige Infrastruktur-, Verkehrs- und Wohnungsbauplanung. Bund und Länder, alle politischen Parteien beschlossen per Gesetz eine Volkszählung. Doch der ursprünglich geplante Termin 1981 verstrich, Bund und Länder konnten sich lange Zeit nicht über die Finanzierung einigen. Am 27.April 1983 sollte es endlich soweit sein.

Doch in der kleinen Bundesrepublik, Deutschland West rumorte es. Brokdorf, Gorleben, Mutlangen, die Protestbewegungen gegen Atomkraftwerke und Atombewaffnung fanden hier ein weiteres Angriffsziel: Hunderte Vobos, -
Volkszählungsboykott-Initiativen - schossen aus dem Boden.

"Unsere Daten müsst Ihr raten"

Unter dem Vorwand, das Volk zu zählen, mache der Staat mit
600.000 Volkszählern jetzt Razzia, stöbere in Wohnungen der Bürger herum...

Und es beruhigte sie kaum, was sie von Amts wegen zu hören bekamen:

"Guten Tag. Sie hören eine Sonderansage der Statistischen Ämter zur Volkszählung. Die Zählung erfasst die gesamte Bevölkerung. Das sind schätzungsweise 61 Millionen Einwohner. Trotz aller Fortschritte in den statistischen Erhebungsmethoden und -techniken, geht das nur mit einer Totalzählung. Deshalb hat die Volkszählung auch eine lange geschichtliche Tradition."

Totalzählung, ungeschickte oder verräterische Wortwahl?
Im neugewählten Bundestag griff der Grüne Abgeordnete Klaus Hecker dieses Wort auf:

"Hunderttausende von Bürgern und Bürgerinnen haben sich inzwischen zusammengefunden, die sich dieser Totalerfassung widersetzen wollen. Sie wollen durch einen Boykott der Volkszählung verhindern, dass am 27. April die Durchleuchtung, Überwachung und Verplanung des einzelnen Bürgers möglich wird."

Und der SPD-Abgeordnete Harald B. Schäfer, setzte nach:

"Abzulehnen ist beispielsweise der Einsatz von Polizeibeamten als Zählern. Abzulehnen ist das Inaussichtstellen von sogenannten Kopfprämien. Es ist, meine Damen und Herren, ein schlimmer Vorgang, wenn die Stadt München für nicht gemeldete deutsche Staatsbürger DM 2,50 Belohnung und für ausländische Staatsbürger 5 DM Belohnung in Aussicht stellt. Hier wird zudem noch die Ausländerfeindlichkeit geschürt."

Der "Spiegel" schrieb von Volksaushorchung, die Schriftsteller Günter Grass und Walter Jens reihten sich in die Protestbewegung ein, jetzt wurde auch vielen Bürgern mulmig,
Schließlich nahte das Orwell-Jahr. Das Jahr "1984", so benannt nach dem Jahrhundertroman des englischen Schriftstellers George Orwell, in dem er die Anti-Utopie eines totalitären Überwachungsstaats beschrieb. Man kann heutzutage kaum mehr nachempfinden, wie dieses Orwelljahr vor 1984 seinen Schatten warf, das politische Klima beeinflusste.

Sensibel dafür zeigte sich auch der Präsident des Bundesverfassungsgerichts Ernst Benda.

"Wir nähern uns also diesem ominösen Jahr 1984. Es hat schon eine etwas beklemmende Symbolik, dass dieses wohl ganz zufällig von Orwell gewählte Datum zusammentrifft mit einer technischen Entwicklung, die nach meiner Beurteilung gerade um dieses Jahr herum einen qualitativen Sprung zu tun scheint, gerade in den Punkten, die den Umgang beispielsweise des Staates mit den Menschen betreffen können, also: Datenverarbeitung, Computer und all diese Geschichten. Das Problem ist die Möglichkeit der Verselbständigung der Technik, dass die Gegebenheiten und Zwangsläufigkeiten der Technik so eine Art eigene Diktatur errichten, also nicht die Diktatur von Menschen über Menschen mit Hilfe der Technik, sondern die Diktatur der Technik über die Menschen."

So sprach im Interview also ausgerechnet Bundesverfassungsgerichtspräsident Ernst Benda, der einstige CDU-Innenminister der Großen Koalition, in den Jahren 1966 bis 69 vielen in der Protestbewegung ein Dorn im Auge.

Doch was sie nicht wussten. Ernst Benda war schon länger beunruhigt über die Gefahren der neuen Techniken, die immer schwerer zu kontrollieren seien. In einem wissenschaftlichen Aufsatz hatte er schon 1974 die Gefahren der Datenverarbeitung für Menschenwürde und Handlungsfreiheit des Menschen thematisiert.

Für Ernst Benda ist 1983 sein letztes Jahr im Verfassungsrichteramt, und er hat einen in Sachen Datenschutz sehr kundigen Kollegen im Senat, den eher linksliberalen Hermann Heußner. Der steht schon lange mit führenden Rechtsinformatikern im wissenschaftlichen Kontakt und ist federführender Richter für die Bürgerbeschwerden gegen das Volkszählungsgesetz: Man kann also sagen: Die beiden Meinungsführer des achtköpfigen Senats in diesen datentechnischen Fragen sind sich weitgehend einig.
Die Volkszählungsgegner ahnen aber noch nichts von dieser unverhofft günstigen personellen Konstellation, als das Gericht im April zur Verhandlung über den Eilstopp der Volkszählung lädt.

"Es wird folgende einstweilige Anordnung erlassen: Die Durchführung der auf den 27. April 1983 festgesetzten Volks-Berufs-..."

Am 13. April 1983 untersagt das Gericht mit fünf zu drei Stimmen per einstweiliger Anordnung die Durchführung der Volkszählung.

Das Gericht hat sich durchgerungen, auch die Warnungen des CSU-Innenministers Friedrich Zimmermann vor dem Angriff "einer Minderheit von Staatsfeinden" auf das "ganze System" in den Wind geschlagen. Die Richter sorgen sich mehr um die Datensicherheit der Bürger und nehmen die Schelte in Kauf, dass nun wegen der ausgefallenen Zählung vergebliche Kosten von 460 Millionen Mark anfallen.

Am nächsten Tag titelt die Frankfurter Allgemeine: "Sieg über den Staat". Ein harter Vorwurf aus konservativer Feder speziell auch an Ernst Benda: als ob der als höchster Richter dem linken Protest den Staat ausliefere. Es ist mehr als ein Gerücht, dass Benda damals seine Chancen auf das höchste Staatsamt des Bundespräsidenten eingebüßt hat.

Doch die Bürger zeigten sich am Tag des Volkszählungsstopps entspannter:

"Mir ist es egal."
"Ich hätte es eh nicht gemacht."
"Na, ich finde es nur schade um das viele Geld, was man da investiert hat."
"Ist ja toll. Ich habe da schon Bedenken gehabt, weil eben die persönlichen Daten mit den statistischen Angaben zusammen sind."
"Ich komme aus einem kommunistischen Land, und ich kenne ganz genau, was da drin kann sein."
"Spitze finde ich des."

Das Verfassungsgericht hatte den Bürgern, der Politik und sich eine Denkpause verschafft.

Und nutzte sie zu einem epochalen Urteil, das Ernst Benda einen Tag vor seinem Ausscheiden nach zwölfjähriger Amtszeit am 15. Dezember 1983 verkünden konnte.

"Mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung wären eine Gesellschaftsordnung und eine diese ermöglichende Rechtsordnung nicht vereinbar, in der der Bürger nicht mehr wissen könnte, wer was wann und bei welcher Gelegenheit über sie weiß. Wer unsicher ist, ob abweichende Verhaltensweisen jederzeit notiert und als Information dauerhaft gespeichert, verwendet oder weitergegeben werden, wird versuchen, nicht durch solche Verhaltensweisen aufzufallen."

Für die Öffentlichkeit war dies die Geburtsstunde einer neuen Grundrechtsfigur: nämlich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung.

Das merkwürdige Wort taucht erstmals in einem Datenschutzgutachten für das Bundesinnenministerium im Jahr 1970 auf. Es ist, wie der Bremer Datenschutzexperte Wilhelm Steinmüller schrieb, bewusst sperrig: ein allgemein-verständlicher Wortteil - Selbstbestimmung - und ein technoider Zusatz - informationell.

Der Begriff soll das menschlich-maschinelle Zwittergesicht der Informationsgesellschaft abbilden.

Das Gericht leitet aus dem Gedanken der Selbstbestimmung die Befugnis des Bürgers ab, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen.

Deswegen verlangt das Gericht im Volkszählungsurteil von 1983 klare Ansagen des Gesetzgebers zum Zweck der Datenerhebung, -speicherung und -weitergabe.

Es gelten der Grundsatz der Informationstransparenz und der informationellen Gewaltenteilung.

Man darf nicht einzelne Amtsinteressen, etwa den Abgleich der Melderegister vermischen mit Angaben zu statistischen Zwecken, die der Bürger nur deshalb weitergibt, weil er an die Anonymisierung seiner Daten glaubt.

Damit ist der im Volkszählungs-Gesetz vorgesehene Melderegisterabgleich und die Übermittlung an andere staatliche Behörden und an die Gemeinden verfassungswidrig. Auch der Einsatz etwa von Polizeibeamten als Volkszähler, teilweise sogar in ihrer privaten Nachbarschaft, wird vom Gericht unterbunden.

Und in den Eingangssätzen des Urteils rehabilitieren die Verfassungsrichter zumindest den legalen Protest gegen das Volkszählungsgesetz, wenn es mit viel Verständnis formuliert:

Die durch dieses Gesetz angeordnete Datenerhebung hat Beunruhigung auch in solchen Teilen der Bevölkerung ausgelöst, die als loyale Staatsbürger das Recht und die Pflicht des Staates respektieren, die für rationales und planvolles staatliches Handeln erforderlichen Daten zu beschaffen.

Hier wollten die Verfassungsrichter allerdings auch kein Missverständnis aufkommen lassen.

"Der Einzelne hat nicht ein Recht im Sinne einer absoluten uneinschränkbaren Herrschaft über 'seine Daten'. Er ist vielmehr eine sich innerhalb der sozialen Gemeinschaft entfaltende, auf Kommunikation angewiesene Persönlichkeit. Information, auch soweit sie personenbezogen ist, stellt ein Abbild sozialer Realität dar, das nicht ausschließlich dem Betroffenen allein zugeordnet werden kann. Das Grundgesetz hat, wie in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes mehrfach hervorgehoben ist, die Spannung Individuum - Gemeinschaft im Sinne der Gemeinschaftsbezogenheit und Gemeinschaftsgebundenheit der Person entschieden."

Das Verfassungsgericht hat Klarheit geschaffen, Gesetzgeber und Verwaltung wissen jetzt, was Sie dem Bürger zumuten dürfen und was nicht.

Bei der Volkszählung 1987 beteiligen sich am Ende je nach Bundesland 97 bis 99 Prozent der Bevölkerung, Boykottaufrufe befolgen diesmal nur wenige.

Daten-Mogeleien konnten Statistiker durch Anrufe klären auch ein Papagei flog dabei auf, der auf einem Haushaltsbogen als Mitbewohner aufgeführt war.

Doch 1987 war wohl die letzte Totalerhebung, bei der nächsten Volkszählung 2011 im europäischen Rahmen wird nur etwa ein Drittel der Bevölkerung direkt befragt werden. So werden die Hausbesitzer einen Fragebogen ausfüllen müssen, der Gebäudetyp, Baujahr, sanitäre Einrichtungen und Bewohnerzahl ermitteln soll. Die meisten statistischen Daten will man durch Auswertung von Melde- und anderen Registern erheben, Die Statistiker vermuten, dass derzeit die Bevölkerungszahl in Deutschland um ca. 1,3 Millionen zu hoch eingeschätzt wird, die letzte vergleichbare Zählung in Deutschlands Osten stammt aus dem Jahr 1981.

Die Wirkungen des Volkszählungsurteils von 1983 für die Bürgerfreiheit dauern aber bis heute fort und können kaum überschätzt werden.

Allerdings hat sich damals die Computertechnologie noch in ihren Anfängen befunden. Zentrale Großcomputer waren da noch der letzte technische Schrei. Was man heute in einem USB Stick an Daten fortragen kann, schaffte damals nur eine 30 Kilo schwere Festplatte, Stückpreis 100.000 Dollar.

Auf einer Fachkonferenz der Friedrich Ebert Stiftung zu Innovation im Datenschutz unterstrich der kürzlich ausgeschiedene Verfassungsrichter Wolfgang Hoffmann-Riem die neuen Herausforderungen für das Recht.

"Heute hat Zugang zu leistungsfähigen Computern praktisch jedermann. Nicht zentrale Datenspeicher, sondern die Vernetzung dezentraler und global zugänglicher Datenspeicher prägen die Infrastruktur. Digitalisierung, Computertechnologie und Globalisierung haben eine kommunikative Revolution bewirkt, die nach meiner Einschätzung in ihrer Bedeutung für die Gesellschaft der industriellen Revolution des 19. Jahrhunderts nicht nachsteht. Informationstechnische Kommunikationsinfrastrukturen sind eine zentrale Produktivkraft in allen Lebensbereichen - auch für die Gestaltung der privaten Lebenswelt. Der Schutz der kommunikativen Entfaltung ist der Schutz einer Freiheit auf Gegenseitigkeit. Dies setzt die Funktionsfähigkeit der technologischen Kommunikationsinfrastruktur voraus. Dazu gehören: Zugangsfreiheit, Manipulationsfreiheit und natürlich Schutz vor einseitigem Machtgebrauch oder gar -missbrauch. Es geht um eine mehrdimensionale Konfliktlage und damit um mehrdimensionalen Schutz."

Hoffmann-Riems Abschiedsgeschenk an die Bundesbürger war das erweiterte Computergrundrecht. Und das knüpft unmittelbar am Volkszählungsurteil von 1983 an.

Wenn der Engländer bislang sagen konnte: My Home is my castle, kann der Deutsche heutzutage antworten: My homecomputer is my castle, mein PC ist und bleibt eine uneinnehmbare Festung.
Die Richter sehen einmütig: Wer der alten Idee des Grundgesetzes folgt, dass jeder Bürger das Recht hat auf einen Kernbereich privater Geheimnisse, privater Lebensgestaltung, dann muss das in heutigen Zeiten auch für diese moderne Wunderkiste gelten, die zu Hause oder in der Laptoptasche quasi die ganze Biografie eines Menschen, sein elektronisches Tagebuch, seine Lebensgewohnheiten, den Ausdruck seiner Neigungen und Wünsche in sich birgt. Hier müssen die Fahnder hohe Hürden überwinden, müssen künftig Richtern erläutern, weshalb sie die Festplatte eines Verdächtigen auslesen wollen. Warum die Online-Durchsuchung nötig ist und nicht andere, weniger einschneidende Fahndungsmittel ausreichen.

Der Bürger braucht keine flächendeckende Ausspähung zu befürchten. Die Online-Durchsuchung eines PC ist technisch schwierig und so zeit- und arbeitsaufwändig, dass auch erfahrene Fahnder auf sie nur selten zugreifen werden. Auf höchstens zehn Fälle pro Jahr schätzt man diesen teuren Online-Einsatz.

Bei der Urteilsverkündung zum Online-Durchsuchungsprojekt der Sicherheitsbehörden nannte Gerichtspräsident Hans-Jürgen Papier den entscheidenden Gesichtspunkt.

"Das sich einstellende Gefühl eines Überwachtwerdens kann zu Einschüchterungseffekten und in der Folge zu Beeinträchtigungen bei der Ausübung von Grundrechten führen. Hierdurch sind nicht nur die individuellen Entfaltungschancen Einzelner betroffen, sondern auch das gemeine Wohl, weil die Selbstbestimmung eine elementare Funktionsbestimmung einer auf Handlungs- und Mitwirkungsfähigkeit seiner Bürger gegründeten freiheitlichen, demokratischen Ordnung ist."

Mit eingeschüchterten Bürgern ist kein Staat zu machen. Zumindest kein demokratischer Staat mit mündigen Bürgern, die sich im Zweifel auch trauen, unbequeme Gedanken zu äußern, unliebsame Versammlungen zu veranstalten, sich auch da zu informieren, wo es dem Staat nicht genehm ist. Die Verfassungsrichter des Jahres 2008 warnen wie ihre Amtsvorgänger vor 25 Jahren vor angstbesetztem Duckmäusertum, wenn der Staat seinen Bürgern allzu sehr auf die Pelle rückt.

Vorratsdatenspeicherung, Online-Angriff auf Privatcomputer mit polizeilichem Eilbeschluss, neue Gesetzesprojekte liegen schon auf der Rampe, das Ende des Berlin-Karlsruher Politschachs ist hier noch offen.

Es bleibt also spannend. Dem großen Rechtsfortschritt von 1983 droht allerdings aus ganz anderer Richtung Gefahr, darauf wies die Bundesjustizministern Brigitte Zypries auf der diesjährigen Datenschutztagung der Friedrich-Ebert-Stiftung geradezu konsterniert hin:

"Es ist doch heute schon verwunderlich, wie gedankenlos viele Bürgerinnen und Bürger, aber insbesondere die Jugend, ihre Daten im Internet preisgeben, wie man wegen eines geringen Kredits oder der Gewinnchance bei einem Spiel seine Daten bekanntgibt, seine Adressen mitteilt. Und im Internet legen ja manche Leute auf Websides oder in Chatforen quasi ein ganzes Persönlichkeitsprofil an, um damit mit anderen ins Gespräch zu kommen: Sie offenbaren ihre Lebensgewohnheiten, ihre Hobbys, ihre Meinung, ihre Freunde, ihre Bekannten, ja selbst ihre sexuellen Gewohnheiten. Und man fragt sich manchmal, ob sich keiner von denen eigentlich Gedanken darüber macht, wer denn das nicht eigentlich auch noch alles lesen könnte. Und die Mehrheit dieser Menschen weiß anscheinend nicht oder macht es sich wenigstens nicht klar, dass das Internet nichts vergisst. Was dort einmal gespeichert ist, kann unter Umständen noch Jahrzehnte später für jedermann und in aller Welt recherchierbar sein. Ich glaube, dass wir auch da als Staat uns Gedanken darüber machen müssen, ob wir nicht mehr Aufklärung betreiben müssen und die Menschen stärker für die Risiken der Mediennutzung sensibilisieren sollten. In Schulen zum Beispiel sollte man vielleicht nicht nur den technischen Umgang mit einem Computer lernen, sondern auch über die Folgen sprechen, die diese Form von Internet für die Einzelnen dann zum Beispiel später mal bei Bewerbungsgesprächen haben kann."

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