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StartseiteHintergrundDie Macht des Appells10.12.2015

Deutsche MenschenrechtspolitikDie Macht des Appells

Er trifft Aktivisten in aller Welt, besucht politische Häftlinge und weist auf Menschenrechtsverstöße hin: Christoph Strässer ist Beauftragter für Menschenrechte und Humanitäre Hilfe - kein anderes Land unterhält ein solches Amt. Doch sein Einfluss ist begrenzt. Außerdem lassen Wirtschaftsbeziehungen zu Ländern wie Saudi-Arabien Kritiker an der Glaubwürdigkeit der deutschen Menschenrechtspolitik zweifeln.

Von Silke Ballweg

Der erste Artikel der Menschenrechtserklärung auf einer Mauer des Parlaments in Wien, Österreich.  (Imago / Westend61)
Am 10. Dezember 1948 einigten sich Vertreter der internationalen Staatengemeinschaft auf die Ausarbeitung eines allgemein gültigen Menschenrechtsabkommens: die "Allgemeine Erklärung der Menschenrechte". (Imago / Westend61)
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Berlin, Auswärtiges Amt, Anfang November. In einem holzgetäfelten Besprechungsraum stehen rund 20 Frauen und Männer in kleinen Grüppchen zusammen. Sie alle sind Experten für Menschenrechte, arbeiten für Kirchen, zivilgesellschaftliche Gruppen und Nichtregierungsorganisationen.

Eingeladen hat sie Christoph Strässer. Der Sozialdemokrat ist Beauftragter der Bundesregierung für Menschenrechtspolitik und Humanitäre Hilfe. Von seinen Gästen will er wissen, wie sie die Menschenrechtslage in China beurteilen. Zwei Wochen später reist Strässer selbst zu Gesprächen nach Peking, zum offiziellen Menschenrechtsdialog mit China:

"Was für uns wichtig wäre, dass Sie schildern, welche Erwartungen Sie haben, was wir mitnehmen können, also erst einmal schönen Dank, dass Sie alle gekommen sind."

Die eingeladenen Experten schildern Strässer ihre Erfahrungen und berichten, wie schwer sich die Volksrepublik noch immer mit den Menschenrechten tut. Da sind die unterdrückten Tibeter, die zensierten Medien, die willkürlichen Verhaftungen von Menschenrechtsaktivisten und -anwälten.

Kritik überwiegt beim Deutschen Menschenrechtsdialog mit China

Der deutsche Menschenrechtsdialog mit China findet in diesem Jahr zum 13. Mal statt. Er ist eine Besonderheit im Instrumentarium deutscher Menschenrechtspolitik. Außer mit China unterhält die Bundesregierung keine weiteren Gespräche in einem solchen Format.

Der Menschenrechtsbeauftragte der Bundesregierung, Christoph Strässer. (dpa picture alliance/ Daniel Naupold)Der Sozialdemokrat Christoph Strässer ist Beauftragter der Bundesregierung für Menschenrechtspolitik und Humanitäre Hilfe. (dpa picture alliance/ Daniel Naupold)
Der damalige Bundeskanzler Gerhard Schröder rief den Dialog 1999 in Abstimmung mit der chinesischen Führung ins Leben. Ziel war und ist es, China bei der Umsetzung und Einhaltung der Menschenrechte zu unterstützen. Wegen der vielen Verstöße überwiegt meist jedoch die Kritik an der Volksrepublik. Doch genau das, so Christoph Strässer, sei unerlässlich.

"Ich glaube schon, dass es für uns wichtig ist, auch für die Bundesrepublik und auch die befreundeten Staaten in der EU, dass man deutlich macht, dass zu einem Dialog nicht nur die Ökonomie, nicht nur die Politik gehören, sondern auch die Menschenrechtssituation. Und wenn wir das nicht tun würden, würden wir uns etwas vergeben."

Zwei Weltkriege mit Millionen Toten, die verheerenden Folgen des Faschismus und nicht zuletzt der Holocaust führten in den 1940er-Jahren dazu, dass sich Vertreter der internationalen Staatengemeinschaft auf die Ausarbeitung eines allgemein gültigen Menschenrechtsabkommens verständigten. Ergebnis der Zusammenkünfte war die "Allgemeine Erklärung der Menschenrechte" der UN-Generalversammlung, die am 10. Dezember 1948 in Paris verkündet wurde.

Appelle von Menschenrechtsorganisationen bleiben oft wirkungslos

Der Internationale Tag der Menschenrechte am heutigen Donnerstag erinnert an die historische Vereinbarung. Beate Rudolf, die Direktorin des Deutschen Instituts für Menschenrechte in Berlin:

"Die Annahme der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte ist eine Umwälzung gewesen im Völkerrecht. Weil der Mensch damit in den Mittelpunkt der Völkerrechtsordnung tritt. Vorher war das Völkerrecht ein Recht zwischen den Staaten und 1948 wurde deutlich, die Staaten haben einen zentralen Zweck. Den Schutz und die Verwirklichung der Menschenrechte."

Internationale Organisationen beobachten die Einhaltung der Menschenrechte. Der Europarat etwa innerhalb Europas, die Vereinten Nationen weltweit. Bei Verstößen sprechen sie Empfehlungen oder Rügen aus. Doch angesichts ihrer schwachen Stellung einerseits und fehlender Sanktionsmöglichkeiten selbst bei schweren Verstößen andererseits bleiben diese Appelle oft wirkungslos. Und so liegt ein wesentliches Verdienst der Verträge und Abkommen vielleicht darin, überhaupt erst mal ein Bewusstsein für die Menschenrechte verankert zu haben. Beate Rudolf:

"Menschenrechte haben es immer schwer, denn sie beschränken staatliches Handeln. Sie wollen ja dem Staat Grenzen setzen. Und insofern ist es immer mit Kraft auf Aufwand verbunden, Menschenrechte einzufordern und zu verwirklichen."

Menschenrechtsaußenpolitik: Gespräche, Mahnungen und Appelle

Die deutsche Menschenrechtspolitik berührt mehrere Felder, etwa die Entwicklungspolitik oder die Innen- und Außenpolitik. Aufgabe des Menschenrechtsausschusses des Deutschen Bundestages ist es, die Situation sowohl im Inland wie im Ausland zu beobachten. In vielen Einzelfällen fordert er die Bundesregierung zu konkretem Handeln auf, er erstellt Vorlagen und Anträge.

Doch in vielen Ländern sind die Einflussmöglichkeiten beschränkt. Und so besteht Menschrechtsaußenpolitik zu einem großen Teil aus Gesprächen, Mahnungen und Appellen, sagt Katrin Kinzelbach. Sie ist stellvertretende Direktorin der Berliner Denkfabrik Global Public Policy Institute:

"Einerseits geht es darum, die Standards, die Staaten verhandelt und gesetzt haben, zu sichern. Das heißt, zu bestätigen, dass diese Standards nicht nur auf dem Papier, sondern in der Realität gelten sollten. Da gibt es ja viele Versuche, diese Standards auszuhebeln. Russland hat etwa die Idee der traditionellen Werte den Menschenrechten gegenübergestellt."

Im Alltag praktischer Politik gelten Menschenrechte oft als nachrangig, in Konkurrenz etwa zur Wirtschaftspolitik. Beispiel: Saudi-Arabien. Die Menschenrechtsbilanz in dem Golfstaat ist miserabel, die Medien unterliegen einer strengen Zensur, Kritiker und Andersdenkende werden oft mit drakonischen Strafen belegt. Nach Angaben der Menschenrechtsorganisation Amnesty International wurden in diesem Jahr allein bis Oktober mindestens 130 Menschen hingerichtet, darunter auch Minderjährige.

Wirtschaftliche Beziehung zu Saudi-Arabien zeigt Doppelmoral der Bundesregierung

Dennoch pflegt Deutschland gute Wirtschaftsbeziehungen nach Riad, die Regierung genehmigt sogar Waffenlieferungen in den Wüstenstaat. So eine Zusammenarbeit mache die Menschenrechtspolitik unglaubwürdig, kritisiert etwa die Bundestagsabgeordnete Tabea Rößner von den Grünen:

"Gerade im Hinblick auf Saudi-Arabien handelt die Bundesregierung mit einer Doppelmoral, indem sie einerseits die Menschenrechtsverletzungen dort anprangert und andererseits Waffenlieferungen dorthin ermöglicht. Um glaubwürdig zu sein, muss der Druck da größer sein und darf es keine Waffenlieferungen in Länder geben, wo die Menschenrechte derart missachtet werden."

Bundeskanzlerin Angela Merkel und der König von Saudi-Arabien, Salman bin Abdelasis al-Saud, beim G20-Gipfel in der Türkei (picture-alliance / dpa / Bernd von Jutrczenka)Bundeskanzlerin Angela Merkel und der König von Saudi-Arabien, Salman bin Abdelasis al-Saud, beim G20-Gipfel in der Türkei (picture-alliance / dpa / Bernd von Jutrczenka)
Mit Christoph Strässer, dem Beauftragten für Menschenrechte und Humanitäre Hilfe, will die Bundesregierung signalisieren, dass ihr die Menschenrechte wichtig sind. Kein anderes Land unterhält ein solches Amt. Die rot-grüne Bundesregierung unter Kanzler Gerhard Schröder und Außenminister Joschka Fischer installierte diese Funktion.

Im Auswärtigen Amt steht der Menschenrechtsbeauftragte außerhalb der Hierarchie. Für seine Arbeit kann er zwar auf die Expertise der Mitarbeiter in der Behörde zurückgreifen. Mit gerade einmal einer Handvoll eigener Mitarbeiter sind seine Möglichkeiten jedoch begrenzt. Unklar ist auch, warum der Beauftragte der Bundesregierung nicht im Bundeskanzleramt arbeitet, wo das Kabinett regelmäßig zusammenkommt. Will die Regierung das Menschenrechtsthema auf Abstand halten? Christoph Strässer kennt diese Fragen:

"Das ist eine Diskussion schon seit es diese Funktion gibt. Ich glaube, es spricht einiges dafür, dass man das in Verbindung mit dem Auswärtigen Amt macht, weil ein Kernbereich die Situation der Menschenrechte weltweit ist. Ob man das hier ansiedelt, oder woanders oder es ganz unabhängig macht, das ist eine Frage, die ist permanent präsent."

Konkrete Erfolge bleiben häufig aus

Strässer verschickt Pressemitteilungen, wenn es zu Menschenrechtsverstößen kommt. Er trifft Aktivisten in aller Welt, besucht politische Häftlinge im Gefängnis. Die Liste mit Themen, die ihn beschäftigen, ist lang: In diesem Jahr hat er die Regierung in Aserbaidschan mehrmals scharf kritisiert, weil Journalisten und Menschenrechtsverteidiger willkürlich verhaftet wurden. Er unterstützte philippinische Friedensaktivisten.

Konkrete Erfolge seiner Arbeit bleiben häufig aus. Frust kenne er gut, sagt Strässer. Manchmal kämen Dinge dann aber doch in Bewegung: Im vergangenen Jahr zum Beispiel unterstützte er in der serbischen Hauptstadt Belgrad eine Demonstration von Schwulen, Lesben und Transsexuellen, kurz LSBTI:

"Das ist sowas wie Christopher Street Day. Das hatte es 2010 gegeben, da war es zu Ausschreitungen gekommen. Es ist dann aus Sicherheitsgründen 2011, 2012 und 2013 immer wieder abgesagt worden. Und 2014, ich war zufällig in Belgrad und wir haben Gespräche geführt, bis hoch zum Premierminister und wir haben gesagt: Ihr müsst euch nicht bekennen, wie ihr zum LSBTI steht. Ihr müsst auch nicht sagen, dass ihr Schwule toll findet. Aber ihr müsst den Leuten die Gelegenheit geben, auf die Straße zu gehen und zu demonstrieren.

In Belgrad konnte Strässer auf ein schlagkräftiges Argument zurückgreifen. Er machte deutlich:

"Weil, wenn ihr das nicht tut, ist das ein Grund zu sagen: Ihr erfüllt nicht die Voraussetzungen für den Beitritt zur EU."

Appelle aus dem Ausland prallen an Pekings Beamten ab

Kurz darauf fand die Demonstration tatsächlich statt. Gegenüber vielen anderen Regierungen haben Politiker jedoch keine so wirkmächtigen Hebel. Beim Menschenrechtsdialog mit China etwa hat sich die Gesprächsatmosphäre über die Jahre hinweg verschlechtert. Die Appelle aus dem Ausland prallen an Pekings Beamten zunehmend ab. China nutze seine Machtposition aus, meint Katrin Kinzelbach, die die Treffen seit Jahren verfolgt:

"Die chinesische Seite ist ungewillt, sich diese Kritik länger anzuhören. Sie glaubt, das hat sie nicht mehr nötig, teilweise lehnen sich chinesische Diplomaten zurück und lachen und sagen, ach, das sind doch alles Lügen, jetzt wollen wir doch hier unsere Zeit nicht verschwenden."

Eine Regenbogenflagge wird in Berlin beim Christopher Street Day (CSD) vor dem Brandenburger Tor gehalten. (picture alliance / dpa - Britta Pedersen)Der Aktionsplan Menschenrechte der Bundesregierung will unter anderem Diskriminierung aufgrund der sexuellen Orientierung bekämpfen. (picture alliance / dpa - Britta Pedersen)

Der Aktionsplan Menschenrechte der Bundesregierung, eine Art Grundsatzpapier für die deutsche Menschenrechtspolitik, listet jeweils für zwei Jahre Schwerpunktthemen auf. Derzeit steht auf der Agenda, die Rechte von Frauen und Kindern zu stärken und die Diskriminierung aufgrund der sexuellen Orientierung zu bekämpfen, außerdem Minderheiten und indigene Völker zu stärken. Das Spektrum an Themen ist breit gefasst. Beate Rudolf vom Deutschen Institut für Menschenrechte sieht darin eine Stärke:

"Die Vielzahl an Themen ist, glaube ich, deshalb richtig, weil die Menschenrechte unteilbar sind. Es gibt viele Rechte und sie bedingen sich gegenseitig. Wenn ich die Meinungsfreiheit verteidige, dann ist die Meinungsfreiheit nichts, wenn nicht auch das Recht auf Nahrung gewährleistet ist. Denn wenn ich nichts zu essen habe, werde ich mich den ganzen Tag um den Kampf ums Essen kümmern und kann mich nicht politisch beteiligen. Umgekehrt brauche ich die Meinungsfreiheit, damit ich anprangern kann, wenn eine Region etwa von der Nahrungsversorgung abgeschnitten wird, etwa weil sie von der Opposition beherrscht wird. Also die Menschenrechte müssen gleichermaßen vorangebracht werden."

Parlamentarier schützen gefährdete Menschenrechtsverteidiger

Allerdings setze sich die Bundesregierung in ihrem Aktionsplan keine konkreten Ziele, kritisiert die Expertin. Die Projekte blieben schwammig:

"Was will man eigentlich tatsächlich erreichen in einzelnen Feldern, das wird so nicht benannt und wenn es heißt, wir wollen etwas fördern in einem bestimmten Bereich, dann ist das gut und lobenswert, aber was heißt das nach zwei Jahren? Ist genug gefördert worden in diesem Bereich?"

Vor allem in der Entwicklungszusammenarbeit verknüpft die Bundesregierung die Vergabe von Projektgeldern mit der Forderung nach Umsetzung menschenrechtlicher Initiativen. Was aber, wenn finanziell geförderte Länder die Menschenrechte trotzdem massiv verletzen. Sollte die Bundesregierung die entsprechenden Staaten öffentlich kritisieren? Sich aus dem Land zurückziehen? Projekte stoppen? Den schnellen Ruf nach Sanktionen hält Menschenrechtsexpertin Rudolf für gefährlich:

"Wenn in einem Land die Rechte von Lesben und Schwulen verletzt werden, dann wird oft nach dem Einstellen von Entwicklungsgeldern gerufen. Aber man muss genau schauen. Schadet vielleicht diese Einstellung der Finanzierung den Menschen, denen man eigentlich helfen will. Schadet es vielleicht, weil der Regierung eine Steilvorlage gegeben wird, zu sagen: Wir bekommen keine Gelder, und daran sind die Schwulen und Lesben Schuld. Also da braucht es intelligente Instrumente und nicht die scheinbar schnelle Lösung, den Geldhahn zuzudrehen."

"Parlamentarier schützen Parlamentarier" – so heißt ein Programm des Deutschen Bundestages. Ziel ist es, Oppositionspolitiker und Aktivisten in anderen Ländern ganz konkret zu unterstützen. Derzeit haben rund 50 Abgeordnete eine Patenschaft für gefährdete Menschenrechtsverteidiger übernommen. Die Grünen-Politikerin Tabea Rößner ist zum Beispiel Patin einer Bloggerin im Iran. Bei Delegationsreisen und Gesprächen mit iranischen Botschaftsangehörigen setzt sie sich regelmäßig für die Frau ein:

"Das bestärkt die Leute, weil sie wissen, da sind welche, die gucken, die setzen sich ein, es ist ein gegenseitiges Unterstützen der Menschen, die vor Ort arbeiten, die bedroht werden und ein Signal für die Regierung, wir gucken da gezielt drauf und wir lassen das nicht durchgehen."

Bekannter Menschenrechtsverteidiger: der chinesische Künstler Ai Weiwei

Auch die deutschen Botschaften fördern die Arbeit lokaler Nichtregierungsorganisationen und zivilgesellschaftlicher Projekte. Zu Empfängen und Treffen in der Botschaft laden die Diplomaten immer wieder auch Aktivisten, Blogger und Menschenrechtsverteidiger ein. Auf den ersten Blick sind das nur symbolische Gesten. Doch davon könne es gar nicht genug geben, meint Katrin Kinzelbach vom Global Public Policy Institute. Denn es gehe darum:

"Der Regierung in dem Land zu zeigen, wir sind mit diesen Leuten in Kontakt. Wir haben vielleicht auch gewisse Sympathien für sie und darüber können diese Leute einen gewissen Schutz über einen Grad der Bekanntheit erlangen, der sehr wichtig ist für ihre Arbeit."

Allerdings schützt Bekanntheit nicht immer. Das zeigt das Beispiel Ai Weiwei. Während der vergangenen Jahre hat der chinesische Künstler in seinem Land immer wieder Meinungs- und Pressefreiheit gefordert. Er hat die Korruption in China angeprangert. Der kommunistischen Partei war er deswegen ein Dorn im Auge. Über Jahre ließ sie ihn abhören, überwachen. 2011 wurde Ai Weiwei verschleppt. Als der Künstler nach drei Monaten endlich frei kam, behielten die Behörden seinen Pass. Den bekam er erst im Sommer dieses Jahres zurück. Kurz darauf reiste Ai Weiwei nach Berlin.

Der chinesische Künstler Ai Weiwei bei einer Pressekonferenz anlässlich seiner Vorstellung als Gastprofessor an der Universität der Künste in Berlin. (picture alliance / dpa / Gregor Fischer)Die Verschleppung des chinesischen Künstlers Ai Weiweis vor vier Jahren löste weltweit Empörung aus. Künstler, NGOs und Politiker forderten seine Freilassung. (picture alliance / dpa / Gregor Fischer)

Im Stadtteil Prenzlauer Berg arbeitet er nun in einem eigenen Atelier. Über Betonstufen geht es tief hinab in ein Kellergewölbe, dorthin, wo früher die Bierfässer der Brauerei Pfefferberg lagerten. Das gewaltige Untergeschoss aus rotem Backstein ist nur zum Teil modernisiert. Am Ende eines langen Ganges führt eine Treppe in ein erhöhtes, halboffenes Büro. Hier sitzt Ai Weiwei an einem langen Arbeitstisch. Er erzählt von seinen Eindrücken seit seiner Ankunft in Berlin:

"Ich muss mich immer noch daran gewöhnen, in Berlin durch die Straßen zu gehen, denn sehr viele Menschen erkennen mich, bleiben stehen und erzählen mir, wie sehr sie mich unterstützen. Das ist noch immer etwas surreal für mich."

Ai Weiweis Verschleppung vor vier Jahren löste weltweit Empörung aus. Künstler, NGOs und Politiker forderten seine Freilassung:

"Als man mich festsetzte, bekam ich von dem internationalen Aufschrei überhaupt nichts mit. Ich fühlte mich einfach nur allein an einem dunklen Ort. Das ist eigentlich das Schlimmste, das einem passieren kann, wenn man das Gefühl hat, dass es niemanden kümmert, wie es einem geht."

Einsatz für Menschenrechte braucht internationale Unterstützung

Nicht immer sind Inhaftierte so isoliert wie Ai Weiwei damals. In vielen Fällen dringen irgendwann Informationen zu den Gefangenen durch. Zu wissen, dass sich andere für ihr Schicksal einsetzten, habe ihnen Mut und Hoffnung gegeben, berichten viele Aktivisten nach überstandener Haft. Auch deswegen sei es wichtig, immer wieder an sie zu erinnern, sagt Ai Weiwei:

"Wir müssen anderen zeigen, dass wir uns um sie sorgen und dass wir uns kümmern. Wenn ich damals gewusst hätte, dass Leute ihre Stimme für mich erheben, dann hätte das meine Tage sehr viel einfacher gemacht. Ich glaube, dass Deutschland in dieser Beziehung eine ganz besondere Nation ist. Vielleicht liegt es an der Geschichte des Landes. Denn es ist ein Land, das sich für den Schutz der Menschenrechte und für den Rechtsstaat sehr stark macht."

Und dann fügt er einschränkend hinzu:

"Das heißt natürlich nicht, dass eine Regierung besser ist als eine andere. Denn das alles sind Konzepte, die sich jeweils entwickeln."

Relativierungen wie diese hat man von Ai Weiwei früher kaum gehört. Seine Kritik an der chinesischen Regierung war klar und unmissverständlich gewesen. Dass er sich in Deutschland nun zurückzunehmen scheint, wundert Katrin Kinzelbach nicht. Die Erlaubnis, ins Ausland zu reisen, sei für Menschenrechtsverteidiger oft mit Auflagen verbunden:

"Die Drohung ist, dass Familienmitglieder, die noch in China sind, negative Konsequenzen zu erleiden haben. Ai Weiwei hat eine Mutter und er hat sein Studio, seine Geschäftsgrundlage ist zu einem großen Teil in China."

Der Einsatz für die Menschenrechte braucht die internationale Unterstützung. Doch die Repressalien autoritärer Staaten, der von ihnen ausgeübte Druck, reichen ebenfalls in andere Länder hinein. Mit Spähsoftware versuchen Diktaturen etwa, die Arbeit von Kritikern und Aktivisten auch im Ausland zu überwachen:

"Die Verfolgung hört außerhalb der Grenzen nicht auf."

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