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StartseiteHintergrundEin Papiertiger lernt laufen27.03.2012

Ein Papiertiger lernt laufen

Die Arabische Liga in Zeiten von Wandel und Aufbruch

Die arabische Welt erlebt einen politischen Frühling, eine Zeit der Umbrüche und des Wandels. Nun ist der erste Gipfel der Arabischen Liga nach dem Beginn der sogenannten Arabellion geplant. Die dort zusammentreffenden Staatsoberhäupter werden viel zu besprechen haben.

Von Susanne El Khafif

Das Komitee der Arabischen Liga im Jahr 2010 in Kairo (picture alliance / dpa)
Das Komitee der Arabischen Liga im Jahr 2010 in Kairo (picture alliance / dpa)

Lange war offen, ob der arabische Gipfel wie geplant am 29. März in Bagdad stattfinden wird. Zu groß waren die Ängste, zu groß die Zweifel daran, dass es der irakischen Regierung tatsächlich gelingen würde, die Sicherheit der arabischen Staatschefs zu garantieren. Die schrecklichen Attentate der vergangenen Tage schienen all jenen recht zu geben, die davor gewarnt hatten, den diesjährigen Gipfel gerade in der Hauptstadt Iraks stattfinden zu lassen.

Um letzte Zweifel auszuräumen, tritt Nabil el-Araby, Generalsekretär der Arabischen Liga, in Kairo vor die Presse:

"Ich bin persönlich nach Bagdad gereist. Die Regierung dort hat alle Maßnahmen und Vorbereitungen getroffen. So Gott will, wird es eine gelungene Veranstaltung werden!"

Seit den Attentaten hat die irakische Regierung die Sicherheitsvorkehrungen verstärkt, große Straßen wurden und bleiben gesperrt, dem ganzen Land ist eine Woche Ferien verordnet. "Al Qaida legt es nur darauf an, den Gipfel zu verhindern", sagt Parlamentssprecher an-Nujaifi, doch die Iraker werden sich nicht einschüchtern lassen. Fast scheint es so, als wäre der Gipfel mehr als nur ein Gipfel. Er steht für die Rückkehr zu einer Normalität, die das Land so dringend braucht - er steht für eine Rückkehr in die Gemeinschaft der arabischen Staaten. Nach der Besetzung Kuwaits im August 1990 stand das Land im Abseits. Dieser arabische Gipfel in Bagdad ist das erste Spitzentreffen in der irakischen Hauptstadt seit jener denkwürdigen Konferenz im Mai 1990, als Iraks Staatspräsident Saddam Hussein den Monarchen vom Golf androhte, den Krieg in ihre Schlafzimmer zu tragen – eine historische Zäsur.

Die arabischen Staatsoberhäupter haben vieles zu besprechen. Die Lage in Palästina erscheint ausweglos. Syrien, - die gesamte arabische Welt befindet sich in einem dramatischen Umbruch.

"Die Veranstaltung beginnt immer mit dem Bericht des Generalsekretärs. Über die Zusammenarbeit der arabischen Staaten. Das ist immer so. Aber dann werde ich über die aktuellen Entwicklungen sprechen; darüber, dass sich das Denken der Menschen auf den Straßen verändert hat; dass auch Regimes sich verändert haben. In einigen Ländern gibt es heute neue Regierungen, die die Verantwortung tragen."

Dieser Gipfel, sagt der Generalsekretär, wird ein ganz besonderer sein. Es ist der Erste nach Beginn der sogenannten Arabellion – der Aufstände in Tunesien, Ägypten, Libyen, Jemen, Syrien. Das bedeutet für den Staatenbund eine enorme Herausforderung: Findet die Arabische Liga darauf keine Antwort, droht ihr der Rückfall in die politische Bedeutungslosigkeit. So, wie sie sich heute darstellt, ist sie nicht mehr zeitgemäß:

"Ich will es bildlich machen: Die Arabische Liga ist ein Automobil, Baujahr 1945. Und dieses behäbige, alte Automobil fährt auf den Autobahnen von heute. Wir haben daher ein Komitee gebildet - unter der Leitung des ehemaligen algerischen Ministers Lachdar el-Ibrahimi. Dieses Komitee hat Ideen erarbeitet, die ich auf dem Gipfel vorstellen werde. Es sind Vorschläge zur Reform der Arabischen Liga, zur Steigerung ihrer Effizienz und Bedeutung. Und es wird um neue Themen gehen, Themen, die für die arabische Welt wichtig sind."

Die arabische Welt erlebt einen beispiellosen politischen Frühling, eine Zeit der Umbrüche und des Wandels. Doch wie sehr hat sich der Wandel auch im altehrwürdigen Gebäude der Arabischen Liga in Kairo eingestellt?

Der Bund arabischer Staaten wurde 1945 – als "Kind" britischer Diplomatie - in der ägyptischen Hafenstadt Alexandria aus der Taufe gehoben; mit dem erklärten Ziel, den Zusammenhalt der arabischen Welt zu fördern, sie vor ausländischer Intervention zu schützen und bei Streitigkeiten untereinander zu befrieden. Ein Eingriff in die inneren Angelegenheiten eines Mitgliedstaates wurde definitiv ausgeschlossen. So besagt es Artikel 8 der Gründungsurkunde.

Die Arabische Liga musste sich seit ihrer Gründung vielen Herausforderungen stellen: dem Kolonialismus, dem Sozialismus, dem Panarabismus, dem plötzlichen Reichtum durch das Öl, dem Islamismus. In der Region wurden zahlreiche Kriege und Bürgerkriege geführt, in Algerien, im Libanon, am Golf, und - immer wieder - gegen Israel. So ist und bleibt die Frage Palästinas die offene Wunde, die die ganze Region nicht zur Ruhe kommen lässt. Tatsächlich war der israelisch-arabische Konflikt über lange Zeit der Kitt, der die Arabische Liga mehr schlecht als recht zusammenhielt.

In den Jahrzehnten des vergangenen Jahrhunderts hat es die Liga nicht vermocht, geschlossen auf die Herausforderungen zu reagieren und eine gemeinsame, konstruktive Haltung in all den Problemen zu finden. Zu unterschiedlich waren die Interessen der Mitgliedstaaten und zu groß die Sensibilitäten untereinander. Niemals zeigte sich das deutlicher als im August 1990, als die Arabische Liga im Streit über die irakische Invasion in Kuwait auseinanderbrach und in tiefe Agonie verfiel.
Über viele Jahre wurde auf den Gipfeln nicht mehr als Papier produziert, lose Worthülsen eben, die selten wehtaten. Erst der Gipfel von Beirut im Jahr 2002 brachte für den arabischen Staatenbund einen Durchbruch: Er trat einheitlich auf und machte Israel eine gemeinsame Offerte: den arabischen Friedensplan für den Nahen Osten. Alle 22 Mitglieder boten Israel einen umfassenden Frieden an. Im Gegenzug sollte sich Israel aus den 1967 besetzten Gebieten zurückziehen, die Flüchtlingsfrage auf faire Weise lösen und einen Staat Palästina möglich machen.

Das Friedensangebot erfolgte auf saudische Initiative. Ein deutliches Indiz dafür, dass sich die Macht innerhalb der Liga verschoben hatte. Es waren nicht mehr die alten politischen Zentren, die den Ton angaben: Damaskus, Bagdad, Tunis, Rabat – und allen voran: Kairo. Nein, von nun an waren es die reichen sunnitischen Monarchien und Emirate, die ihr Gewicht in die politische Waagschale warfen: Saudi-Arabien und die Länder am Golf.

Nur einen Katzensprung entfernt vom geschäftigen und lauten Treiben auf dem Tahrir-Platz im Herzen Kairos erhebt sich das Gebäude der Liga - schlank und fast elegant: Umgeben von einem kleinen Park, zehn Stockwerke hoch, in weißer Farbe gestrichen, die Ziegel auf dem Dach schimmern grün. Anders als das wuchtige Gebäude der früheren Partei Husni Mubaraks und anders als viele staatliche Behörden hat der Sitz der Arabischen Liga die Wirren und Unruhen des vergangenen Jahres unbeschadet überstanden.

Es herrscht Arbeitsatmosphäre, hier wird der Gipfel vorbereitet, von auffallend vielen jungen Diplomaten und Angestellten, Männern und Frauen. Und alle haben einen gigantischen Blick auf den Tahrir-Platz, der zum symbolischen Ort für die Umbrüche in Ägypten und in der arabischen Welt wurde.

"Es ist sehr, sehr schwer, 50 Meter vom Tahrir-Platz entfernt zu sein und nicht vom Tahrir inspiriert zu werden. Wir sind doch keine Außerirdischen. Auch bei uns spiegelt sich, was passiert."

Ali Erfan, ein Mann um die Mitte fünfzig, grau melierte Schläfen, schmale Statur, ist Berater von Generalsekretär Nabil el-Araby. Als einer von wenigen im Haus ist er leger gekleidet. Mit aufmerksamem Blick verfolgt er die Veränderungen:

"Die Liga ist dabei, Themen anzupacken, die sie vorher nie angegangen ist. Es geht heute nicht nur um fremde Besatzung, wie im israelisch-palästinensischen Konflikt; es geht auch nicht um einen arabisch-arabischen Konflikt, wie bei der Invasion Saddam Husseins in Kuwait. Es geht heute zum ersten Mal um einen Wandel, der in einigen Ländern stattfindet. Und in besonderen Fällen geht es um schwere Menschenrechtsverletzungen. Wie jetzt in Syrien. Das sind Herausforderungen, denen sich die Arabische Liga bislang nicht gestellt hat."

Doch kein Frühling – ohne die Boten, die ihm vorausgehen. Die Beschlüsse erst zu Libyen, dann zu Syrien konnten nur zustande kommen, weil die Grundlagen dafür vorher gelegt worden waren. Ein Name fällt in diesem Zusammenhang immer wieder: Amr Moussa.

Der Jurist tritt bereits früh in staatliche Dienste. Seine Dienstherren sind Gamal Abdel Nasser, Anwar as-Sadat, am Ende Husni Mubarak. Moussas Betätigungsfeld ist die Außenpolitik. Seine Arbeit führt ihn in die Schweiz, nach Indien, für viele Jahre nach New York, wo er Botschafter seines Landes bei den Vereinten Nationen wird. Doch Mubarak braucht ihn in Kairo, Moussa wird ägyptischer Außenminister. Als er seinem Staatspräsidenten im Land zu populär wird und es Differenzen gibt über die Nahostpolitik, wird Moussa wegkomplimentiert. 2001 wird er Generalsekretär der Arabischen Liga, damals noch ein zahnloser Tiger, dem Trägheit und Antriebslosigkeit attestiert werden.

Amr Moussa habe neuen Elan in die Institution gebracht, sagen Insider heute. In der Tat besticht der erfahrene Diplomat durch seine Wachheit, seine Rhetorik und sein Charisma. Außenpolitisch verhilft er der Liga zu einer neuen Schärfe. Als einer von wenigen arabischen Politikern und Diplomaten, die sich auf internationalem Parkett bewegen, übt er deutliche Kritik an der Nahostpolitik und an den USA, macht sich zum Fürsprecher der Palästinenser. So wie im schweizerischen Davos, kurz nach dem Gazakrieg von 2008/2009:

"Gaza und Palästina sind besetzt. Von einer ausländischen Militärmacht. Und da können Sie doch nicht allen Ernstes von den Menschen in Gaza, die wegen der Blockade hungern und Not leiden, erwarten, dass sie ruhig bleiben ... - Sie fragen, warum sie denn Steine auf ihre Besatzer werfen. Das wäre gegen die menschliche Natur. Ja! Ihr stranguliert sie, Ihr lasst sie leiden – und dann fordert Ihr sie dazu auf, ruhig zu bleiben?!"

Doch Amr Moussa wirkt in den zehn Jahren seiner Amtszeit auch nach innen, will die Liga reformieren. Er bringt neues Personal, besetzt Spitzenpositionen mit "seinen" Leuten, was ihm auch große Kritik einbringt. Er überzeugt die arabischen Staatsoberhäupter davon, in der Liga eine "Sektion für Zivilgesellschaft" zu schaffen. Und er veranlasst sie dazu, die Satzung zu revidieren und die Liga mit einer Mehrheit beschlussfähig zu machen.

Als nach Tunesien und Ägypten im Februar 2011 auch in Libyen der Aufstand beginnt und immer brutalere Formen annimmt, ringt sich die Arabische Liga nach heftigen Debatten dazu durch, Artikel 8 der eigenen Satzung außer Kraft zu setzen. Sie mischt sich ein in die inneren Angelegenheiten eines Mitgliedstaates, fordert vom UN-Sicherheitsrat eine Flugverbotszone über Libyen. Amr Moussa im März 2011:

"Die Flugverbotszone hat ein Ziel: Wir müssen die Zivilbevölkerung schützen – unabhängig davon, wer Präsident des Landes ist. Wir müssen diesen Schritt gehen, nach all dem, was uns berichtet wird: Über die Angriffe, die Opfer, die angespannte, sehr blutige Situation."

Anders im Falle Bahrains. Die Liga hält sich zurück, die überwiegend schiitischen Demonstranten, die dem sunnitischen Königshaus Reformen abverlangen, fühlen sich allein gelassen. Die Liga klinkt sich in dem Moment aus, als die Länder des Golfkooperationsrates vorgeben, das Problem "unter sich" lösen zu wollen. Saudi-Arabien und die Vereinigten Arabischen Emirate, ebenfalls mit sunnitischen Herrscherhäusern, schicken auf Bitten des Königs in Manama Soldaten, um den Aufstand niederzuschlagen. Auch Washington, das den Stützpunkt seiner fünften Flotte in Bahrain unterhält, benimmt sich auffallend zurückhaltend.

In Syrien wird die Liga dagegen aktiv - und begeht erneut einen Tabubruch. Sie schickt erst eine Beobachtergruppe, dann verhängt sie Sanktionen. Einen Militärschlag wie im Falle Libyens schließt sie aus. Nabil el-Araby, zu diesem Zeitpunkt bereits Generalsekretär der Liga:

"Das Szenario Libyen kann man nicht in Syrien wiederholen. In Libyen wollte das Volk gerettet werden - speziell in Bengasi - da es sonst vernichtet worden wäre. Die Syrer dagegen sind gespalten; die Opposition ist gespalten. Daher ist die Liga in diesem Punkt eindeutig: Sie will keine ausländische Einmischung. Der Fall Syrien wird seine Zeit brauchen."

Viele sehen das anders. Sie fordern einen sofortigen Militärschlag, um dem Diktator Assad ein Ende zu bereiten. Und dann gibt es die, denen die Politik der Liga viel zu weit geht. Sie üben scharfe Kritik, nennen die Politik des Staatenbundes doppelbödig und verlogen. Wie Rania Masri von der etablierten Balamand Universität in Beirut:

"All das ist nur zu begreifen, wenn man sich klarmacht, wer diese Entscheidungen innerhalb der Liga so forciert: Es sind die Golfstaaten, allen voran Qatar und Saudi-Arabien. Und dann schauen wir uns doch mal an, wie glaubwürdig sie mit ihren Forderungen sind ... Im Falle Bahrains haben sie keine Sanktionen gefordert, trotz der massiven Repressionen. Was also ist das für eine Ironie, was für eine Heuchelei, wenn sich diese Staaten und auch die Liga hinstellen und Forderungen an die syrische Regierung stellen – wenn sie dem in ihren eigenen Ländern nicht gerecht werden und es auch allen anderen nicht gleichermaßen abverlangen."

Für Rania Masri hat die Arabische Liga ihre Legitimität verspielt, sie wirft ihr vor, Handlangerin des Westens zu sein:
"Wenn man sich anschaut, mit wem Qatar und Saudi-Arabien zusammenarbeiten, dann stellt man fest, dass es vor allem die USA sind. Dabei wurde die Liga einst gegründet, um die arabische Welt zu schützen, jedes Land hat versprechen müssen, dem anderen gegen eine ausländische Invasion beizustehen. Als aber der Libanon mehrfach von Israel angegriffen wurde, hat ihm keiner zur Seite gestanden. Die Arabische Liga ist eine Farce, ein weiterer Scherz, der der arabischen Welt von den früheren Kolonialmächten aufgedrückt wurde."

"Es geht um Interessenpolitik", sagt der ägyptische Politologe Abdel Monem Said, um nichts anderes. Die derzeit tonangebenden Staaten in der Arabischen Liga verfolgten Interessen, mit dem Ziel, ihr eigenes Überleben zu sichern.

"Der Kampf um Syrien ist doch kein Kampf um Syrien. Es geht dabei um den Iran. Der Krieg mit dem Iran wird kommen, irgendwie und irgendwann. Aber er wird kommen. Und wenn er dann kommt, wird sich Teheran fragen, wie es reagieren kann. Es hat verschiedene Optionen. Es kann die Golfstaaten bedrohen, in den Irak gehen. Was also tun die sunnitischen Regime? Sie wollen dem Iran einen Schlag verpassen, ihn zurechtstutzen. Und Syrien nimmt da eine zentrale Rolle ein. Denn wenn Assad fällt, der mit dem Iran liiert ist, wird das auch die schiitische Hizbullah und den Libanon betreffen und bestimmte Kräfte neutralisieren - die Sunniten im Irak aber stärken. Der Iran dürfte dann strategisch eine totale Niederlage erleiden, mit Blick auf die ganze Region."

Die Arabische Liga sei nicht besser und nicht schlechter als ihre Mitgliedstaaten, meint Ali Erfan, Berater des heutigen Generalsekretärs und ihre Politik ein Produkt dessen, was sich hinter den Kulissen abspielt. Die Liga sei noch weit davon entfernt, ein eigenständiger Motor zu sein, für Fortschritt und Entwicklung, für Demokratie und
Rechtstaatlichkeit. Und doch habe sie schon viel erreicht:

"Ich weiß, dass einige Leute unzufrieden sind mit der Arabischen Liga – und von ihr noch viel, viel mehr erwarten. Ich kann das verstehen, ich schätze es sogar. Aber wenn sich der Staub gelegt hat, werden die Leute sehen, was die Liga allein im vergangenen Jahr geleistet hat, und auch in der Zeit Moussas. Sie hat sich verändert, auf dramatische Weise. Wir schreiten heute ein, mehr als sechzig Jahre lang war das ein Tabu. Dass sich der Generalsekretär mit so vielen syrischen Oppositionellen getroffen hat, ist ein Durchbruch. Und dieser Generalsekretär hat Stellung bezogen, zu den Menschenrechten! Über Verstöße und Verletzungen zu sprechen, auch das war früher unmöglich. Wir haben nicht die Strecke zurückgelegt, auf die viele Menschen hoffen, aber wir sind trotzdem weit gekommen!"

Als Amr Moussa 2011 sein Amt als Generalsekretär der Liga niederlegte, tat er das aus einem bestimmten Grund. Er wollte der neue Präsident Ägyptens werden. Derzeit gilt er als der aussichtsreichste Kandidat für das mächtigste Amt im Staat. Sollte gelingen, was Amr Moussa beabsichtigt, so wird das auch Konsequenzen für die Arabische Liga haben. Zwar taumelt das bevölkerungsreichste arabische Land noch, doch mit Amr Moussa an der Spitze dürfte es ein starkes außenpolitisches Profil entwickeln.

Mit dem Ägypter Nabil el-Araby als Generalsekretär, einem früheren Richter am Internationalen Gerichtshof von Den Haag, der Macht der saudisch-qatarischen Allianz und einem politisch wiedererstarkten Kairo könnte die Arabische Liga auch in Zukunft für einige Überraschungen sorgen. Sie steht vor der Alternative, ein geopolitischer Akteur zu werden – oder aber ein zahnloser Tiger zu bleiben.

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