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StartseiteHintergrund "Es kann nicht dazu führen, dass wir eines Tages arm sind"30.05.2010

"Es kann nicht dazu führen, dass wir eines Tages arm sind"

Erneut Streit um den Länderfinanzausgleich

Der Länderfinanzausgleich gesteht ärmeren Ländern Ausgleichsgelder aus reicheren Bundesländern zu. Ein föderaler Solidarpakt also, der aber von den Gebern regelmäßig infrage gestellt wird - zumal die Empfänger nicht zimperlich mit den Geldern umgehen.

Von Ralf Heineken, Tonia Koch und Wolfram Stahl

Baden-Württembergs Ministerpräsident Stefan Mappus klagt über den Länderfinanzausgleich (AP)
Baden-Württembergs Ministerpräsident Stefan Mappus klagt über den Länderfinanzausgleich (AP)

54 Milliarden Euro in 60 Jahren. Es ist eine staatliche Summe, die seit Bestehen des Länderfinanzausgleichs aus Baden-Württemberg geflossen ist. Das Südwestland ist das einzige Bundesland, das Jahr für Jahr in den Ausgleichstopf einbezahlt, aber nie daraus profitiert hat.

Stefan Mappus – der erst vor gut 100 Tagen ins Amt gekommene Ministerpräsident – ist es leid. Das Musterländle erwirtschafte jedes Jahr Milliarden, die es allerdings nicht selbst ausgeben dürfe. Der Ausgleich gehöre reformiert und zwar so schnell wie möglich, fordert der CDU-Politiker. Notfalls mithilfe einer Verfassungsklage. Den Gang nach Karlsruhe bereitet er gemeinsam mit Bayern und Hessen bereits vor.

"Natürlich auch mit dem Ziel, zukünftig weniger zu bezahlen – klar. Aber nicht nur weniger, indem ich sage: Es bleibt bei drei Ländern und die zahlen weniger, sondern weniger, indem ich die Gesamtkonstruktion verändere, dass auch Anreize bestehen, in Zukunft überhaupt aus dieser Sozialhilfe der Länder herauszukommen. Ich kann keinem Baden-Württemberger mehr erklären, dass diejenigen, die am meisten bekommen, gleichzeitig Segnungen über ein Land verteilen, die ein Land wie Baden-Württemberg nicht geben kann. Das können sie keinem erklären und da erwarten die Menschen, dass man daran was ändert."

Für einen baden-württembergischen Regierungschef ein leidiges Thema. Schon seine Vorgänger im Amt, Erwin Teufel und Günther Oettinger, haben sich mal laut, mal leise über das bestehende Ausgleichssystem beklagt. Und auch Mappus schimpft immer öfters gegen die Länder, die sich - aus seiner Sicht - mit baden-württembergischem Geld Wohltaten leisten.

In Berlin sind ihm zum Beispiel beitragsfreie Kindergärten ein Dorn im Auge. Im kleinen Saarland kritisiert er einen überdimensionierten Verwaltungsapparat, in Brandenburg die Einführung eines Schüler-BAföG, in Bremen den Verzicht auf Studiengebühren. In seinen Augen sind das Segnungen, auf die die Baden-Württemberger verzichten müssen. Die Hoffnung, mit den Nehmerländern vernünftig reden zu können, um gemeinsam eine Reform auf politischem Weg zu erreichen – diese Hoffnung hat der Mappus längst aufgegeben.

"Jetzt gibt es, ich sage mal, dreieinhalb Geberländer: Hessen, Baden-Württemberg, Bayern und Hamburg mit einem relativ geringen Betrag. Alle anderen nehmen! Und es ist doch wirklich blauäugig zu glauben, dass wenn man jetzt möglichst lang mit denen verhandelt, dass da ein anderes System rauskommt. Da muss man doch mal ehrlich sein."

Im Klartext: An eine Einsicht aufseiten der Nehmerländer glaubt Mappus nicht. Dabei hat allein Baden-Württemberg im letzten Jahrzehnt die ärmeren Bundesländer mit durchschnittlich 2,2 Milliarden Euro pro Jahr unterstützt. Das sind gemessen am aktuellen Landesetat ungefähr sieben Prozent der Gesamt-Einnahmen. Die Finanz- und Wirtschaftskraft der Bundesländer werde durch das finanzielle Ausgleich-System auf den Kopf gestellt – zulasten der Geberländer. Ohne uns wären viele Länder längst pleite, schimpft auch Peter Hauk, CDU-Fraktionschef im Stuttgarter Landtag:

"Griechenland gibt es auch in Deutschland. Und wenn das föderalistische Dach nicht wäre, hätten wir in Bremen, im Saarland, in Berlin und in Brandenburg Länder, die faktisch heute nicht mehr überlebensfähig wären und den Staatsbankrott anmelden müssten."
Berlin ist der Lieblingsgegner der CDU im Südwesten. An der von SPD und Linkspartei regierten Bundeshauptstadt arbeitet sich der Regierungschef Stefan Mappus im Kampf gegen den Länderfinanzausgleich regelrecht ab. Der Baden-Württemberger sucht regelrecht den Streit – zumal er in zehn Monaten eine Landtagswahl zu bestehen hat.

"Es wird immer wieder argumentiert – auch von dem Arm-aber-Sexy-Vertreter Wowereit – es wäre doch ein Anschlag auf die föderale Solidarität, wenn man dieses Thema angreift. Berlin plant in diesem Jahr unglaubliche 4,6 Milliarden Euro aus dem Länderfinanzausgleich ein. Und hat nichts anderes zu tun, als im gleichen Jahr seine Ausgaben um 900 Millionen Euro zu erhöhen. Ob der Wowereit sexy ist, das müssen andere beurteilen. Aber es kann nicht dazu führen, dass wir eines Tages arm sind."

Berlin hat in der Tat pro Kopf sehr viel mehr Geld als Baden-Württemberg. Das aber widerspreche dem Geist des Ausgleichssystems und der Rechtsprechung des Karlsruher Bundesverfassungsgerichts. Deshalb bewertet die baden-württembergische Landesregierung ihre Klageaussichten auch vorsichtig optimistisch. Dagegen steht, dass Berlin im Jahr 2007 erstmals einen Haushalt ohne Neuverschuldung aufstellen konnte.

Aber so angriffslustig, wie Mappus die Politik der anderen geißelt, bleibt ihm am Ende wohl ohnehin gar keine andere Wahl, als gegen das aktuelle Ausgleichssystem zu klagen. Denn einen Partner für eine Reform auf politischem Weg werde er mit "verbaler Kraftmeierei" nicht finden, prophezeit die Opposition im baden-württembergischen Landtag. Etwa der Grüne Fraktionschef Winfried Kretschmann.

"Mein Rat an Sie: aufhören mit dem Populismus. Da muss man mit einer hohen Sensibilität und einem diplomatischen Geschick rangehen. Zukunftsweisende Vorschläge machen und nicht klagen."

An politischen Verbesserungsvorschlägen aus Baden-Württemberg allerdings fehlt es bislang. Mit Ausnahme einer klaren Zielvorgabe vielleicht: Ein reformierter Finanzausgleich soll den Südwesten langfristig besser stellen als heute. Das funktioniert nach Ansicht der Baden-Württemberger nur, wenn auch Länder wie Berlin, Brandenburg, das Saarland oder Schleswig-Holstein zu einer soliden Haushalts- und Ausgabenpolitik gezwungen werden – getreu dem Motto "Gute Politik muss belohnt, schlechte sanktioniert werden".

Der Blick schweift an die Saar. 82 Millionen Euro bekommt das Saarland in diesem Jahr aus den Finanztöpfen anderer Bundesländer. Das ist ein gutes Drittel weniger als 2009, denn die Kassen sind auch anderswo klamm. Doch jeder Saarländer wird mit 82 Euro unterstützt, damit es ihm nicht schlechter ergeht als den Bürgern in Baden-Württemberg, Bayern oder Hessen, die dieses Solidaritätsopfer bringen.

Aber, so wenden die Zahler ein: Habenichtse - wie das Saarland leisten sich Dinge, die sich die Geber nicht leisten könnten. Zum Beispiel ein beitragsfreies drittes Kindergartenjahr und den Verzicht auf Studiengebühren. Letztere sind zu Beginn des Jahres im Saarland wieder abgeschafft worden, nicht aus Überzeugung, sondern aus Gründen des Machterhalts, erläutert der zuständige Minister für Wirtschaft und Wissenschaft, Christoph Hartmann von der FDP.

"Ich mache aus meinem Herzen ja keine Mördergrube; ich sage, der Punkt, der Kompromiss, war der Regierungsbildung geschuldet."

Ohne die Abschaffung der Studiengebühren hätten sich die Grünen nach der Landtagswahl im vergangenen Herbst nicht auf Jamaika eingelassen, auf eine Zusammenarbeit mit Liberalen und Christdemokraten. Allerdings verwahrt sich die saarländische Landesregierung dagegen, dass sie nun, da sie die Gebühren wieder abgeschafft hat, mit dem Geld der anderen verantwortungslos umgehe. Natürlich habe man eine Verpflichtung nicht über seine Verhältnisse zu leben, sagt Wirtschaftsminister Hartmann.

"Auf der anderen Seite kann es natürlich nicht bedeuten, dass wir alles 100 Prozent so machen, wie andere Bundesländer uns das vormachen. Denn dann könnten wir den saarländischen Landtag abschaffen und würden uns die Gesetze von einem Geberland machen lassen."

Über Jahre stand das Saarland ohnehin unter Kuratel. Bund und Länder griffen dem hoch verschuldeten Land zehn Jahre lang mit Extraleistungen finanziell unter die Arme. Das heißt, jeder Euro, der vom Saarland ausgegeben wurde, unterlag sowieso der Kontrolle der Geldgeber. Kritik an der Haushaltsführung des Saarlandes gab es in dieser Zeit kaum. Deshalb schaut Regierungschef Peter Müller auch mit Gelassenheit auf eine mögliche Klage der Geberländer in Karlsruhe.

"Wir haben ja auch schon einmal eine Klage vor dem Bundesverfassungsgericht erhoben, sogar schon zwei Mal, und haben erwartet, dass dies von Baden-Württemberg akzeptiert wird, zumal unsere Klage begründet war. Baden-Württemberg glaubt nun auch eine begründete Klage prüfen zu sollen, ich habe da keinen Stress mit."

Wer die föderale Ordnung der Bundesrepublik ernst nehme, der müsse auch den ärmeren Ländern selbstständige Entscheidungen zubilligen, davon ist die Landesregierung unter dem CDU-Ministerpräsidenten überzeugt. Bereits im Jahr 2000 hatte das Saarland daher eigene Prioritäten gesetzt und den Eltern die Kosten für das dritte Kindergartenjahr erlassen. Eine Maßnahme, die bis heute namentlich von Bayern und Baden-Württemberg argwöhnisch beäugt wird. Und das zu Recht. Nicht, weil die sieben Millionen Euro jährlich als Beweis für die Maßlosigkeit des kleinen Landes herhalten könnten, sondern weil ihre Wirkung gering ist.

Im zweiten, beitragspflichtigen, Jahr besuchen 96 Prozent aller saarländischen Kinder einen Kindergarten. Im dritten Jahr, das die Eltern nichts mehr kostet, sind es jedoch nur geringfügig mehr, nämlich 98 Prozent. Würden die sieben Millionen Euro elterliche Subvention in zusätzliches Personal oder die Ausstattung der Kindergärten investiert, wäre sie wohl besser angelegt. Allerdings sollen die Kindergärten zukünftig verstärkt schulische Aufgaben übernehmen. Dann stelle sich die Finanzierungsfrage anders, argumentiert der Grüne Bildungsminister Klaus Kessler.

"Also, wenn wir hier eine Grundsatzentscheidung getroffen haben, dass Bildung im Wesentlichen nicht mit Gebühren belastet werden soll, dann gehört das in letzter Konsequenz dazu. Das letzte Kindergartenjahr ist kostenfrei, weil wir es als Bestandteil der Bildung ansehen, ebenso kostenfrei wie die Schule."

Mit der Einführung eines Wasserpfennigs dagegen orientierte sich das Saarland nicht an eigenen Bedürfnissen - sondern vorsorglich an den Gepflogenheiten der Geberländer. Weil das Land 2006 im Schlepptau Berlins erneut vor das Verfassungsgericht zog, um sich weitere finanzielle Hilfen zu erstreiten, wurde eine saarländische Wasserentnahmeabgabe beschlossen. Stefan Mörsdorf, der damalige Umweltminister, begründete den Beschluss folgendermaßen.

"Wir können schlecht verdeutlichen, dass wir von Baden-Württemberg, die einen Wasserpfennig haben, Solidarität erhoffen, aber selbst keinen Wasserpfennig einführen."

Der Verband der Gas – und Wasserwirtschaft hält dieses Instrument, das lediglich zwei Millionen Euro jährlich in die Landeskasse spült, für baren Unfug. Grundwasser ist reichlich vorhanden im Saarland. Die Qualität des Trinkwassers ist überdurchschnittlich und auf eine aufwendige und damit kostspielige Aufbereitung können die Wasserversorger verzichten. Dennoch will die neue grüne Umweltministerin Simone Peter an der Abgabe festhalten.

"Ähnliche Lenkungswirkung erzielt man ja mit der Öko-Steuer, dass man Einnahmen aus einem Ressourcenverbrauch generiert, um damit Ausgleichsmaßnahmen durchführen zu können. Das Geld, das wir durch das Wasserentnahmeentgelt bekommen, investieren wir in Verfahren, die der Umwelt dienen."

Eingeführt im vorauseilenden Gehorsam den Geberländern gegenüber – hat der saarländische Wasserpfennig die Problematik des Länderfinanzausgleiches also längst hinter sich gelassen.

Der Streit um den Länderfinanzausgleich ist fast so alt wie das Grundgesetz. Wenn es ums Geld geht, sind die Grenzen der Solidarität schnell erreicht. Seit 1952 wurde vor dem Bundesverfassungsgericht immer wieder geklagt. Entweder ging es darum, dass die reichen Bundesländer weniger vom Steuerkuchen abgeben, oder die armen Bundesländer mehr davon bekommen wollten. Nach der ersten Klage Anfang der 50er-Jahre sollte deshalb das "Gesetz über den Finanzausgleich unter den Ländern" für Rechtssicherheit sorgen.

"Wir haben erörtert, ob man nicht diesen Kräfteausgleich nur vom Bund und aus Bundesmitteln bewerkstelligen könnte. Wir sind aber davon abgekommen, denn wir sind zutiefst überzeugt von der echten Bruderliebe deutscher Länder untereinander, und dass der Reiche dem Armen mit guter christlicher Art abgeben wird."

August Dresbach von der CDU äußerte 1954 im Bundestag Wunschgedanken. Schließlich war das Ziel des Länderfinanzausgleichs schon in allgemeiner Form im Grundgesetz geregelt: dass bundesweit gleichwertige Lebensverhältnisse zu schaffen sind und die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen wird. Der Finanzausgleich ist der Kitt unseres föderalistischen Staatsgebildes, sagt der Berliner Verfassungsrechtler Michael Kloepfer.

"Dass die bundesstaatliche Solidarität eine vernünftige Erwägung ist, ist klar, weil jeder was von der gesamtstaatlichen Stabilität, vom gesamtstaatlichen Wirtschaftsraum, vom gesamtstaatlichen Kulturraum Deutschland was hat. Also, es sind nun mal Geschwister einer Familie und da lässt man sich nicht fallen."

Das gesamte Steueraufkommen von Bund, Ländern und Gemeinden belief sich im vergangenen Jahr auf 524 Milliarden Euro. Knapp 7 Milliarden Eurouro davon flossen als Transferleistungen der reichen an die armen Bundesländer. Das heißt: die Geberländer Bayern, Baden-Württemberg, Hessen, Hamburg und Nordrhein-Westfalen finanzierten mit ihren Ausgleichszahlungen die anderen mit.

"Prinzipiell, glaube ich, ist die Konstruktion des Grundgesetzes nicht falsch. Es ist ein Kompromiss zwischen Leistungsfähigkeit und Bedürftigkeit."

Im Laufe der Jahrzehnte musste das Finanzausgleichsgesetz mehrfach angepasst werden. Bayern, Baden-Württemberg und Hessen klagten zuletzt 1999 vor dem Bundesverfassungsgericht. Die damaligen Ministerpräsidenten Edmund Stoiber, Erwin Teufel und Roland Koch wollten nicht mehr länger hinnehmen, dass sie von ihren Mehreinnahmen unverhältnismäßig viel abgeben mussten.

"Wir wollen niemand den Garaus machen, wir werden alle am Ende eine solidarische Lösung brauchen, aber dafür muss man bestimmte Randbedingungen kennen. Und es kann nicht sein, dass ein Land wie Hessen am Ende weniger Geld in der Kasse hat als andere Länder, die von dem hessischen Geld etwas bekommen haben. Um diese schlichte Frage geht es."

Das Bundesverfassungsgericht folgte in seinem Urteil der Klage der drei Südländer und verlangte ein Maßstäbegesetz mit neuen Kriterien zur Aufteilung der Steuern. Gleichzeitig erließ das Gericht ein Nivellierungsverbot. Das heißt: Wer in den Länderfinanzausgleich einzahlt, darf nicht um seine Finanzkraft gebracht werden. Ja zu Verringerung der Unterschiede, aber Nein zu deren Beseitigung, entschieden die Verfassungsrichter. Kritiker vermissen bei der gegenwärtigen Regelung des Länderfinanzausgleichs, dass für Nehmerländer keine Sparanreize festgeschrieben worden sind, erklärt Verfassungsrechtler Kloepfer.

"Es ist was dran, dass jedenfalls für ein Land, das beispielweise bei seinen Kitagebühren zurückhaltend ist, jetzt Geld transferiert wird in ein Bundesland, wo Kitas großzügig finanziert werden, das muss man der eigenen Bevölkerung dann erklären."

Aus Hessen, Baden-Württemberg und Bayern kommt immer wieder derartige Kritik. Bayerns Ministerpräsident Horst Seehofer fordert von den ärmeren Bundesländern unentwegt mehr Ausgabendisziplin ein.

"Das hat nichts mit Aufkündigung von Solidarität zu tun, sondern Solidarität muss mit eigenen Anstrengungen verbunden werden und dann ist glaube ich niemand in der bayerischen Bevölkerung dagegen, Schwächeren zu helfen."

Das leistungsfähige Bayern zahlte als Geberland vergangenes Jahr mit nahezu 3,4 Milliarden Euro den größten Batzen für den Länderfinanzausgleich. Einsame Spitze unter den Nehmerländern ist Berlin. Der Stadtstaat erhielt nahezu 2,9 Milliarden Euro. Bayern wiederum war bis 1988 selber ein Nehmerland und profitierte jahrzehntelang vom Finanzausgleich. Diese Tatsache werde gerne verschwiegen, merkt Berlins Regierender Bürgermeister Klaus Wowereit an.

"Bayern sollte nicht vergessen, dass Bayern seinen Aufbau dadurch bewältigt hat, dass andere Länder solidarisch waren als Bayern nicht so industriepolitisch gut dastand, wie das heute der Fall ist."

Außerdem müsse man Ländern wie Berlin schon auch politische Gestaltungsmöglichkeiten zugestehen, dass eben beispielsweise auf Studiengebühren verzichtet werde, meint Michael Kloepfer, der an Berliner Humboldt-Uni Verwaltungsrecht lehrt.

"Zum Beispiel sind die Gehälter des öffentlichen Dienstes in Berlin erheblich unter dem, was indessen die Südländer geben. Das heißt, Berlin spart bei der Beamtenbesoldung, sagt dafür dann, die jungen Leute sollen umsonst studieren können, die Bayern sagen, nö, die sollen sich auch ein bisschen beteiligen, dann zahlen wir unseren Professoren oder Polizisten ein bisschen mehr."

Ab 2020 können sich die armen Bundesländer sowieso aufgrund der dann geltenden Schuldenbremse nicht mehr weiter verschulden. Dies wurde im vergangenen Jahr klar und deutlich per Gesetz geregelt. Der gegenwärtig geltende Länderfinanzausgleich läuft spätestens Ende 2019 aus. Bis dahin ist reichlich Zeit für neue Verhandlungen oder auch vorzeitige Änderungen. Von den Befürwortern des Systems wird während der Gespräche auf Ministerpräsidenten-Ebene bestimmt wieder Ähnliches zu hören sein, wie schon 1954 vom SPD-Bundestagsabgeordneten Wilhelm Gülich.

"Diese Länder mit ihrem Egoismus, die ihren Besitzstand verteidigen, sind überhaupt keine Föderalisten. Was gehört zum Föderalismus? Zum Föderalismus gehört der Begriff der Gemeinsamkeit, der Brüderlichkeit, der Solidarität."

Bayern, Baden-Württemberg und Hessen prüfen gerade, ob ihnen in Zeiten leerer Kassen bei der gerechten Verteilung der Steuereinnahmen nicht zu viel Solidarität abverlangt wird. Eventuell wollen sie schon im Herbst ihre Klage beim Bundesverfassungsgericht einreichen. Verfassungsrechtler Michael Kloepfer sieht nur geringe Aussichten für einen Erfolg und plädiert nicht nur deshalb für den Weg der politischen Verhandlungen.

"Es wäre ganz unseriös zu sagen, ich klage jetzt und damit ist das Problem bewältigt. Das war ja manchmal so ein bisschen die Mentalität in Berlin, nun lass uns mal weitermachen, Karlsruhe wird es schon richten. Und dann hat es Karlsruhe nicht gerichtet. Das wäre sicherlich falsch. Also, sich in Sicherheit wiegen, dass das Bundesverfassungsgericht so entscheidet, das ist sicherlich falsch."

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