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StartseiteHintergrundWie die EZB künftig die Geldhäuser kontrolliert28.04.2014

Europäische Bankenaufsicht Wie die EZB künftig die Geldhäuser kontrolliert

Die Europäische Zentralbank hat eine weitere Mammutaufgabe übernommen. Von November an wird sie die Aufsicht über die Geldhäuser in der Euro-Zone übernehmen. Die Bankenaufsicht wird zentraler Teil des Komplexes der Bankenunion. Um die europäischen Banken zu inspizieren, wird sie auf die Zusammenarbeit mit den nationalen Aufsehern angewiesen sein.

Von Brigitte Scholtes

Neubau der Europäischen Zentralbank in Frankfurt am Main 27.8.13 (picture alliance / dpa / Daniel Reinhardt)
An der Baustelle für den neuen Sitz der EZB im Frankfurter Ostend wird noch gebaut. Auch an dem Gebäudekomplex "Bankenunion" wird wohl noch eine Weile gearbeitet werden. (picture alliance / dpa / Daniel Reinhardt)
Weiterführende Information

"Bei der EZB weiß man nie" (Deutschlandfunk, Interview, 04.04.2014)

EZB will Bankenbilanzen prüfen (Deutschlandfunk, Wirtschaft und Gesellschaft, 03.02.2014)

EZB bereitet sich auf neue Aufgabe vor (Deutschlandfunk, Wirtschaft am Mittag, 09.01.2014)

An der Baustelle für den neuen Sitz der EZB im Frankfurter Ostend wird noch gearbeitet, man ist schon beim Innenausbau. Doch bereits jetzt, ein paar Monate vor dem Einzug, ist klar: Das Gebäude ist zu klein. Denn die Notenbank hat eine weitere Mammutaufgabe übernommen. Von November an wird sie die Aufsicht über die Geldhäuser in der Euro-Zone übernehmen. Auch an dieser Baustelle arbeitet man mit Hochdruck. Die Bankenaufsicht wird zentraler Teil des Komplexes der Bankenunion.

Die Bilanzprüfung

Nicht nur bei der EZB, auch bei Banken und Aufsehern europaweit geht es rund. Denn bevor die EZB die direkte Aufsicht über die größten Banken übernimmt, will sie wissen, wie es um diese steht. Daher schwärmen Wirtschaftsprüfer aus, um die Bankbilanzen zu durchleuchten. Was das zurzeit für den Alltag der Banken bedeutet, schildert Hans-Dieter Brenner, Vorstandschef der Helaba, der Landesbank Hessen-Thüringen:

"45 Personen sind in der Spitze dann bei uns hier vor Ort, wir haben einen strukturierten Prozess, es ist ja eine gewisse Vorgabe, die vonseiten der EZB jetzt auch hier mit den nationalen Aufsichtsbehörden und des jeweiligen Prüfers abgestimmt wurde. Wir haben einmal in der Woche eine umfangreiche Jour fixe mit der BaFin, mit der Bundesbank und den KPMG-Prüfern und natürlich von unserer Seite auch die Kollegen, um letzten Endes dann immer wieder periodisch zu überprüfen, wie die entsprechende Entwicklung sich weiter darstellt."

Ein großer Aufwand also, den die europäischen Aufseher da betreiben: Je nach Größe arbeiten sich in einigen Banken auch wesentlich mehr Prüfer durch die Bilanzen, ähnlich einer Jahresprüfung. 128 Teams sind gebildet worden, für jede Bank eines, und die Kontrollen erfolgen - und das ist das Neue - einheitlich für diese größten Geldhäuser der Eurozone. Also diejenigen, die möglicherweise von November an direkt von der EZB beaufsichtigt werden, erklärt Joachim Nagel, im Vorstand der Deutschen Bundesbank für die Aufsicht zuständig:

"Es wird am Ende darauf ankommen, dass die Standards für alle in Europa identisch sind und dass sie alle den gleichen Standards entsprechend die Aufsicht durchführen. Es geht einfach darum, dass man in Europa hier mit der gleichen Brille die Banken sich anschaut. Diese Brille, die nach einheitlichen Standards funktioniert, wird, wenn man das so sagen darf, kein Kassengestell werden, sondern etwas, wo man wirklich dann am Ende stolz drauf sein sollte."

Das aber erfordert gründliche Vorbereitung, erläutert die Chefin der neuen Bankenaufsicht, Danielle Nouy. Sie ist seit Jahresanfang im Amt, zuvor war sie unter anderem Bankenaufseherin in Frankreich, bringt also Erfahrung mit für die Führung der Behörde:

"Wir bauen die Übung so auf, dass es auf allen Ebenen eine Qualitätsbewertung gibt. Das liegt am strengen methodischen Ansatz, der Führung des Projekts und daran, dass neben den EZB-Teams auch andere Aufseher und außenstehende Prüfer eingesetzt werden. Wir haben also viel unternommen um sicherzugehen, dass die Qualität so hoch wie möglich ist."

128 Geldhäuser der Eurozone werden zurzeit unter die Lupe genommen, 24 davon in Deutschland. In zwei Phasen werden die Risiken bewertet, dann die Bestände auf ihre Qualität geprüft, führt Elke König, Präsidentin der BaFin, der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, aus:

"Im Moment ist die erste Phase fast abgeschlossen, das Risiko-Assessment, es sind also bestimmt die Portfolien, die überprüft werden sollen, es ist festgelegt, mit welcher Anzahl von Stichprobe man arbeitet. Und es beginnt jetzt dann wirklich die Phase, in der die einzelnen Kreditakten analysiert werden von Wirtschaftsprüfern in Deutschland, in den meisten anderen Ländern auch, die uns ganz regelmäßig wiederum berichten. Wir müssen also als deutsche, als BaFin, zunächst einmal die Qualitätsüberprüfung machen, und dann gibt es noch eine Qualitätsüberprüfung seitens der EZB. Also ein ziemlich aufwendiger Prozess, der sich aber hoffentlich am Ende auszahlt."

Als letzter Teil dieser umfangreichen Einschätzung folgt dann im Sommer ein Stresstest. Dass für die künftige Aufsicht die EZB ausgewählt wurde und nicht die in London ansässige Europäische Bankenaufsichtsbehörde EBA, erklärt Christoph Schalast, Professor für Europarecht der Frankfurt School of Finance and Management:

"Es ist einfach so, dass die EBA eine andere Aufgabe hatte, einen anderen Zuschnitt hatte. Und es ist sehr schwer, eine solche Institution dann zu einer starken Aufsichtsbehörde zu machen. Letztendlich war es eine politische Entscheidung, es eben zu machen unter dem Dach der EZB und damit die Autorität der EZB zu nutzen. Und die EBA hatte halt einfach sehr wenig Zeit, eine solche Autorität, ein solches Standing zu erarbeiten."

Und sie hat ihre Chance verspielt, als sie im Herbst 2011 einen eher laxen, wenig aussagekräftigen Stresstest aufgesetzt hatte. Auch deshalb muss die aktuelle Überprüfung einheitlich verlaufen und ein authentisches Ergebnis liefern. Die EZB will ihre Autorität jetzt nicht aufs Spiel setzen, darum bereitet sie sich auf ihre neue Aufgabe so akribisch vor. Die bedeutet aber auch einen sehr großen Machtzuwachs für die Institution und ihren Präsidenten Mario Draghi. Der bestimmt künftig zusammen mit dem EZB-Rat nicht nur über die Höhe der Leitzinsen in Europa oder entscheidet, wie viel Liquidität in das Bankensystem fließen soll. Er ist faktisch auch oberster Bankenaufseher in Europa. Und das könnte in der Praxis eine unabhängige Geldpolitik gefährden, meint Christoph Schalast:

"Man sieht letztendlich eine Vermischung von Aufgaben und Zuständigkeiten. Die Geldpolitik, und das sieht man im Augenblick ja ganz stark, hat erheblichen Einfluss auf die Situation der Banken, ihre Stressfähigkeit, auch die Bewertung von Assets und vor allem die Liquidität, die zur Verfügung gestellt ist. Das heißt also, es würden hier zwei Aufgaben, die eher neutrale Aufgabe des Aufsehers, der Kontrollinstanz, mit eben der einflussnehmenden geldpolitischen Aufgabe vermengt werden."

Zwar ist die Deutsche Bundesbank auch Teil der nationalen Aufsicht in Deutschland, das war auch schon zu den Zeiten so, als sie noch die Geldpolitik für Deutschland bestimmte. Aber sie war nicht allein zuständig, erinnert Michael Hüther, Präsident des Instituts der deutschen Wirtschaft:

"Es ist auch in Deutschland gute Übung, dass zwar die Notenbank, die Bundesbank, die Risikoprofile über die zu beaufsichtigenden Banken erstellt, diese dann aber an die BaFin, die eigentliche Finanzaufsichtsbehörde, übergibt und die dann die hoheitlichen Akte vornimmt, also beispielsweise einen Vorstand aus der Verantwortung nimmt, Teile einer Bank abwickelt. Insofern ist das aus unserer Sicht das eigentlich wünschbare Modell. Meine Überlegung wäre dann, irgendwann neben das Eurosystem ein System europäischer Finanzaufsicht zu bauen."

Die Europäische Zentralbank versucht, einen solchen Interessenkonflikt zu entschärfen, indem sie die Aufsicht als eigene Institution innerhalb der EZB aufbaut. Stellvertreterin der Leiterin Danielle Nouy ist EZB-Direktorin Sabine Lautenschläger. Sie ist die Schnittstelle zwischen beiden Institutionen.

Das Personal

In die Aufsicht werden etwa 1000 Mitarbeiter eingebunden sein, 770 davon werden ausschließlich mit dieser Aufgabe betraut sein. Bisher hat die EZB rund ein Drittel dieses geplanten Personals eingestellt. Caroline Willeke, Projektleiterin für die Personalplanung bei der EZB, nennt die Auswahl der Mitarbeiter eine große Herausforderung:

"Es ist etwas, was wir in der EZB so auch noch nicht gemacht haben im Bereich der Personalabteilung. Innerhalb so kurzer Zeit eine so große Anzahl hoch qualifizierter Leute einzustellen ist eine Herkulesaufgabe, aber das ganze Team ist ausgesprochen motiviert und wir sind auch sehr zuversichtlich, dass das alles so funktionieren wird, dass die Bankenaufsicht dann im November auch voll arbeitsfähig ist."

Eine Herausforderung ist das auch deshalb, weil die neuen Aufseher es ja mit unterschiedlichen Banksystemen in den Eurostaaten zu tun haben, das müsse man auch bei der Einstellung berücksichtigen:

"Wir streben hier schon aus dem Grunde eine Durchmischung an, dass wir sicherstellen müssen, dass die Kollegen insgesamt sich wirklich auch in allen der Bankensysteme auskennen. Normalerweise gibt es überhaupt keine Quoten in der EZB und Nationalität spielt überhaupt keine Rolle bei Einstellungen. In der Bankenaufsicht ist es jetzt so, dass wir darauf achten müssen, dass wir jetzt nicht bestimmte Lücken haben. Wir haben keine Quoten, aber wir müssen sicherstellen, dass quasi alle wesentlichen Länder und Bankensysteme abgedeckt sind."

Die neuen Mitarbeiter erhalten aber nur befristete Verträge mit Aussicht auf Umwandlung in langfristige Beschäftigung. Das gefällt der EZB-Gewerkschaft Ipso nicht, sagt deren stellvertretender Vorsitzender Johannes Priesemann, das könnte Auswirkungen auf die Qualität der Aufsicht haben, fürchtet er:

"Der normale Bankenaufseher bekommt einen Dreijahresvertrag, und ein halbes Jahr vor Ablauf wird mitgeteilt, ob umgewandelt wird. Manager Fünf-Jahresverträge. Meines Erachtens ist das nicht ausreichend. Ich denke, dass Bankenaufseher Beamtinnen und Beamte sein müssen, die ein Dienst- und Treueverhältnis haben und die von einem Arbeitgeber, einem Dienstherren geführt werden, der ihnen eine Karriereperspektive und Arbeitsplatzsicherheit gewährleistet und der ihnen ganz klar sagt, hier sind die Gesetze, die ihr umzusetzen habt."

Die Errichtung der neuen europäischen Aufsicht bedeutet auch einen Aderlass bei den nationalen Aufsichtsbehörden. Es gebe zurzeit eine „Sonderkonjunktur" bei Wirtschaftsprüfern, meint BaFin-Chefin Elke König:

"Auch wenn ein Teil unserer Funktionen auf die EZB übergeht, muss man einfach zur Kenntnis nehmen, dass der Aufbau dieser Ressourcen und dieser Kompetenzen bei der EZB bei uns zusätzliche Arbeit auslöst. Das heißt auch, wir haben freie Stellen. Gleichzeitig verlieren wir Mitarbeiter an die EZB, insofern ist es tatsächlich so, dass natürlich die Personalanforderung, die wir haben, dazu führt, dass wir uns gegenseitig ein wenig Konkurrenz machen. Ein Teil der Banken sucht auch Mitarbeiter. Wir sind überrascht, wie viel Interesse es gibt, in diesem Bereich mitzuwirken, und zwar gute Bewerbungen, qualifizierte Leute, aber sie werden auch dringend gebraucht."

Der Prozess

Die Zusammenarbeit zwischen EZB und den nationalen Aufsehern sei gut, loben sowohl BaFin als auch Bundesbank, die in Deutschland bisher gemeinsam für die Bankenaufsicht zuständig sind. Aber Bundesbankvorstand Joachim Nagel macht darauf aufmerksam, dass nun die Aufseher in ganz Europa zunächst einmal zueinander finden müssen:

"Wir haben ja über Jahrzehnte hinweg Erfahrung, man ergänzt jetzt möglicherweise aus den Erfahrungen anderer Bankenaufseher im Eurosystem. Aber das ist ja genau Sinn und Zweck dieser neuen bankenaufsichtlichen Struktur, dass man gegenseitig aus den Erfahrungen lernt und möglicherweise das Beste aus der Bankenaufsicht, aus den europäischen Bankenaufsichten rausholt und am Ende hoffentlich dann vielleicht noch ein besseres Ergebnis bei der Bankenaufsicht erzielt."

Dieses Ziel war als Konsequenz aus der Finanzkrise formuliert worden. Denn in deren Verlauf waren auch die Notenbanken vom schlechten Zustand mancher Geldhäuser überrascht worden. Kritiker vermuten, dass nationale Aufseher „ihre" heimischen Banken mit etwas mehr Nachsicht kontrolliert haben könnten als dies eine supranationale Aufsicht tun würde. Das soll nicht wieder vorkommen, und deshalb sei dieser Kraftakt für Banken und Aufsicht nötig, verteidigte Bundesbankpräsident Jens Weidmann auf dem Bankentag vor wenigen Wochen den Bilanztest:

"Er ist eine Grundvoraussetzung, um einen glaubwürdigen Start der gemeinsamen Bankenaufsicht zu bewältigen, um Vertrauen in die Banken wiederherzustellen und die Kreditvergabe im Euro-Raum wieder in Gang zu bringen. Deswegen müssen die sogenannte Asset Quality Review und der anschließende Stresstest auch streng und anspruchsvoll sein."

Anspruchsvoll wird beides werden, das halten auch die Banken weitgehend für richtig. Sie ächzen jedoch unter der Vielzahl an Daten, die sie beibringen müssen. Im Schnitt werden 1250 Kreditakten pro Bank geprüft, und zum Teil werden da sehr detaillierte Angaben benötigt. Da klagen einige Institute schon, der Aufwand behindere sie im operativen Geschäft. Dieses Argument kann Bundesbankvorstand Joachim Nagel nicht nachvollziehen:

"Die Granularität der Daten ist enorm wichtig, um hier den aufsichtlichen Ansatz hier auch perspektivisch leben zu können. Und es muss auch im Interesse der Banken selbst sein, dass die Bankenaufsicht mit allen Daten ausgestattet wird, die von ihr abgefordert werden. Und das, was wir jetzt tun, ist ja auch ein Stück weit – und das sollten die Banken nie vergessen – Reflex dessen, was möglicherweise in der Finanzkrise nicht so ordentlich seitens der Banken lief. Also mein Wunsch wäre da, an die Banken gerichtet, man sollte dieses Projekt weniger kritisch, mehr proaktiv begleiten. Das ist im Interesse von uns allen."

Der Stresstest

An den Bilanztest wird sich wie schon erwähnt im Sommer ein Stresstest anschließen. Über dessen Parameter wird gerade verhandelt. Dass auch er anspruchsvoll werden wird, das könne man schon absehen, ist sich Michael Kemmer, Hauptgeschäftsführer des Bundesverbands deutscher Banken, sicher:

"Der Stresstest wird eine harte Übung sein, der wird den Banken einiges abverlangen, sowohl organisatorisch als auch was die Kapitalausstattung, das Risikomanagement und ähnliche Themen betrifft. Ich gehe aber auch davon aus, dass die Banken aus dem Stresstest wichtige Hinweise bekommen werden für ihr eigenes Geschäftsmodell, für ihr eigenes Risikomanagement."

Eine kritische Frage ist nur, wann das geschehen wird, wann also die Banken diese Informationen erhalten werden. Denn eigentlich will die EZB die Ergebnisse beider Tests erst im Oktober mitteilen, kurz vor dem Start der europäischen Aufsicht also. Michael Kemmer:

"Hier wird man sehr sorgfältig abwägen müssen, wann ein Hinweis an die Bank geht, wann die Themen tatsächlich veröffentlicht werden. Man muss berücksichtigen, dass die Banken verpflichtet sind, wichtige Themen ad hoc der Öffentlichkeit mitzuteilen. Jede Bank wird gut daran tun, den Prozess genau zu beobachten und möglichst frühzeitig entsprechende Schritte einzuleiten, zum Beispiel im Sinn von neuer Kapitalaufnahme, um nicht durch die Veröffentlichung der EZB überrascht zu werden."

Hier sieht etwa Stefan Winter, Präsident des Verbands der Auslandsbanken, eine Schwachstelle. Er bezweifelt, dass tatsächlich alle Prüfer und auch die Banken so verschwiegen sein werden, wie es angebracht wäre:

"Deswegen sage ich: Die Informationspolitik wird dort nicht einfach sein, so wie sie im Moment gerade sich präsentiert. Denn es gibt keine Regel dazu. Und vor allen Dingen auch: Der vielleicht mit dicker Brust aus so einem Test rausgeht, wie verhält der sich? Da kommen fünf raus und sagen „high five, ich hab's geschafft" – was machen die anderen fünf?"

Das Ziel

Die eigentliche Arbeit der neuen Aufsicht aber beginnt also erst im November. Auch dann wird die EZB weiter auf die Zusammenarbeit mit den nationalen Aufsehern angewiesen sein. Denn auch mit 1000 eigenen Mitarbeitern wird sie die Aufgabe, die europäischen Banken zu inspizieren, nicht allein bewältigen können. Bei der Kontrolle der kleineren Banken sind ohnehin weiterhin die nationalen Aufseher gefragt. Doch BaFin-Chefin Elke König macht sich wegen der bisherigen Erfahrungen keine Sorgen:

"Das Instrument dafür schlechthin sind die sogenannten joint supervisory teams, also die gemeinsamen Aufsichtsteams aus nationalen Aufsehern und EZB. Wir hatten bisher Colleges, im College war dann der Aufseher des Heimatlandes im Grunde so der Hauptorganisator, die anderen dabei. Jetzt ist aber die EZB in der Verantwortung, wir sind alle zusammen in den joint teams, die treffen sich nicht nur in regelmäßigen Abständen, sondern die sind das Aufsichtsteam. Wenn es so nicht gelingt, dann fiele mir jetzt nicht so richtig ein, wie man gemeinsames Vertrauen hinkriegen kann."

Die EZB ist überzeugt, dass sie die europäische Aufsicht bewältigen kann. Auf mittlere Sicht sei es zwar sinnvoll, diese Aufgabe von der europäischen Notenbank zu trennen, meinen Kritiker. Auch sei die Frage, wer denn über eine tatsächliche Abwicklung einer Bank entscheidet, nicht optimal gelöst. Denn in dem zuständigen Gremium ist bislang ebenfalls die EZB vertreten. Bundesbankpräsident Jens Weidmann mahnt:

"Wir halten eine Primärrechtsänderung aber weiterhin für erforderlich, zumal die Entscheidungsprozesse nach wie vor als äußerst komplex erscheinen. Ziel sollte die Schaffung einer europäischen Abwicklungsbehörde mit klaren Entscheidungsstrukturen sein."

Man gibt sich also mit einem Kompromiss zufrieden in vielerlei Hinsicht. Denn den Regierungen sei vor allem daran gelegen, diese Lücke in der Währungsunion zu schließen, meint Michael Hüther vom Institut der Deutschen Wirtschaft, gerade nach der Finanzkrise:

"Insofern ist ja diese gesamte Idee der Bankenunion - gemeinsame Aufsicht, ein gemeinsamer Abwicklungsmechanismus und einheitliche Standards in der Einlagensicherung - ein ganz wichtiger Punkt. Es wäre im Augenblick nicht absehbar, wann eine vertragliche Änderung möglich ist, und insofern kann das auch ein langes Provisorium werden."

Es wird also noch eine Weile weiter gebaut werden, bis der Gebäudekomplex der Bankenunion perfekt ist.

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