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StartseiteHintergrund Wirtschaft (Archiv)Flickenteppich Sozialrecht11.02.2007

Flickenteppich Sozialrecht

Die Grenzen der Freizügigkeit in Europa

Die Europäische Union wünscht sich Arbeitnehmer, die flexibel von Job zu Job wechseln. Doch die Freizügigkeit ist allzu häufig ein formales Recht, Unterschiede im Sozialrecht türmen oft schier unüberwindbar erscheinende Hürden auf. Information ist das A und O.

Von Anneke Wardenbach

Eine hölzerne Behelfsbrücke verbindet Zgorzelec und Görlitz. (AP)
Eine hölzerne Behelfsbrücke verbindet Zgorzelec und Görlitz. (AP)

1991/92. Der Vertrag von Maastricht wird ausgehandelt und verabschiedet. Jeder Bürger ist fortan nicht mehr nur Bürger eines Mitgliedsstaates. Er ist zugleich Bürger der Europäischen Union. Mit Rechten ausgestattet: Vor allem dem Aufenthaltsrecht und dem Recht auf Freizügigkeit. Viele Bürger Europas, zumal in den Grenzgebieten, machen Gebrauch davon und stoßen auf die Grenzen der Freizügigkeit in Europa:

"Wir haben in Duisburg das schizophrene Phänomen, dass es sehr wenige Menschen aus Duisburg gibt, die es sich vorstellen können und das auch tatsächlich praktizieren, in den Niederlanden zu arbeiten. Die Grenze ist ja nur zirka 40 Kilometer von Duisburg entfernt. Sie orientieren sich zunächst einmal auf dem lokalen Arbeitsmarkt. Und wenn sie den Blick darüber hinaus werfen, dann orientieren sie sich zum Beispiel Richtung östliches Ruhrgebiet oder auch Richtung Rheinschiene. Aber die Niederlande liegen da doch ein bisschen weiter entfernt - rein gedanklich."

Petra Weis aus Duisburg sitzt seit 2002 für die SPD im Bundestag. Mobilität der Arbeitnehmer ist für sie ein wichtiger Faktor, um die Arbeitslosigkeit zu senken. Durch die offenen Grenzen im vereinten Europa seien die Chancen bei der Arbeitssuche gestiegen, meint die Abgeordnete.

Die EU wünscht sich Arbeitnehmer, die flexibel von Job zu Job wechseln. Vor sieben Jahren beschlossen die europäischen Staats- und Regierungschefs auf einem Sondergipfel die so genannte Lissabon-Strategie: Bis 2010 soll die EU zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten Wirtschaftsraum der Welt werden. Um das zu erreichen, hat sich die EU unter anderem die Mobilität der Arbeitnehmer groß auf die Fahnen geschrieben. So wurde 2006 zum "Jahr der Arbeitnehmermobilität" ausgerufen, mit sechs Millionen Euro für neue Projekte, um die EU-Bürger zu ermutigen, mit ihrer Arbeitskraft auf Wanderschaft zu gehen. "Die Kräfte des Arbeitsmarktes sollen sich optimal entfalten können", heißt es im EU-Jargon.

Doch soweit ist Europa noch nicht. Nur wenig EU-Bürger nutzen die Freizügigkeit tatsächlich. Innerhalb der USA ziehen die Menschen zum Beispiel mehr als doppelt so häufig um wie innerhalb der EU. Allerdings hinkt dieser Vergleich, schließlich sind die USA im Gegensatz zur Sprachenvielfalt Europas ein Land mit einer gemeinsamen Sprache. In Europa braucht es viel Mut, um im Nachbarland zu arbeiten: Die fremde Sprache, die andere Betriebskultur, die schwierige Anerkennung eines Titels - all das schreckt ab.

Aber selbst wenn diese Hürden überwunden sind, stoßen Arbeitnehmer auf Hindernisse, sobald sie über die Grenzen gehen, sagt Heinz Kaulen, Vorsitzender der Region NRW-Südwest des Deutschen Gewerkschaftsbundes:

"Mit Blick auf Zusammenhänge die Arbeitnehmer belangend, müssen wir immer noch feststellen, dass wir einen nationalstaatlichen Flickenteppich haben, in arbeitsrechtlichen, sozialrechtlichen und steuerrechtlichen Zusammenhängen, die es für Arbeitnehmer in Grenzgebieten, das heißt, die in dem einen Land leben und in dem anderen Land arbeiten, sehr schwierig machen, ihr Leben zu planen und zu gestalten."

Die offenen Grenzen Europas sind besonders für die Menschen in den Grenzgebieten eine Chance. Früher war an der Grenze meistens Schluss mit der Stellensuche. Heute kann der Gärtner aus Gronau auch im niederländischen Nachbarort Enschede Grünanlagen pflegen. Er braucht nicht einmal umzuziehen. Schätzungsweise 24.000 Menschen pendeln zur Zeit von der Wohnung zur Arbeit zwischen Deutschland und den Niederlanden. EU-weit sind es etwa 1,5 Prozent der Bevölkerung.

Einfach haben es diese Grenzpendler nicht. Denn sie bewegen sich zwischen zwei Staaten und damit zwischen zwei Behördenapparaten. Klaas Schepping ist einer von ihnen. Der Systemberater arbeitet in Deutschland und wohnt mit seiner Frau und drei kleinen Kindern in den Niederlanden:

"Ich empfinde das als sehr kompliziert. Vor allem auch nicht nur sozialversicherungstechnisch, sondern auch die Steuern kommen noch dazu. und dann ist mein Fall noch ziemlich einfach, weil ich kein Eigentumshaus in den Niederlanden habe und meine Frau nicht arbeitet. Aber wenn einer dieser Fälle eintreten würde, wir ein Eigentumshaus kaufen würden oder meine Frau arbeiten würde, dann würde es noch viel komplizierter."

In Europa ist die soziale Sicherheit an die Arbeit gekoppelt. Rente und Krankenkasse hängen direkt mit dem Erwerbsleben zusammen, genauso die Steuern, mit denen das soziale Netz finanziert wird. Wer zum Broterwerb über die Grenze pendelt, bringt die Versicherungsträger ins Schwitzen: Arztkosten, Rente oder Arbeitslosengeld, wer ist denn für den Grenzgänger zuständig? Das Wohnland oder das Arbeitsland? Wer zahlt?

Die soziale Sicherung belässt die EU bei den einzelnen Mitgliedstaaten. Es ist vorläufig auch nicht vorgesehen, die Sozialsysteme europaweit anzugleichen. Deshalb müssen die verschiedenen historisch gewachsenen Netze der sozialen Sicherung miteinander koordiniert werden. Das wichtigste Instrument dazu ist die EU-Verordnung 1408/71. Sie soll klären, wann welches Sozialsystem zuständig ist.

Grundsätzlich gilt erst einmal: Das Land, in dem der Grenzpendler arbeitet, ist auch für alle steuerlichen und sozialversicherungstechnischen Angelegenheiten zuständig. Doch kaum ein Lebenslauf ist so geradlinig. Ruth Meiering, Grenzpendler-Beraterin der Euregio Aachen, kann davon ein Lied singen:

"In dem Moment aber, wo sich meine persönliche Situation verändert, ich lass mich scheiden, ich verliere meinen Arbeitsplatz, ich werde krank, in dem Moment kann sich die komplette Zuständigkeit ändern."

Wird zum Beispiel jemand arbeitslos, sind plötzlich die Behörden des Wohnlandes zuständig. Und da kann einiges anders geregelt sein:

"Wie bin ich dann im Wohnland gesichert? Erfülle ich dann die Voraussetzungen, um Leistungen zu bekommen? Wie hoch sind überhaupt die Leistungen? Werde ich mein Häuschen weiter abbezahlen können? Nach welchem Recht lasse ich mich scheiden? Wo bekommen meine Kinder eine Studienfinanzierung? All das sind Fragen, die gehen zum Teil über einfache Steuer- und Sozialversicherungsfragen hinaus, weil die das gesamte Leben betreffen. Meine Kinder, meine Gesundheit, mein Auto, meinen Hund."

Die vielen auszufüllenden Felder in den Behördenformularen zeigen: Jeder ist ein Einzelfall, je nach Familienstand, Alter, Lebenslauf. Da kann es durchaus passieren, dass der Einzelne zwischen die beiden sozialen Netze von Holland und Deutschland rutscht, weil diese nicht immer ineinandergreifen. Die EU-Verordnung 1408/71 zur Koordinierung der Sozialsysteme sieht naturgemäß nur Standardsituationen vor.

Doch die Europäische Union bietet Hilfe. Eine zentrale Anlaufstelle existiert nicht, stattdessen gibt es Netzwerke: EURES und die Euregios. Das EURES-Netzwerk informiert speziell über Arbeiten in Europa. Partner dieses Netzes sind in Deutschland die Gewerkschaften, die Arbeitgeberverbände und die Agentur für Arbeit.

Daneben gibt es die Euregios - regionale Verbände, die jeweils Gebiete auf beiden Seiten der Grenze umfassen. Die Euregios unterstützen die grenzüberschreitende Zusammenarbeit von Bürgern, Unternehmen, Organisationen und Gemeinden. Sie spielen eine zentrale Rolle, wenn es darum geht, Gelder zu verteilen, mit denen die EU gezielt grenzüberschreitende Projekte fördert.

Sowohl das EURES-Netzwerk als auch die Euregios beraten individuell und kostenlos. Grenzpendler-Beraterin Ruth Meiering aus Aachen:

"Das größte Problem in der Beratung ist, wenn die Ratsuchenden zu spät kommen. Deshalb wünschen wir uns und appellieren immer an alle Grenzgänger oder diejenigen, die in Europa einen neuen Wohnsitz suchen, sich vorab bei allen Beratungsstellen - davon gibt es ja viele, das ganze europaweite EURES-Netzwerk,- diese Beratungen aufzusuchen und den Leuten Löcher in den Bauch zu fragen."

Schon im eigenen Land muss sich der Bürger mit mehreren Instanzen auseinandersetzen: Rentenversicherer, Krankenkasse, Berufsgenossenschaft. Grenzpendler haben diese Aufgabe gleich im Doppelpack, diesseits und jenseits der Grenze.

Deshalb finden im Grenzgebiet regelmäßig so genannte Grenzpendler-Sprechtage statt, zum Beispiel im Eurode-Business-Center in Herzogenrath. Das Gebäude steht genau auf der Grenze, halb auf deutschem Boden, halb auf niederländischem, nahe Aachen und Maastricht. Die Staatsgrenze ist nicht mehr als eine Metall-Leiste im Fußboden. Hier im Dreiländereck ist der Grenzpendler-Sprechtag immer gut besucht. In der Warteschlange sitzt auch die Deutsche Karin Kobus. Sie wohnt seit fünf Jahren in Belgien:

"Ich habe die erste Zeit weiter in Deutschland gearbeitet, bin also über die Grenze immer nach Eschweiler gefahren. Dann habe ich ein Jahr in Holland gearbeitet, und im Moment arbeite ich nicht mehr. Ich bin jetzt 61, ich werde also aus drei Ländern Rente bekommen und bin natürlich auf diesen Sprechtagen, um zu gucken, wie das alles funktionieren wird, wie ich damit zurecht komme."

In einem großen, hellen Raum sitzen Mitarbeiter vom Finanzamt, den Rentenversicherungsträgern und von Krankenkassen - aus beiden Ländern. Der Niederländer Klaas Schepping hat sich zuerst bei dem deutschen Rentenfachmann an den Tisch gesetzt:

"Also, womit kann ich Ihnen helfen?"

"Ich bin allein verdienender Ehemann. Ich arbeite in Deutschland und meine Familie, Frau und drei kleine Kinder, wohnen in den Niederlanden. Und meine erste Frage an Sie ist, inwieweit meine Frau Anrecht hat auf irgendwelche Hinterbliebenenrenten, aus Deutschland, wenn ich versterben würde."

"Grundsätzlich ist es so, dass, wenn Sie in Deutschland mindestens fünf Beitragsjahre haben, dann besteht auch sowohl für ihre Frau ein Anspruch auf Hinterbliebenenrente, als auch für Kinder, Ansprüche auf eine Halbwaisenrente, Altersrentenansprüche hätte zumindest ihre Frau aus der deutschen Versicherung nicht. Weil: Sie hat ja keine Beiträge in der Deutschen Versicherung, sie würde aus den Niederlanden aus der so genannten AOW einen Rentenanspruch haben, weil sie in Deutschland ja überhaupt keine Rentenanspruchszeiten hat."

Die Mitarbeiter müssen sich in beiden Rechtsystemen auskennen und auf dem Laufenden bleiben, denn in beiden Ländern ändert sich die Sozialgesetzgebung ständig. So haben etwa die Niederlande im vergangenen Jahr ihre Krankenversicherung komplett neu organisiert.

Angenehmer Nebeneffekt der Grenzpendler-Sprechtage: Die Mitarbeiter der beteiligten Institutionen tauschen sich regelmäßig aus. Dieser persönliche Kontakt ist wichtig. Denn viele Grenzpendler-Probleme entstehen nur, weil die Sachbearbeiter zu wenig über diese Sonderfälle wissen. Beraterin Ruth Meiering:

"Aber es gibt eben auch Behörden, die keine Abgesandten zu den Sprechtagen schicken, Familienkassen zum Beispiel, oder die entsprechende Behörde auf der belgischen oder niederländischen Seite. Und da haben wir größte Probleme in der Verständigung und der Kommunikation und im Verwaltungsweg. Da kann dann die Bearbeitung eines Kindergeldantrages mit der entsprechenden Wartezeit bei der anderen Behörde, das kann sich ein halbes Jahr, acht Monate, bis zu einem Jahr bei einem komplizierten Fall hinziehen. Und davon sind natürlich am schlimmsten die Familien betroffen, die wirklich auf das Kindergeld, auf diese Familienleistungen angewiesen sind."

Die Gewerkschaften in den Grenzregionen kennen die Stolperfallen für Grenzpendler aus ihrer Arbeit in den Betrieben. Sie setzen auf Information direkt am Arbeitsplatz. Jutta Reiter hat sich für den Deutschen Gewerkschaftsbund in Düsseldorf auf Grenzpendler-Fragen spezialisiert:

"Wenn man in Deutschland zum Beispiel arbeitet und in den Niederlanden lebt, dann ist das Wesen der Krankmeldung ganz anders, weil es in den Niederlanden keine Krankenscheine in dem Sinne gibt wie bei uns, sondern da prüft der Arbeitsmedizinische Dienst im Auftrag des Arbeitgebers, ob man krank ist. Das heißt eben, dass jemand, der in den Niederlanden dann krank wird und dann zu seinem Arzt in den Niederlanden geht, dann dauert das eine ganze Weile, bis man weiß, ach, der ist krank, ach, der ist in Deutschland beschäftigt, ach, in Deutschland muss man aber was hinschicken. In der Zeit ist der schon wegen unentschuldigtem Fehlen dreimal aus dem Betrieb rausgeflogen."

Aber manchmal hilft auch die beste Beratung nicht. Es gibt Fälle, da passen die jeweiligen nationalen Regelungen einfach nicht zusammen. Wer zum Beispiel auf der niederländischen Seite der Grenze wohnt, sollte einen Minijob in Deutschland tunlichst nicht annehmen. Jutta Reiter:

"Gerade Frauen machen das ja, mit einer sehr geringen Stundenzahl zu arbeiten, ohne dass sie sozialversicherungspflichtig sind. Das heißt, sie müssen keine Sozialversicherungsbeiträge, sie selbst, müssen keine Sozialversicherungsbeiträge zahlen an die Kassen. Da haben wir nun das fatale Problem, dass, wenn Frauen aus den Niederlanden, in Deutschland, die direkt an der Grenze wohnen, sagen, ich nehme einen Job auf, dass die dann aus allen Versicherungen rausfallen. Weil sie dann nämlich in Deutschland erwerbstätig sind, sagt der niederländische Staat, man ist immer in dem Land sozialversichert, wo man arbeitet. Die Frau arbeitet dann in Deutschland, aber Deutschland sagt: Versicherungsverhältnisse für geringfügig Beschäftigte gibt es bei uns in der Form nicht. Die sind nicht sozialversichert, also nicht krankenversichert, nicht rentenversichert, et cetera."

Viele Schwierigkeiten können Grenzpendler umgehen, wenn sie sich frühzeitig und gut informieren. Denn die meisten Stellen, an denen die Sozialsysteme Deutschlands und Hollands nicht gut zueinander passen, sind bekannt. Diese Lücken haben die Euregios in einem Katalog zusammengestellt. Zumindest die Grenzpendler-Berater kennen sich in diesem Katalog gut aus.

Manche Lücke zwischen den Sozialsystemen beider Länder ließe sich relativ einfach schließen. Oft reichte es , dass der zuständige Gesetzgeber ein einzelnes Wort in einem Gesetzestext änderte. Doch solche Änderungen lassen sich häufig nur per Gericht erzwingen. Der Gang zum Europäischen Gerichtshof EUGh macht manch einen Grenzpendler daher unfreiwillig zu einem Pionier der Europäischen Integration und gleichzeitig zu einem Stiefkind Europas, findet Spezialistin Ruth Meiering:

"Die Betroffenen, die so mutig sind, ihre Fälle, die Lücken, in die sie gefallen sind, bis zum EUGh durchzuboxen, dass sind echte Pioniere Europas, weil die für ganz viele ähnlich Betroffene wieder mal was glattgeschliffen haben. Und sie sind natürlich trotzdem auch Stiefkinder, weil sie erstmal in die Lücke gefallen sind und sich lange haben durchbeißen müssen."

Viele Probleme der Grenzpendler wurden in den letzten Jahren gelöst. Doch mit neuen Gesetzen tauchen auch immer wieder neue Lücken für Grenzpendler auf. Deswegen kommt aus den Grenzregionen der Ruf nach einer Art Grenzgänger-Verträglichkeitsprüfung. Jutta Reiter vom Deutschen Gewerkschaftsbund:

"Man könnte das machen wie eine Genderprüfung. Da überprüft man auch, was heißt das für Männer, was heißt das für Frauen? Sowas könnte man auch für Grenzgänger machen. Damit müsste man manchmal nur eine Zusatzverordnung machen, Grenzgänger sind davon ausgenommen oder Grenzgänger sind damit so und so abgedeckt. Dann hätte man ganz viele Folgeprobleme gelöst. So karren wir immer nach. Nationale Gesetzgebung wird verändert, und wir müssen dann wieder reagieren, erst wieder die Probleme verdeutlichen, die die Menschen dann aber natürlich schon wieder abschrecken, über die Grenze zu gehen, anstatt zu sagen, wir machen uns im Vorfeld schon Gedanken."

Diese Arbeit könnte eine feste Institution leisten. Die Gewerkschaften wünschen sich einen Ausschuss, wo die politischen Kräfte aller Instanzen und Ebenen vertreten sind.

Häufig genug würden bilaterale Abmachungen reichen, um die Lücken zwischen den jeweiligen Sozialregeln zu schließen. Doch Grenzpendler sind eine Minderheit mit entsprechend schwacher Lobby. Christina Löhrer-Kareem betreut seit Jahren Grenzpendler in der Euregio Aachen:

"Das ist natürlich immer das Dilemma. Es werden immer wieder die Zahlen vorgehalten. Die Grenzgänger sind nun mal nicht so viele. Wir sagen, andersherum wird ein Schuh daraus: Es sind nicht so viele, weil es eben die Probleme noch gibt. Also wenn in NRW zum Beispiel auch auf die Tagesordnung gesetzt wird, wir wollen den Arbeitsmarkt öffnen, wir wollen die Chancen nutzen, wir haben hier in bestimmten Regionen eine hohe Arbeitslosigkeit. In den Niederlanden werden jetzt wieder verstärkt Arbeitskräfte gesucht. Dann ist es wirklich unsinnig zu sagen, da ist jetzt an der Grenze, die ja eigentlich nicht mehr vorhanden ist, soll jetzt Schluss sein. Da muss man natürlich dafür Sorge tragen, dass es leicht wird und nicht erschwert wird für einen Deutschen oder eine Deutsche, in den Niederlanden zu arbeiten."

Dass Grenzpendler keine starke Lobby haben, mag, so Heinz Kaulen, Vorsitzender der DGB-Region NRW-Südwest, mit einer gewissen Angst vor der "Harmonisierung nach unten" zusammenhängen. Es bestehe die Gefahr, dass bei Angleichung der Systeme nur der Minimalkonsens herauskomme:

"Da müssen wir aufpassen, ich denke, ein vereintes Europa kann mit Blick auf Arbeitnehmerrechte immer nur das Beste zum Ergebnis haben und nicht immer nur das Schlechteste."

Natürlich: Verglichen mit früheren Zeiten sind die Schwierigkeiten der Grenzpendler von heute ein Luxusproblem. Weder gab es die weitreichende soziale Sicherung, noch gab es offene Grenzen in Europa. Dennoch sind sich alle Beteiligten einig: Die Hürden für mobile Arbeitnehmer müssen weiter abgebaut werden. Manche Schwierigkeit läst sich durch gezieltes Informieren überwinden. Wer sich schlau mache, fahre in der Regel sehr gut mit dem Recht auf Freizügigkeit. meint deshalb Beraterin Christina Löhrer-Kareem:

"Darüber würde ich auch ganz gerne reden, weil: Grenzüberschreitendes Wohnen und Arbeiten ist nicht nur von Hindernissen und Problemen gekennzeichnet. Sonst würden wir hier in der Region nicht so viele Menschen haben, die umziehen oder die umgezogen sind oder die über die Grenze arbeiten. Das hat auch Vorteile, und das ist ein Aspekt, den wir auch nicht müde werden zu sagen. Wir ermutigen die Menschen auch, über die Grenze zu schreiten und dadurch Europa auch lebendig zu machen."

So denkt Grenzpendlerin Karin Kobus aus dem Dreiländereck bei Aachen auch durchaus positiv über die Freizügigkeit, allen Hürden im behördlichen Dschungel zum Trotz:

"Auf keinen Fall bange machen lassen. Wenn man eine gute Arbeit irgendwo sieht, und man traut sich das zu, diese ganzen Unterschiede, diese kulturellen Unterschiede anzugehen, dann schafft man auch die verwaltungstechnischen Unterschiede."

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