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Gefährlicher Einblick

Der Streit um die Arbeitnehmerdaten

Von Daniel Blum

Seit Jahresbeginn müssen die Unternehmen dem Staat Daten ihrer Arbeitnehmer für ELENA zur Verfügung stellen.
Seit Jahresbeginn müssen die Unternehmen dem Staat Daten ihrer Arbeitnehmer für ELENA zur Verfügung stellen. (AP)

ELENA – ein unverfänglicher, freundlicher Name. ELENA steht für "Elektronischer Entgeltausweis" und für eine gewaltige staatliche Datenbank, die derzeit entsteht.

Bereits seit Jahresbeginn müssen die deutschen Unternehmen dem Staat umfassende Daten ihrer Arbeitnehmer für ELENA zur Verfügung stellen. Jeden Monat aufs Neue berichten sie dem Staat unter anderem: Wie viel die Mitarbeiter verdient haben und in welcher Steuerklasse. An welchem Ort man sie beschäftigt hat, wie viele Stunden in welcher Woche und ob sie damit über oder unter dem Durchschnitt lagen. Bei welcher Krankenkasse die Arbeitnehmer versichert sind, ob sie Fehlzeiten hatten und warum, wie viele Urlaubstage sie sich nahmen. Ob man dem Mitarbeiter gekündigt hat und ob man ihm dabei "vertragswidriges Verhalten" vorwarf.

Gesammelt werden diese und weitere Daten in der "Zentralen Speicherstelle", einer staatlichen Datenbank in Würzburg. Das Ziel des Mammutprojekts: weniger Bürokratie.

Der Staat hofft, Anträge auf bestimmte Sozialleistungen effizienter bearbeiten zu können. Ab 2012 – bis dahin muss die Datenbank erst allmählich aufgebaut werden. Dann werden die Sozialbehörden sie nutzen, zunächst in den Fällen, in denen ein Bürger Arbeitslosengeld I beantragt, Wohn- oder Elterngeld. Bisher musste der Antragsteller sich dafür bei seinem letzten Arbeitgeber eine Verdienstbescheinigung holen. Das wird dann nicht mehr nötig sein: Die Behörde zapft einfach ELENA an und holt sich aus der Datenbank alles, was sie über den Bürger wissen muss.

Das soll für alle Beteiligten viel praktischer sein, hofft der Staat. Die Behördenangestellten brauchen dann nicht mehr die eingereichten Bescheinigungen durchzublättern und die relevanten Daten eigenhändig in den Computer zu tippen. Und die Firmen müssen keine Einzelnachweise mehr ausstellen. Eine Aussicht, die viele Unternehmer verlockend fänden, unterstreicht Alexander Gunkel aus der Hauptgeschäftsführung der BDA, der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände:

"Wir leisten als Arbeitgeber jedes Jahr etwa 60 Millionen Papierbescheinigungen, das erfordert einen sehr hohen Aufwand, und wir halten deshalb die Grundidee von ELENA, dass der Arbeitgeber einmal im Monat einen schlanken Entgeltdatensatz an eine Stelle meldet, besser, weil damit weniger Aufwand für die Arbeitgeber entsteht, als diese ganz unterschiedlichen Papierbescheinigungen immer wieder auszufüllen."

Doch nicht alle Unternehmer freuen sich über ELENA, ganz im Gegenteil. Für den Bundesverband mittelständischer Wirtschaft erklärt dessen Präsident Mario Ohoven auf Anfrage:

Mit ELENA haben die Bürokraten am grünen Tisch völlig an der betrieblichen Realität vorbei geplant. Die Unternehmen sollen jetzt erst mal zwei Jahre lang alle Lohn- und Gehaltsdaten ihrer Mitarbeiter melden, damit dann danach ein paar Formulare beim Arbeitsamt wegfallen können. Das ist schlicht bürokratischer Irrsinn.

Insbesondere viele kleinere Unternehmer, Handwerker, Selbständige zeigen sich davon genervt, dass sie für sämtliche Arbeitnehmer monatlich komplexe elektronische Datensätze erstellen und dem Staat einreichen müssen. Und das meistens nur vorsorglich, für den Fall der Fälle, dass einer ihrer Mitarbeiter in der Zukunft Geld vom Staat beantragt. In der Politik wurde die gereizte Stimmung der Firmenchefs mittlerweile registriert.

Die Idee zu ELENA stammt noch aus Zeiten der rotgrünen Bundesregierung; die Große Koalition hat sie fortentwickelt. Federführend für das Projekt ist jetzt mit Wirtschaftsminister Rainer Brüderle ausgerechnet ein Politiker der FDP, die ELENA immer skeptisch gegenüberstand. Die zunehmenden Proteste aus den Unternehmen führen in der Partei zum Schulterschluss zwischen Wirtschafts- und Sozialliberalen, die Probleme mit dem Datenschutz befürchten.

Anfang Juli nutzte Brüderle ein Zeitungsinterview, um politisch in die Offensive zu gehen. Er orakelte:

Wir müssen verschärft über ein Moratorium nachdenken.

Eine vage Ankündigung – die aber einen Erdrutsch in der Debatte auslöste. Immer mehr Parteipolitiker, Wirtschaftslobbyisten, Datenschützer äußerten vehemente Kritik an ELENA, forderten einschneidende Änderungen oder gar einen völligen Stopp des Projekts. Die Bundesregierung bat umgehend Fachleute, die Kosten und technische Fragen des Projekts erneut zu prüfen.

Zwei Monate sind seitdem verstrichen – in denen konkret noch nichts passiert ist. Die entsprechenden Gesetze und Verordnungen sind immer noch in Kraft. Die Arbeitgeber sind immer noch verpflichtet, jeden Monat ihre Mitarbeiterdaten zu melden. Falls sie das unterlassen, drohen den Unternehmen Bußgelder. Gerhart Baum, Vordenker des linksliberalen Flügels der FDP und früherer Bundesinnenminister reagiert ungeduldig:

"Für mich dauert diese Prüfung viel zu lang. ELENA läuft ja, nicht? Wenn man es stoppen will, muss man es sofort tun."

Unterdessen wird die Situation politisch allmählich absurd. Während der zuständige Minister über das Moratorium "nachdenkt", lässt er weiterhin in Broschüren und auf Webseiten für das Projekt werben. In einem Prospekt lässt der ELENA-Kritiker Brüderle erklären, wie fabelhaft das Projekt konzipiert ist, um mit augenzwinkerndem Stolz hinzuzufügen:

Nachher werden sich alle fragen, wie es denn vorher funktioniert hat.

Als eine Wundertüte stellt die Broschüre ELENA hin, als ein Gabenkorb, in dem für jeden etwas dabei ist: Verwaltungsmitarbeiter, Privatfirmen, Arbeitnehmer.

ELENA bedeutet: Weniger Bürokratie und mehr Effizienz. Davon profitieren Bürger, Behörden und Arbeitgeber gleichermaßen. Denn weniger Bürokratie spart Zeit und Geld.

Erstaunlich viele Unternehmen beschweren sich, dass ihnen durch die monatlichen Meldungen an die zentrale ELENA-Datenbank zusätzlicher Aufwand und Extrakosten entstehen. Dabei will der Staat doch erklärtermaßen das Gegenteil erreichen: Der Privatwirtschaft soll weniger Verwaltungsaufwand entstehen. Firmengründer klagen seit Jahren darüber, dass ihnen unsinnige bürokratische Hürden in den Weg gestellt werden. ELENA würde dazu beitragen, Investitionshindernisse zu beseitigen, so die Befürworter des Projekts.

Zu ihnen zählt auch die SPD-Bundestagsabgeordnete Doris Barnett, die für ihre Fraktion im zuständigen Parlamentsausschuss für Wirtschaft und Technologie sitzt. Für die Klagen der Privatwirtschaft hat sie kein Verständnis:

"Da wird ein riesengroßes Bohei um nichts gemacht. Denn seit 2006 müssen alle Betriebe, ob groß oder klein, bereits ihre Daten für ihre Krankenversicherung, die praktisch identisch sind mit den Daten, die man für ELENA braucht, elektronisch weiterleiten. Für ELENA haben sie nur noch einen zusätzlichen Datensatz, mehr nicht. Sie können also auf alle vorhandenen Daten zurückgreifen, Sie brauchen nur noch mal eine Extraangabe zu machen. Und die Software dazu können Sie kostenlos runterladen. Die stellt der Bund kostenlos zur Verfügung."

In der Praxis stellt sich das für viele Unternehmen komplizierter dar. Die meisten Firmen setzen heute für die Lohnabrechnungen spezielle Computerprogramme ein. Um die monatlichen Meldungen für die ELENA-Datenbank zu erstellen, haben sie mehrere Möglichkeiten: Sie könnten alle Angaben in die neuen, umfangreichen elektronischen Formulare per Hand eintippen - was mit einem enormen Aufwand verbunden wäre. Zudem muss die Kunst, die Formulare korrekt auszufüllen, erst erlernt werden; die offizielle Anleitung dazu umfasst 42 Seiten.

Alternativ können die Unternehmen die ELENA-Datensätze halb automatisch erstellen lassen, wenn sie für ihre jeweilige Lohnsoftware Zusatzmodule erwerben. Diese Updates stellen die Softwarehersteller natürlich nicht gratis zur Verfügung.

Viele Arbeitgeber gehen indes einen dritten Weg: Sie kaufen sich von der Zeit und den Mühen frei, indem sie die Lohnverwaltung und die zusätzlichen ELENA-Bescheinigungen Dritten übertragen, zum Beispiel Buchhaltungsfirmen - wie Alexander Gunkel von der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände bestätigt:

"Die großen Unternehmen organisieren ihre Entgeltabrechnungssysteme selbst, während die kleinen Arbeitgeber ihre Entgeltabrechnungen häufig durch externe Dienstleister organisieren lassen."

Welchen Weg die Unternehmen auch wählen, er wird ihnen – da ist Gunkel optimistisch – ab 2012 Kosten sparen. Denn dann soll die ELENA-Datenbank so gut bestückt sein, dass Phase zwei des Projekts starten kann. Bei Anträgen auf Arbeitslosengeld I, Wohn- oder Elterngeld werden sich die Sozialbehörden direkt bei der zentralen Datenbank über die finanzielle Lage der Bedürftigen informieren. Die Antragsteller müssen sich dann nicht mehr – wie gewohnt – von ihrem letzten Arbeitgeber aktuelle Verdienstbescheinigungen auf Papier ausstellen lassen. Das ist natürlich für die Firmen eine Entlastung, die an anderer Stelle mit einer Belastung erkauft wird: damit, dass die Unternehmen für alle ihre Mitarbeiter Monat für Monat große Datensätze an ELENA übermitteln müssen. Ob das unter dem Strich für die Privatwirtschaft mehr oder weniger Aufwand bedeutet – darüber streiten sich die Geister.

Auf der Hand liegt, dass ELENA vor allem solche Firmen entlastet, die bislang besonders häufig Papierbescheinigungen ausfüllen mussten, wie Alexander Gunkel von der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände bestätigt:

"Insbesondere dann, wenn ich in einem Bereich tätig bin, in dem die Arbeitnehmer relativ wenig verdienen, ist auch die Wahrscheinlichkeit größer, dass sie ergänzend Sozialleistungen in Anspruch nehmen. Das gilt schon heute, dass die Papierbescheinigungen diese Branchen überdurchschnittlich häufig treffen. Und in dem Maße werden sie auch durch ELENA stärker entlastet."

Die Kosten und Nutzen der Entbürokratisierung durch ELENA sind also keineswegs gleich verteilt, kommentiert der Datenschutzverein FoeBuD:

Somit gehören gerade die eher arbeitnehmerfreundlichen Unternehmen zu den Verlierern des Verfahrens, während Unternehmen mit einer eher dehnbaren Vorstellung von Unternehmensethik zu den Profiteuren gezählt werden können.

Es sind aber nicht nur die finanziellen Kosten, auf die die Kritiker von ELENA immer wieder hinweisen. Der FDP-Politiker und Ex-Bundesinnenminister Gerhart Baum warnt, man müsse einen hohen politischen Preis zahlen für die Verwaltungsvereinfachung, die ELENA verspricht:

"Die wird, wenn sie überhaupt gegeben ist, mit Freiheitseingriffen bezahlt. Das heißt, der Datenschutz muss zahlen für Verwaltungsvereinfachungen, für Entbürokratisierung."

Das Herzstück des ELENA-Projekts ist die riesige staatliche Datenbank, die derzeit entsteht, gefüttert mit sensiblen Daten aller Arbeitnehmer in Deutschland. Kein Wunder, dass Datenschutzfreunde hier misstrauisch werden. Völlig zu Unrecht, erklärt das Bundeswirtschaftsministerium in seiner Werbebroschüre für ELENA.

ELENA schützt die Intimsphäre von Arbeitnehmern.

Denn ab 2012 müssen die Bürger für bestimmte Sozialleistungen sich nicht mehr bei Arbeitgebern Verdienstbescheinigungen ausstellen lassen. Was auch der Bundesdatenschutzbeauftragte, Peter Schaar, als Vorteil ansieht:

"In der Tat muss der Betroffene ja nicht mehr sagen: 'Ich habe es nötig, bestimmte Sozialleistungen in Anspruch zu nehmen. Oder ein Verwandter, der zu meinem Haushalt gehört.' Das heißt, der Arbeitgeber erfährt weniger als bisher. Das ist erst mal ein datenschutzrechtlicher Vorteil."

Doch auch hier stellt sich die Frage, zu welchem Preis dieser Vorteil erkauft wird. Bei der ELENA-Datenbank handelt es sich um eine sogenannte Vorratsdatenspeicherung. Hier sollte die Bundesregierung gewarnt sein: Das Bundesverfassungsgericht hat im Frühjahr ein Gesetz einkassiert, dass die Telekommunikationsfirmen verpflichtete, Verbindungsdaten aller ihrer Kunden routinemäßig monatelang zu speichern: für den Fall, dass die Polizei vielleicht mal die Daten eines einzelnen Bürgers brauchen könnte.

In der Urteilsbegründung heißt es, die anlasslose, massenhafte Speicherung von Daten sei geeignet, ein diffus bedrohliches Gefühl des Beobachtetseins hervorzurufen, das eine unbefangene Wahrnehmung der Grundrechte in vielen Bereichen beeinträchtigen kann.

"Verfassungswidrig!", hat Karlsruhe geurteilt - und bei der Gelegenheit gleich für künftige Vorratsdatenspeicherungen restriktive Regeln aufgestellt. Die bei ELENA verletzt werden, meint der Datenschutzbeauftragte des Landes Nordrhein-Westfalen, Ulrich Lepper:

Diese Massendatenspeicherung über Jahre hinweg und völlig losgelöst davon, ob eine Person überhaupt Kontakt zu einer Sozialbehörde aufnehmen muss, halte ich für unverhältnismäßig.

Auch Ex-Bundesinnenminister Gerhart Baum ist sich sicher:

"Man sammelt auf gut Glück, man sammelt anlasslos ins Blaue hinein. Und das ist verfassungswidrig!"

Bereits Ende März reichten 22.000 Bürger in Karlsruhe eine Verfassungsklage ein, um ELENA zu stoppen. Organisiert hat die Sammelbeschwerde der Datenschutzverein FoeBuD. Rena Tangens, Sprecherin von FoeBuD, ist sich sicher:

"Insbesondere der Grundsatz der Datensparsamkeit – also nur Daten zu erheben, wenn sie unbedingt notwendig sind – ist bei ELENA nicht gegeben. Sondern ELENA ist wirklich das typische Beispiel einer Vorratsdatenspeicherung: Einfach schon mal abspeichern, vielleicht braucht man das ja später."

Der nordrhein-westfälische Datenschutzbeauftragte, Ulrich Lepper, kommentiert spitz:

Es wäre überaus klug, wenn die Politik hier einmal selbst die Notbremse ziehen würde und sich nicht erst vom Bundesverfassungsgericht sagen lässt, wie es besser geht. Das Projekt ELENA fährt in eine verfassungsrechtliche Sackgasse, je eher es gestoppt wird, um so weniger werden wir verlieren - an Geld und an Freiheit.

Dabei ist bei ELENA in Detailfragen der Datenschutz sogar vorbildlich. So können die Sozialämter nur dann auf die zentrale Datenbank zugreifen, wenn ihnen ein Antragsteller das ausdrücklich erlaubt. Dafür erhält jeder Bürger auf Wunsch eine individuelle Chipkarte. Nur dann, wenn er sie bei seinem Sachbearbeiter in dessen Lesegerät steckt, kann der die Daten dieses Bürgers abrufen. Das Bundeswirtschaftsministerium verkündet in seiner Werbebroschüre stolz:

Im ELENA-Verfahren ist der Teilnehmer Herr seiner Daten.

Allerdings nicht soweit, dass er entscheiden könnte, ob seine Daten überhaupt zentral gespeichert werden – was der Datenschutzaktivistin Rena Tangens gar nicht behagt:

"Ich kann da an der Stelle nicht von Freiwilligkeit sprechen, denn wenn jemand arbeitssuchend ist, dann ist es notwendig, diese Freigabe zu geben, denn sonst würde ich keine Leistung bekommen. "Freiwillig" bedeutet nämlich auch im Juristischen die nachweisbare Abwesenheit von Zwang. Und an der Stelle ist Zwang gegeben."

Für die Kritiker ist ELENA eine Totgeburt – für andere dagegen ein Wunderkind, das noch lange nicht ausgewachsen ist. Dass ab 2012 bei drei Sozialleistungen die Verdienstbescheinigungen durch Abfragen bei der zentralen Datenbank ersetzt werden sollen, genügt Alexander Gunkel von der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände noch lange nicht:

"Wir kritisieren, dass hier sehr viele Daten vonseiten der Arbeitgeber bereitgestellt werden, die dann aber nur in einem sehr geringen Umfang genutzt werden. Wir wollen, dass weitere Bescheinigungen in dieses Verfahren einbezogen werden, damit dieser Aufwand, den die Wirtschaft ja treibt für ELENA, dass der sich auch stärker lohnt. Hier gibt es noch ein sehr großes Potential, dass nicht ausgeschöpft ist."

Dass für weitere Sozialleistungen die notwendigen Verdienstbescheinigungen über ELENA abgewickelt werden sollen, galt bis vor kurzem in der Bundesregierung noch als ausgemachte Sache. Darauf basieren auch optimistische Schätzungen, dass die Unternehmen durch ELENA irgendwann mal bis zu 85 Millionen Euro jährlich einsparen könnten. Bei Datenschützern schrillen bei solchen Forderungen die Alarmglocken. Sie beobachten seit Jahren mit Argusaugen, wie ständig neue, immer größere, komplexere Datenbanken entstehen. Mit dem Anfangsversprechen, dass sie nur restriktiv genutzt werden – bis dann immer weitere Wünsche geäußert werden.

"Und das ist dann jedesmal auch irgendwo begründbar. Aber in der Summe der Nutzungen steckt dann die Gefahr."

Eine Gefahr, die Ex-Bundesinnenminister Gerhart Baum auch bei weiteren Nutzungen von ELENA sieht:

"Die Rentenversicherungsträger, die Krankenversicherungen ... So sicher wie das Amen in der Kirche wird die Polizei sagen: 'Das sind ja hochinteressante Daten für uns! Da möchten wir ran.'"

In dasselbe Horn stößt die Datenschutzaktivistin Rena Tangens. Sie befürchtet, dass ELENA, die zentrale Datenbank aller Arbeitnehmer, neue Nutzer anziehen wird wie ein Honigtopf die Fliegen:

"Vielleicht sagt man in Zukunft: Diese Bundesagentur für Arbeit, diese ganze Bürokratie, das ist doch alles viel zu teuer. Mit der Arbeitsvermittlung, das funktioniert eh nicht so gut. Lassen wir die Arbeitgeber doch direkt auf die Daten von ELENA gucken, dann können sie sich die Leute aussuchen, die ihnen in den Kram passen!"

Klingt das absurd? Vielleicht. Doch weitaus absurder ist, dass die Politik eine pragmatische Alternative zu ELENA kennt, sie aber nicht umsetzt.

Peter Schaar, der Bundesdatenschutzbeauftragte, benennt sie, stellvertretend für eine ganze Reihe von Gesprächspartnern: Man solle doch dafür sorgen, dass die Arbeitgeber nicht für jede Sozialleistung eine andere, abweichende Bescheinigung ausstellen müssen – dann sei schon jetzt der bürokratische Aufwand viel geringer.

"Wir haben einfach viel zu viele unterschiedliche Bescheinigungen, und wir haben x-verschiedene, Dutzende von Einkommensbegriffen, die dann für die verschiedensten Leistungen sehr unterschiedlich ausgelegt sind. Und da muss man sich fragen: Brauchen wir eigentlich ein so kompliziertes System. Kann man da nicht den Einkommensbegriff etwas stärker vereinheitlichen – dann würde man auch etwas weniger Daten brauchen. Und weniger Daten ist immer im Sinne des Datenschutzes."

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