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StartseiteHintergrundGefangen in der Schuldenfalle27.11.2007

Gefangen in der Schuldenfalle

Trotz Aufschwung lebt der Staat weiter auf Pump

Jedes Jahr im Januar wird es offiziell. Dann verkündet der Präsident des Statistischen Bundesamtes, wie hoch im gerade abgeschlossenen Vorjahr die Neuverschuldungsrate des Staates war. Seit Langem gibt es zwar wieder Positives von den Staatsfinanzen zu berichten, doch die absoluten Zahlen sind immer noch gigantisch: Der Staat hat Schulden von insgesamt rund 1,5 Billionen Euro.

Von Michael Braun und Brigitte Scholtes

Der Präsident des Bundes der Steuerzahler, Karl Heinz Däke, zeigt auf die Schuldenuhr in Berlin (AP)
Der Präsident des Bundes der Steuerzahler, Karl Heinz Däke, zeigt auf die Schuldenuhr in Berlin (AP)

Jedes Jahr im Januar wird es offiziell. Dann verkündet der Präsident des Statistischen Bundesamtes, wie hoch im gerade abgeschlossenen Vorjahr die Neuverschuldungsrate des Staates war. Dieses Jahr war es am 11. Januar soweit. Präsident Walter Radermacher:

"Das Staatsdefizit lag bei 2,0 Prozent. Der Staatssektor bestehend aus Bund, Ländern, Gemeinden und Sozialversicherungen wies ein Finanzierungsdefizit von 46,5 Milliarden Euro auf. Der Referenzwert von 3 Prozent wurde damit erheblich unterschritten. Eine positive Botschaft."

Seit einigen Monaten gibt es also wieder Positives von den deutschen Staatsfinanzen zu berichten. Der Staat bewegt sich in die richtige Richtung, das sagt auch der Bund der Steuerzahler. Er hat in Berlin eine Schuldenuhr aufgebaut, an der sich ablesen lässt, wieviel Geld der Staat jede Sekunde an Zinsen und Zinseszinsen zahlen muss. Karl Heinz Däke, Präsident des Bundes der Steuerzahler:

"Die Schuldenuhr des Bundes der Steuerzahler zeigt derzeit eine Neuverschuldung pro Sekunde von 539 Euro. Zu Jahresbeginn war es fast das Doppelte und ich kann mich noch an Zeiten erinnern, da sprangen die Schulden über jede Sekunde über 2000 Euro weiter. Davon sind wir Gott sei Dank runter. "

Die absoluten Zahlen sind gleichwohl noch immer gigantisch: Deutschland erwirtschaftete 2006 zwar ein Bruttoinlandsprodukt von 2,3 Billionen Euro, der Staat hat aber Schulden von insgesamt rund 1,5 Billionen Euro. Die macht der Bund nicht allein. Auf ihn entfällt aber der größte Brocken, gut 915 Milliarden Euro. Die Bundesländer sind mit rund 480 Milliarden Euro verschuldet. Städte und Gemeinden steuern immerhin fast 85 Milliarden Euro zum Schuldenberg bei. Der große Schuldenschub setzte in den neunziger Jahren ein. Was vor allem damit zu tun hatte, dass die deutsche Einheit finanziert werden musste. Je Kopf der Bevölkerung stieg die Staatsverschuldung von gut 7.500 Euro im Jahre 1989 auf 18.000 Euro im vorigen Jahr.

Woher bekommt der Staat Geld, wenn er keines hat, wie macht er Schulden? Der Bürger geht zur Bank und fragt nach einem Kredit. Der Staat macht es im Prinzip ähnlich. Jedenfalls auf der unteren Ebene. Städte und Gemeinden gehen zu ihren örtlichen Sparkassen und Banken und fragen nach einem Kredit. Höhere staatliche Ebenen wie die Bundesländer oder der Bund bedienen sich dagegen vorwiegend am Kapitalmarkt. Längerfristiger Geldbedarf über zwei, fünf, zehn oder 30 Jahre wird gedeckt, indem Wertpapiere ausgegeben werden, so genannte Anleihen. Das ist im Prinzip ein Stück Papier, das seinem Inhaber bescheinigt, einem Bundesland oder dem Bund eine bestimmt Summe Geld geborgt zu haben. Darauf steht ferner, wie viel Zins Land oder Bund für dieses geborgte Geld zu zahlen haben. Außerdem enthält dieses Wertpapier das Versprechen, die geliehene Summe zurückzuzahlen. Auch der Zeitpunkt, zu dem getilgt wird, ist vermerkt.

Um all das zu organisieren, beauftragen die Länder vor allem die Landesbanken. Das Schuldenmanagement des Bundes dagegen besorgt die in Frankfurt ansässige Finanzagentur des Bundes. Sie verkauft die Bundeswertpapiere allerdings in aller Regel nicht an einzelne Kunden, sondern sozusagen en gros: Sie bietet diese Papiere auf Auktionen nach einem festen Emissionskalender an. Und, so Geschäftsführer Gerhard Schleif, die großen Banken greifen gerne zu:

"Das sind nicht nur europäische Adressen, sondern die großen internationalen, alsoauch amerikanische Investmentbanken. Dabei wohin die die weiterplatzieren, das wissen wir nicht genau. Wir gehen aber davon aus, dass zur Zeit rund 80 Prozent der deutschen Bundesanleihen von ausländischen Investoren gehalten werden."

Solche Anleihen sind handelbar: Man kann sie kaufen und verkaufen. Der Preis wird an der Börse ermittelt. Er richtet sich nach der Nachfrage. Dem Bund ist egal, wem das Wertpapier gehört. Denn das Versprechen des Bundes, regelmäßig die Zinsen zu zahlen und zu festgelegter Zeit die Schuld zu tilgen, gilt gegenüber jedermann, der solch eine Anleihe besitzt. Das sind vor allem Großanleger, aber - wenn auch oft nur indirekt - ebenso einzelne Sparer.

Geldgeber des Bundes ist also nicht nur der, der eine Bundesanleihe kauft und sie in sein Bankdepot legt. Gläubiger des Staates ist auch der, der einen auf Euro lautenden Rentenfonds kauft. Denn dieser Fonds wiederum legt das Geld seiner Kunden mit Sicherheit zu großen Teilen in Bundesanleihen an. Gläubiger des Bundes ist auf diese indirekte Art auch jeder, der eine Lebensversicherung abgeschlossen hat, oder der Mitglied einer Pensionskasse oder eines berufsständischen Versorgungswerkes ist. Lebensversicherungen etwa haben rund 80 Prozent ihrer Rücklagen in Anleihen investiert. Bundesanleihen spielen dabei eine große Rolle, nicht nur in Deutschland.

Die Bürger können also davon profitieren, dass der Staat Schulden macht. Doch eine solche Rechnung wäre etwas einseitig. Denn der Bund muss ja die Zinsen, die er dem Anleger verspricht, auch bezahlen. Und das geht zu Lasten des Steuerzahlers, erklärt Karl-Heinz Däke, Präsident des Bundes der Steuerzahler:

"Das heißt, je höher die Verschuldung ist, umso mehr Zinsen müssen bezahlt werden, umso mehr müssen die Steuerzahler für die Bedienung der Zinsen aufbringen - aus Steuermitteln. Das Geld fällt ja schließlich nicht vom Himmel. Die Schulden von heute sind die Steuern von morgen, das sieht man an der steigenden Steuerbelastung ganz deutlich. Heute würde ich sogar sagen, die Schulden von heute sind auch bereits die Steuern von heute denn zu Beginn dieses Jahres haben wir ja eine riesige Steuererhöhung auf uns nehmen müssen, damit der Bundeshaushalt finanziert werden kann und auch die Zinsen bedient werden können. "

Der Bund ist zwar auf gutem Weg, bescheinigen ihm Volkswirte wie Rolf Schneider, Leiter Volkswirtschaft bei der Dresdner Bank:

"Es ist sicherlich eine gute Nachricht, dass Deutschland dieses Jahr, der deutsche Staat einen Überschuss erzielen wird, vor dem Hintergrund insbesondere, dass vor vier Jahren im Jahr 2003 die Neuverschuldung noch vier Prozent des Bruttoinlandsprodukts betrug. Auf anderer Seite ist es sicherlich kein Grund sich auszuruhen, es wäre angemessen, wenn der Staat über einen Konjunkturzyklus hinweg einen ausgeglichenen Haushalt hätte und das wird im Augenblick sicherlich nicht erreicht. Wir haben im Augenblick Hochkonjunktur, da müsste ein deutlicher Überschuss da sein, um für schlechtere Zeiten vorzusorgen."

Die Neuverschuldung liegt seit dem vergangenen Jahr unter der Grenze von drei Prozent des Bruttoinlandsprodukts: Das ist eines der so genannten Maastricht-Kriterien, auf die sich die Finanzminister der Euro-Staaten 1997 geeinigt hatten. Denn sie wussten, dass die Stabilität ihrer Währung davon abhängen würde, wie ernst die Mitgliedsländer es mit der Haushaltsdisziplin nehmen würden: Ein Staat mit hohen Schulden gilt am Finanzmarkt als nicht so verlässlich wie einer, dessen Haushalt in Ordnung ist. Und ein solcher Staat müsste höhere Zinsen für seine Anleihen zahlen als ein solide finanzierter. Solche Einstufungen werden von Rating-Agenturen vorgenommen. Wenn Investoren nicht mehr willens sind, dem Staat für einen bestimmten Zinssatz Geld zu leihen, dann muss dieser einen höheren Zinssatz bieten. Die Kosten für jeden aufgenommenen Euro steigen also. Und das kann dazu führen, dass die Schuldenspirale sich immer schneller dreht.

Diese Gefahr hatte auch schon die rot-grüne Bundesregierung erkannt. Deren langjähriger Finanzminister Hans Eichel wusste:

"Welche Welt wollen wir unseren Kindern und Enkeln hinterlassen? Wie viel Entscheidungsfreiheit, wie viel Entwicklungsmöglichkeiten wollen wir ihnen lassen ... wenn wir sie zwingen, den größten Teil des Einkommens, das sie erwirtschaften, für unsere Rente und die Finanzierung der von uns gemachten Schulden aufzuwenden, finde ich, ist das unmoralisch. "

Diese Ungerechtigkeit, dass kommende Generationen unter der mangelnden Haushaltsdisziplin ihrer Eltern und Großeltern leiden müssen, die haben inzwischen die meisten Politiker erkannt. Das Problem ist nur, dass sie spätestens alle vier Jahre wiedergewählt werden wollen - und das gelingt leichter, wenn man seinen Wählern Wohltaten verspricht, die aber auch finanziert werden müssen. So jedenfalls war es lange Jahre.

Inzwischen aber haben viele Bürger genug von Steuer- oder sonstigen Wahlgeschenken, glaubt Karl-Heinz Däke vom Bund der Steuerzahler:

"Man sollte den Bürgern ganz klarmachen, dass man durch eine sparsame Haushaltsführung die Verschuldung abbauen kann und dass da damit dann auch Spielräume für weitere Maßnahmen, die dem Bürger zugute kommen, erreicht, zum Beispiel für Investitionen. Das heißt also, wenn die Verschuldung abgebaut wird, können die Steuern gesenkt werden oder auch die Investitionen erhöht werden, ohne dass Schulden aufgenommen werden müssen."

Das ist inzwischen auch bei den Politikern angekommen, zumindest Bundesfinanzminister Peer Steinbrück weiß das, aber er schränkt auch wieder ein:

"Wir müssen von der hohen Staatsschuld runter, aber auf der anderen Seite uns nicht ins Koma sparen, sondern Geld ausgeben dort wo es Sinn macht für die Zukunft dieser Republik."

Das plant er deshalb auch für das kommende Jahr. Doch er ist noch nicht ganz vom Sündenpfad abgekommen, mahnt der "oberste Steuerzahler" Däke:

"Angesichts der drastisch steigenden, explosionsartig steigenden Steuereinnahmen, wäre es möglich und nötig auch im nächsten Jahr die Neuverschuldung bis auf Null zu senken. Man muss es nur wollen, man muss ja bedenken, dass diese zwölf Milliarden Neuverschuldung, benutzt werden um circa zwölf Milliarden Mehrausgaben im Bundeshaushalt 2008 zu finanzieren. Man gibt mehr Geld aus, und mit diesem, was man mehr ausgibt, das muss damit durch Neuschulden finanziert werden. "

Vergleiche man den Staat mit einem Unternehmen, erkenne man auf der anderen Seite, dass es auch Sinn machen kann, sich zu verschulden, meint etwa Peter Bofinger, einer der von der Bundesregierung berufenen so genannten Wirtschaftsweisen:

"Was macht ein Unternehmen mit einem Kredit, den es aufnimmt? Wenn es damit Investitionen durchführt, die hohe Erträge bringen, dann ist das völlig richtig, wenn das Unternehmen Kredite aufnimmt, denn: die Erträge aus den Investitionen sind höher als die Zinsen und dann lohnt sich das, und es wäre falsch, in einer solchen Situation das Unternehmen schuldenfrei zu führen, weil es eben einfach nicht die neuesten Technologien hätte, weil es nicht wettbewerbsfähig wäre, und weil es gegenüber Unternehmen, die sich verschulden, und die sich richtig verschulden, zurückfallen würde."

Was aber sind sinnvolle Investitionen? Rolf Schneider, Volkswirt der Dresdner Bank, nennt einige Beispiele:

"Wenn ein Staat in die Zukunft investiert, wenn er Infrastrukturinvestitionen durchführt, auch bestimmte Formen der Bildungsausgaben sind sicherlich Investitionen in die Zukunft, dann gibt es meiner Auffassung nach schon die Berechtigung, dass man für diese Zukunftsprojekte auch Schulden aufnimmt. "

Die Rolle des Staats als Investor sollte man ohnehin nicht unterschätzen, warnt der Wirtschaftsweise Peter Bofinger:

"Wir haben in Deutschland viele Menschen, die glauben, dass wir in Deutschland zuviel Staat haben, die die Bedeutung, die Rolle des Staates im Wirtschaftsprozess zurückfahren wollen. Und ein Hebel, wie man das erreichen kann ist, dass man sagt, diese Staatsverschuldung ist ein Riesenproblem, wir müssen dringend daran arbeiten, diese Staatsverschuldung abzubauen, und Abbau der Staatsverschuldung bedeutet, dass der Staat Mittel, die er vernünftig einsetzen könne, zum Beispiel in Bildung oder Infrastruktur, dass er die nehmen muss, um seine Verschuldung abzubauen. Und je dramatischer ich die Staatsverschuldung an die Wand male, desto eher schaffe ich einen politischen Druck, dass der Staat gezwungen ist, seine Aktivitäten weiter einzuschränken."

Dass an Zukunftsprojekten eher gespart wird, bedauert aber auch Jörg Krämer, Chefvolkswirt der Commerzbank:

"Leider hat Staat eine Tendenz, bei den Investitionen zu sparen, also bei Infrastruktur, Straßenbau. Gott sei Dank ist die staatliche Bautätigkeit jetzt wieder angesprungen. Viele Investitionen, die nicht getätigt worden sind, werden jetzt nachgeholt. Und es ist natürlich wichtig, dass der Staat so weitermacht und nicht eben nicht der Versuchung verfällt, jetzt Geld mit der Gießkanne für konsumtiefe Zwecke zu verteilen."

Bei Ländern und Kommunen ist die Haushaltsdisziplin etwas stärker ausgeprägt. Doch machte man es sich zu leicht, würde man dem Bund nur eine laxe Zahlungsmoral unterstellen, meint Rolf Schneider von der Dresdner Bank:

"Auch dem Bund ist es ja gelungen seine Neuverschuldung ganz erheblich zurückzuführen, die Neuverschuldung liegt ja inzwischen auch unter den Investitionsausgaben. Aber man muss auch zusätzlich sehen, dass der Bund in den letzten Jahren im Zuge der schwierigen Lage am Arbeitsmarkt sehr viele zusätzliche Zuschüsse an die Sozialversicherungen gegeben hat, und von daher auch viel Verantwortung bei den Staatsausgaben zusätzlich übernommen hat, er hat es sicherlich am schwierigsten einen Ausweg durch den Haushalt zu erreichen, die Länder haben es da deutlich einfacher und die Gemeinden müssen ja ohnehin eigentlich einen ausgeglichenen Haushalt führen."

So weit ist der Bund lange nicht. Er will erst von 2011 an beginnen, Schulden zu tilgen. Ein langer Weg. Erst recht, wenn man ehrlich rechnet. Denn dann muss man nicht nur die in den Haushalten ausgewiesenen Schulden des Staates, die so genannten expliziten Schulden, ins Kalkül ziehen. Wer die Staatsfinanzen ehrlich beurteilt, muss auch die so genannten impliziten Staatsschulden mit ein beziehen. Das sind etwa die Renten- und Pensionszusagen, die der Staat für seine Beamten und für die Funktionsfähigkeit des Rentensystems gegeben hat. Diese Schulden seien allerdings nicht leicht zu berechnen, sagt der Frankfurter Finanzwissenschaftler Alfons Weichenrieder:

"Es sind ja gerade keine Schuldtitel ausgegeben, wo drauf steht, ich verspreche die Rückzahlung von soundsoviel Milliarden Euro, sondern man verspricht zukünftige Pensionen und zukünftige Beamtengehälter. Und da sind eben die Beiträge die das System leistet etwas unsicher, man kann aber durchaus, und der Sachverständigenrat hat das vor ein paar Jahren gemacht, auch herauskriegen, dass die implizite Staatsverschuldung viermal so groß ist, wie die explizite."

Da wären rund sechs Billionen Euro plus die explizite, ausgewiesene Schuld von 1,5 Billionen Euro. Macht zusammen einen gigantischen Schuldenberg von 7,5 Billionen Euro. Das sind 7.500 Milliarden Euro. Wer etwa das Renteneintrittsalter senkt, erhöht damit - ökonomisch gesprochen - die Staatsschuld. Im Lichte der tatsächlichen Staatsverschuldung gilt ähnliches auch für die Familienpolitik. Beispiel Betreuungsgeld:

"Wenn man guckt, was ist sinnvoll in der Ausbildung der Kinder, dann sollte man möglichst auf Maßnahmen setzen, die keine Verschuldung implizieren. Wenn ich heute die Betreuungsangebote verbessere, dann ist ja die Hoffnung, dass ein Großteil dessen, was ich da rein stecke, als Steuergelder wieder zurückkommt, weil ich es eben den Eltern erlaube, tatsächlich voll beschäftigt zu sein oder mehr beschäftigt zu sein als vorher. Das heißt: man sollte besonders diejenigen Maßnahmen stützen, die diesen Selbstfinanzierungseffekt haben. Insofern ist die Stoßrichtung der CSU, die sich da durchgesetzt hat auch Betreuungsgeld zu zahlen, wenn man daheim bleibt, ich sag es mal diplomatisch: unklug."

Die aktuelle Haushaltsdebatte hat also zwei Mängel: Sie geht erstens nicht von der gesamten Staatsverschuldung aus, von der Summe der expliziten und der impliziten Verschuldung von grob 7,5 Billionen Euro. Sie lässt sich deshalb - zweitens - leiten von der aktuellen Einnahmesituation des Staates. Gute Konjunktur, hohe Unternehmensgewinne, stark erhöhte Mehrwertsteuer, all das hat allein im dritten Quartal die Steuereinnahmen um 9,5 Prozent oder 10,5 Milliarden Euro höher ausfallen lassen als im vorigen Jahr.

Dennoch strebt der Bund eben erst ab 2011 dauerhafte Überschüsse in seinem Haushalt an. Erst dann kann er beginnen, den Schuldenberg abzubauen, den er bis jetzt noch immer weiter aufhäuft. Der Weg dahin wird nicht leicht, sagt Karl-Heinz Däke, Präsident des Bundes der Steuerzahler:

"Ich sage immer, die zweite Halbzeit, also der Abbau der Verschuldung, das wird ein genauso haariger und harter Weg werden wie die erste Halbzeit, den Abbau der Neuverschuldung."

Wie lang dieser Weg wird, mag heute kaum ein Experte vorhersagen. Eine Generation wird dafür mutmaßlich kaum reichen. Vor allem muss der Staat konsequent handeln, meint Jörg Krämer, Chefvolkswirt der Commerzbank:

"Wie jedes Unternehmen muss Staat sich Frage stellen, was er machen will, und eben auch was er nicht machen will. Er sollte nur das machen, was die Wirtschaft, die Privaten nicht können, und wenn er solche Disziplin übt bei den Ausgaben, das ist der goldene Weg, um dauerhaft einen ausgeglichenen Staatshaushalt zu behalten."

Der Bund der Steuerzahler fordert vor allem, noch stärker gegen die allzu leichtfertige Aufnahme neuer Kredite vorzugehen:

"An die Föderalismuskommission II haben wir einen Vorschlag gemacht, wie die Verfassung geändert werden könnte, insbesondere der Artikel 115, das heißt also die Neuverschuldung muss per Verfassung verboten werden und nur in besonderen Ausnahmefällen darf man noch Neuschulden aufnehmen. "

Man sollte die Zeiten der guten Konjunktur nutzen, meinen viele Experten, oder vielmehr: man hätte sie noch stärker nutzen sollen. Denn inzwischen haben sich die Aussichten für die wirtschaftliche Entwicklung schon wieder leicht eingetrübt, meint Volkswirt Schneider von der Dresdner Bank:

"Die Belastungsfaktoren der Konjunktur sind derzeit sehr stark geworden, der hohe Euro, der hohe Ölpreis, die Finanzmarktkrise, dennoch glaube ich, dass auch im nächsten Jahr die deutsche Wirtschaft wachsen wird, vielleicht etwas schwächer als bisher gedacht, aber auch mit einem Wirtschaftswachstum mit einer Größenordnung von zwei Prozent, selbst bei 1,5 Prozent würde ausreichen, dass der Staat im nächsten Jahr keine Schulden machen muss. Ich erwarte im nächsten Jahr auch wieder einen Überschuss. "

Doch mittelfristig ist Jörg Krämer von der Commerzbank da weniger optimistisch:

"Je weiter wir rausgehen prognostisch, desto mehr kommen natürlich die demographische Probleme Deutschlands zum Tragen, letztlich auch das fundamental nicht gelöste Arbeitslosigkeitsproblem, deshalb ist ein ausgeglichener Staatshaushalt, oder ein Defizit nahe an der Nullmarke nicht normal. Wir werden uns daran gewöhnen müssen, dass wir in der Zukunft wieder recht hohe Defizite haben. Anders werden sie den demographische Wandel jauch gar nicht bewältigen können. "

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