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StartseiteHintergrundGeschichte aktuell - Vor 50 Jahren:31.08.2002

Geschichte aktuell - Vor 50 Jahren:

Das Lastenausgleichsgesetz - Geld für Flüchtlinge, Vertriebene und andere Kriegsopfer

<em>Für mich ist das Lastenausgleichsgesetz eine der erfolgreichsten Gemeinschaftsregelungen, die geschaffen worden sind. Dadurch war es nach dem Kriegsende möglich, den von dem Krieg und den Kriegsfolgen besonders schwer Betroffenen wieder ein menschenwürdiges und gesichertes Leben zu ermöglichen und auch den mit der Schädigung verbundenen Abstieg wenigstens aufzufangen oder zu mildern.</em>

Ute Flögel

Die materielle Katastrophe nach dem 2. Weltkrieg traf nicht alle Deutschen gleich stark. Besonders hart war sie für ca. 15 Millionen Flüchtlinge, Ausgebombte, Evakuierte und Häftlinge, die heimatlos umherirrten. Unter ihnen 12 Millionen Heimatvertriebene aus den deutschen Siedlungsgebieten im Osten, die zum überwiegenden Teil außer dem Leben nur die Kleidung auf ihrem Leib gerettet hatten. Nicht nur aus sozialem Gewissen, sondern auch aus Angst vor einer Rebellion der Millionen um das Existenzminimum ringenden Menschen erschien eine Umverteilung des nach den verheerenden Zerstörungen zurückgebliebenen Vermögens unumgänglich. Wer wenig verloren hatte, sollte etwas abgeben für die, die alles oder fast alles verloren hatten.

Der Begriff "Lastenausgleich" geht wahrscheinlich auf das Jahr 1946 zurück. Er taucht zum ersten Mal in einem der Pläne zur Neuordnung des Geldwesens in Deutschland auf, der im Auftrag des amerikanischen Generals Lucius D. Clay erarbeitet wurde. In Gang gebracht wurde die Gesetzgebung zum Lastenausgleich auf Anordnung der westlichen Militärregierungen. In der Präambel zum 1. Gesetz zur Neuordnung des Geldwesens vom 20. Juni 1948 erklärten die Militärgouverneure:

Den deutschen gesetzgebenden Stellen wird die Regelung des Lastenausgleichs als vordringliche, bis zum 31. 12. 1948 zu lösende Aufgabe übertragen.

Das dritte Gesetz zur Neuregelung des Geldwesens enthielt bereits einen Hinweis zur Ausgestaltung des Lastenausgleichs, in dem es heißt:

Die zur Durchführung des Lastenausgleichs erforderlichen Mittel sind durch besondere Vermögensabgaben aufzubringen, deren Erträge einem außeretatmäßigen Ausgleichsfonds zuzuführen sind.

Neben einem sozialen Ausgleich forderten vor allem die sogenannten Kriegssachgeschädigten eine Entschädigung für durch den Krieg verlorenes Vermögen, wie sie früher in Deutschland auf Kosten des Staates üblich gewesen war. Ein im August 1948 konstituierter fünfzehnköpfiger Sachverständigenausschuß aus je 2 Finanzministern und je 3 Parlamentariern der drei westlichen Zonen stellte jedoch fest, dass Vertreibungsschäden technisch kaum feststellbar wären und dass die Wirtschaftskraft Westdeutschlands für einen sogenannten "quotalen" Lastenausgleich nicht ausreiche. Das am 8. August 1949 von der Militärregierung gebilligte sogenannte "Soforthilfegesetz" führte deshalb nur zu einem ersten sozialen Lastenausgleich.

In einer Rundfunkansprache am 14. August 1949, am Tag der Wahl zum ersten Deutschen Bundestag, versprach der CDU-Vorsitzende Konrad Adenauer nicht nur den Einsatz seiner Partei für die Beseitigung der Oder-Neiße-Linie als deutsche Ostgrenze:

So unverrückt wir dieses Ziel auch im Auge halten werden, unmittelbare Hilfe ist noch notwendiger. Daher schon bisher unsere unablässige Arbeit für einen gerechten Lastenausgleich, für das Soforthilfegesetz und für eine vernünftige Siedlungsgesetzgebung mit dem Ziel der Wiedereingliederung der Vertriebenen in die deutsche Wirtschaft. Dass durch Maßnahmen der unmittelbaren Hilfe auch die Not all der übrigen Gruppen gemildert werden muss, die durch den Krieg und seine Folgen in eine sozial benachteiligte Lage geraten sind, namentlich die Not der Ausgebombten und Körperbeschädigten, steht außer Frage.

Nach der ersten Bundestagswahl stand eine endgültige Regelung des Lastenausgleichs aber erneut auf der Tagesordnung. Dabei setzten sich die Verfechter einer quotalen Entschädigung für verlorenes Vermögen durch. Ein Modell mit nur sozialen Leistungen ohne Schadensfeststellung und Entschädigung wurde verworfen. Die Feststellung und Dokumentation von Vertreibungs- und später auch Reparations- und Restitutionsschäden und eine darauf aufbauende Abgeltung von Schäden galten als wesentliche Voraussetzung für die Integration der Entwurzelten. Im Sinne des freiheitlichen Rechtsstaates sollte der Eigentumsgedanke gestützt und untermauert werden, auch wenn Kritiker diesem Vorgehen "restaurative Züge" unterstellten.

Der Lastenausgleich sollte demnach zweierlei erreichen: - Erstens die Eingliederung auf breiter Basis über gezielte Eingliederungsleistungen, wofür eine Vielzahl spezifischer Maßnahmen für unterschiedliche Zwecke bereit gestellt wurde, - Und zweitens eine angemessene Vermögensentschädigung auf der Grundlage individueller Schadensfeststellung. Dies war eine Mammutaufgabe, die nicht nur ein umfangreiches Gesetzgebungswerk erforderte, sondern auch eine ausgeklügelte Verwaltung.

Es ist deshalb nicht erstaunlich, dass von der ersten Regierungsvorlage im Frühjahr 1950 bis zur Verabschiedung der ersten drei Kerngesetze zum Lastenausgleich zweieinhalb Jahre vergingen. Sie waren gefüllt mit zahlreichen Bundestags- und Bundesratsdebatten, Ausschusssitzungen und Expertenberatungen, Vertriebenendemonstrationen, der wiederholten Anrufung des Vermittlungsausschusses und sogar des Bundesverfassungsgerichts. Und noch die Bundestagsdebatte zur Verabschiedung der Gesetze am 14. August 1952 war geprägt von Meinungsgegensätzen.

Einig waren sich allerdings alle Parteien über die Notwendigkeit und die große Bedeutung des Lastenausgleichs. Der CSU-Politiker Hans Schütz verglich das riesige Gesetzgebungswerk mit dem Bürgerlichen Gesetzbuch – an dem allerdings 22 Jahre lang gearbeitet worden sei. Und der Vorsitzende der SPD-Opposition Erich Ollenhauer bezeichnete die Regelung des Lastenausgleichs als Bewährungsprobe der neuen deutschen Demokratie und als zweites Grundgesetz, übte jedoch heftige Kritik an der Vorlage:

Das Lastenausgleichsgesetz ist neben den großen außenpolitischen Entscheidungen, vor denen wir demnächst hier stehen werden, von zentraler Bedeutung für Geist und Inhalt unserer Demokratie. Es gehört zu den Grundgesetzen unseres neuen staatlichen Daseins. Viele Millionen von Deutschen werden nach seinem Inhalt Wert und Ernsthaftigkeit der Grundgedanken unserer Verfassung einschätzen. In dem vorliegenden Entwurf ist nicht ein Hauch von dem Begreifen dieser besonderen Bedeutung des Gesetzes zu spüren. Es geht hier nicht um ein soziales Gesetz wie in 100 anderen Fällen, in denen Leistungen und Verpflichtungen peinlich genau gegeneinander abgewogen werden. Es ist das Gesetz der Liquidierung unserer inneren Kriegsschuld gegenüber von Millionen unserer eigenen Volksgenossen. Und diese Liquidierung erfolgt durch dieses Gesetz nicht. Sie wird im Grunde verweigert.

Es ist wahrscheinlich dem Kompromiss-Charakter des Gesetzes zuzuschreiben, dass es auch bei den Regierungsparteien keine begeisterte Aufnahme fand. Selbst der Bundesminister für Vertriebene Hans Lukaschek – CDU-Mitglied, aber damals kein Bundestagsabgeordneter – äußerte sich skeptisch.

Ist dieses Gesetz – so wie es vorliegt – geeignet, eine Befriedigung zu bringen? Es ist von mir bekannt, dass ich stets darauf hingewiesen habe, dass es nicht befriedigend sei. Und ich glaube, es gibt keine Seite dieses Hauses, die nicht in irgendeiner – dieser oder jener – Beziehung auch sagt, es ist nicht befriedigend. Aber die Zeit, in der wir sind, die erlaubt uns ja nicht, die radikale Forderung zu ziehen. Nun ist unbefriedigend, wie Sie wissen, erstens mal das nicht genügende Aufkommen, dass insbesondere nicht genügend übrig bleibt, um das Wichtigste dieses Lastenausgleichsgesetzes, nämlich den Existenzaufbau für die Vertriebenen, zu ermöglichen. Denn die optimal bei dieser Situation bleibenden 650 Millionen sind eben ungenügend. Wir bräuchten 1 ? Milliarden.

Umstritten war vor allem, wer wie viel seines Vermögens abgeben musste.

Zahlungsverpflichtet wurden die Eigentümer von Grundstücken, Häusern und sonstigem Vermögen, außerdem Schuldner, denen durch die Währungsreform von 1948 ein großer Teil der Schuldensumme erlassen worden war. Ihnen wurde eine Hypotheken- und Kreditgewinnabgabe abverlangt, den übrigen eine Vermögensabgabe.

Da sie innerhalb von 30 Jahren in vierteljährlichen Raten zu zahlen war, wurde die Vermögenssubstanz in den meisten Fällen nicht angegriffen – zumal die Abgabe dem mit der Zeit steigenden Vermögenswert nicht angepasst wurde.

Diese Regelung stellte weder den Sozialdemokraten Ollenhauer, noch den Vertriebenenminister Lukaschek zufrieden.

Die Vermögensabgaben wurden durch Kreditaufnahmen und staatliche Haushalts-Mittel ergänzt und in einem Ausgleichsfonds gesammelt. Einschließlich der Soforthilfe wurden über den Lastenausgleich insgesamt mehr als 140 Milliarden DM Leistungen gewährt, zuzüglich über 17 Milliarden für Vorfinanzierung und Darlehensverwaltung.

Für die Durchführung des Lastenausgleichs war eine umfangreiche Verwaltung nötig. Es wurden ein Bundesausgleichsamt als eigenständige Bundesbehörde und entsprechende Ämter in allen Landkreisen und Städten eingerichtet. In den 50er-Jahren existierten knapp 600 Ausgleichsämter mit insgesamt 25.000 Beschäftigten. Bis zum Jahr 1990 wurden 58 Millionen Anträge bearbeitet und 275 Millionen Bescheide erteilt.

Eine der schwierigsten und aufwendigsten Aufgaben der Ausgleichsämter war die Schadensfeststellung. Anhand eines Wirtschaftsgüterkatalogs wurden die Verluste

- an land- und forstwirtschaftlichem Vermögen, - von Grund- und Betriebsvermögen, - von Gegenständen der Berufsausbildung, - von Materialien der wissenschaftlichen Forschung, - an Hausrat, - von Reichsmark-Sparanlagen, - an bewertungsfähigen anderen privatrechtlichen Geldwerten, - aus Ansprüchen von Anteilen an Kapitalgesellschaften und an Geschäftsguthaben bei Erwerbs- und Wirtschaftsgenossenschaften, - an bewertungsfähigen Gewerbeberechtigungen, - an literarischen und künstlerischen Urheberrechten, - an gewerblichen Schutzrechten, - sowie an ungeschützten Erfindungen und Lizenzen an solchen erfasst.

Die Schäden wurden aufgrund der Einheitswerte von 1935 bis 1940 mit insgesamt 62,5 Milliarden Reichsmark bewertet. Nicht berücksichtigt wurden Verluste an barem Geld, Edelmetallen, Schmuck, Luxusgegenständen, Edelsteinen, Perlen und Kunstgegenständen, da ihr Besitz kaum nachgewiesen werden konnte.

Um überzogene Entschädigungsforderungen zu vermeiden, wurden sogenannte Heimatauskunftsstellen eingerichtet. Diese besaßen aufgrund von Auskünften der früheren Bewohner und anderer zugänglicher Unterlagen eine ziemlich genaue Übersicht über die Besitzstände in den deutschen Siedlungsgebieten vor der Vertreibung. Sie erteilten in knapp 2,2 Millionen Bewertungsgutachten Informationen über früheren Land- und Gebäudebesitz. Die verlorenen Betriebsvermögen wurden durch unterschiedliche Fachgremien bewertet, die aus Experten der einzelnen Gewerbe- und Wirtschaftsbranchen zusammengesetzt waren.

Die individuelle Rekonstruktion der verlorenen Vermögenswerte war eine diffizile Massenaufgabe. Es waren 8,3 Millionen Anträge für 6,3 Millionen Fälle zu bearbeiten. 19 Verordnungen enthielten umfangreiche Bewertungstabellen. Die Schäden wurden in degressiv gestaltete Schadensgruppen eingeteilt. Hohe Schadensverluste wurden prozentual niedriger entschädigt als niedrige. 100 Prozent Entschädigung gab es nur bei bis zu 4.800 Reichsmark Verlust.

Neben der sogenannten Hauptentschädigung gab es eine Fülle von anderen Leistungen wie Hausratsentschädigung, Eingliederungshilfen, Darlehen, Unterhaltshilfe und Kriegsschadenrente.

Obwohl der Lastenausgleich von vornherein zeitlich nicht begrenzt war, ist er länger aktuell geblieben, als dies erwartet worden war. Im Jahr 1968 verwies der Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte, Kai Uwe von Hassel, in einem Deutschlandfunk-Interview auf den von der Regierung ins Auge gefaßten Abschluß der Gesetzgebung über die Kriegs- und Nachkriegsfolgen, zu der auch der Lastenausgleich gehört, nannte aber gleichzeitig neue Aufgaben in diesem Bereich:

Es bleibt zum Beispiel die Gleichstellung der Flüchtlinge aus der sowjetisch besetzten Zone. Wir haben 3 ? Millionen Menschen, die aus der Zone bei uns Zuflucht suchten. Sie sind bis heute in den Lastenausgleich nicht einbezogen. Die Bundesregierung hat nun vor etwa 3 bis 4 Wochen einen Grundsatzbeschluss gefasst, mit dem auch dieser Komplex abgeschlossen wird. Nun ist es nicht so, dass wir eine völlige Gleichstellung vollziehen können. Einmal weil die Mittel, die dazu notwendig sind, nicht ausreichen. Wenn auch nicht alle Blütenträume reifen, so ist es sicher, dass die Kenner der Materie zugeben, dass man hier eine faire Lösung gefunden hat, die vor allen Dingen auch die sozialen Kriterien so berücksichtigt, dass den schwersten Fällen wirklich grundlegend so geholfen werden kann, oder in etwa so geholfen werden kann, wie den Vertriebenen oder den einheimischen Geschädigten geholfen werden konnte.

Im Jahr 1979 lief die Vermögensabgabe aus. Nun musste der Staat für das Defizit beim Lastenausgleich aufkommen. Die Zahl der Anträge ging allerdings zu dieser Zeit bereits stark zurück. Man rechnete mit dem Auslaufen des Lastenausgleichs – bis die Welle der Spätaussiedler in den 80er Jahren und die Einigung Deutschlands ihm unerwartet einen neuen Aufschwung verschaffte. Die Spätaussiedler, deren Zuzug im Jahr 1990 mit mehr als 400.000 einen Höhepunkt erreichte, waren bis zum Jahr 1993 lastenausgleichsberechtigt. Der Einigungsvertrag von 1990 enthielt Regelungen zum Lastenausgleich für die betroffenen Bürgerinnen und Bürger in den neuen Bundesländern, die aber als restriktiv und verbesserungsbedürftig kritisiert und durch eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts korrigiert wurden.

Erneut in die Schlagzeilen geriet der Begriff Lastenausgleich im Jahr 1992, als der damalige Bundespräsident Richard von Weizsäcker eine solche Regelung für die neuen Bundesländer vorschlug. Dafür sollten die Erträge aus Kapitalvermögen mit einer Abgabe belastet werden. Diese Idee fand aber sowohl bei der Wirtschaft als auch bei der Bundesregierung keine Unterstützung. Statt einer Sondersteuer auf Vermögen wurde schließlich eine Solidarabgabe von zunächst 7,5 % der Einkommensteuer beschlossen.

Nach 50 Jahren Gültigkeit und mehr als 30 Novellen scheint das Lastenausgleichsgesetz nun tatsächlich in seine Auslaufphase zu kommen. Aber auch für diese Zeit ist noch eine Reihe – zum Teil neuer – Aufgaben zu erledigen. Ein Experte dafür ist Ministerialrat Werner Groß vom Bayerischen Arbeitsministerium für Arbeit und Soziales, der die Arbeitszeit der Ausgleichsämter noch auf 10 Jahre schätzt.

Heute gibt es noch 89 Ausgleichsämter im ganzen Bundesgebiet mit etwa 1245 Beschäftigten. Die Ausgleichsämter wickeln derzeit noch rund 14.000 unerledigte Feststellungsanträge ab. Hauptaufgabe ist derzeit die Gewährung der Kriegsschadenrenten. Hier werden im ganzen Bundesgebiet noch etwa 24.000 Personen mit Leistungen bedacht. Daneben ist eine der Hauptaufgaben heute die Rückforderung des Lastenausgleichs wegen Vermögensrückgabe insbesondere im Beitrittsgebiet, in letzter Zeit aber auch in den Vertreibungs- bzw. Aussiedlungsgebieten.

Durch die sogenannten Rückforderungen haben die Ausgleichsämter inzwischen bereits wieder ca. eine Milliarde DM, also eine halbe Milliarde Euro, eingenommen. Lastenausgleichsleistungen müssen zurückgezahlt werden, wenn die Empfänger Vermögen, für das sie entschädigt wurden, wieder zurückbekommen haben. Das ist vor allem für in den neuen Bundesländern gelegenes Eigentum der Fall, seltener in osteuropäischen Staaten, aus denen die Deutschen nach dem 2. Weltkrieg vertrieben wurden. Die östlichen Nachbarstaaten verweigern die Rückgabe des enteigneten Vermögens oft mit dem Hinweis auf die Entschädigung durch den deutschen Lastenausgleich.

In der Präambel des Lastenausgleichsgesetzes ist festgehalten, dass die Gewährung und Annahme solcher Lastenausgleichsleistungen keinen Verzicht auf die Rückgabe dieser zurückgelassenen Vermögenswerte der Deutschen bedeutet.

In diesen Tagen haben die Verwüstungen durch die sintflutartigen Überschwemmungen in manchen östlichen Bundesländern Erinnerungen an die Zerstörungen des Krieges wachgerufen. Seit gestern wird mit einer Soforthilfe – wie zwischen 1949 und 1952 – die bitterste Not behoben. Brauchen wir einen neuen Lastenausgleich?

Gewisse Parallelen gibt es sicher. Ich glaube aber, dass sich diese Regelungen für die heutigen Hochwassergeschädigten nicht besonders eignen. Im Bereich des Lastenausgleichs war es ja Voraussetzung, dass die Schäden zunächst erhoben werden, und dann wurden die Leistungen gewährt. Die heutigen Hochwasseropfer brauchen ja kurzfristige, schnelle Hilfen. Um hier in Zukunft solche Fälle abzudecken, ist sicher eine Versicherungslösung die beste Möglichkeit.

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