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Gläserne Verwaltung oder vorgetäuschte Transparenz?

Die Diskussion um die Offenlegung von Daten im Netz

Von Katja Ridderbusch und Falk Steiner

Noch ist die Öffnung der Daten in Deutschland ein eher zartes Pflänzchen.
Noch ist die Öffnung der Daten in Deutschland ein eher zartes Pflänzchen. (Stock.XCHNG / Müjde Yavuz)

Für nahezu alle Behördenvorgänge werden Daten erfasst. Schreckten schier endlose Aufzählungen die Allgemeinheit bisher eher ab, lösen sie plötzlich ein neues Interesse aus. Die Open-Data-Bewegung will elektronische Aktenberge im Netz durchforsten - und so neue Zusammenhänge zutage fördern.

Sie gilt als Inbegriff der Behäbigkeit von Verwaltungen: die Bürokratie. In umständlich anmutenden Verfahren werden Vorgänge erfasst. Oft sinnlos, so das gängige Vorurteil. Ob beim Katasteramt, der Meldebehörde, der Lebensmittelkontrolle oder dem Bundeshaushalt: Für alle möglichen behördlichen und Regierungsvorgänge werden Daten erfasst oder erzeugt. Und genau diese Daten haben es in sich – und lösen nun ein ganz neues Interesse aus.

Offene Daten, englisch Open Data, heißt der Begriff, unter dem die offizielle Vermessung der verschiedensten Facetten der Welt übers Internet der Allgemeinheit zugänglich gemacht werden soll. Der freie Zugang zu allen verfügbaren Daten: Eine Vorstellung, wie sie Netzaktivisten schon seit Langem vorschwebt. Viele von ihnen treffen sich morgen in Berlin, wenn zum siebten Mal die re:publica eröffnet wird. Open Data wird auch bei Deutschlands wichtigster Konferenz zur digitalen Welt ein wichtiges Thema sein. Es werden bis zu 5000 Besucher erwartet. Unter ihnen ist auch Michael Kreil: Was für die meisten einfach nur ein Wust von trockenen Zahlenfolgen ist, elektrisiert den Datenjournalisten.

"Vorher war es so, dass Daten in Form von Papier abgedruckt werden und dann werden die veröffentlicht und man kann dieses Papier auch nur durchblättern und in den Schrank stellen. Das Spannende an Open Data ist, dass man mit neuen Technologien, also sprich mit Web-Technologien, anfangen kann, diese Daten mal völlig eigenartig und aus völlig eigener Perspektive zu betrachten. Ein wunderbares Beispiel dafür ist zum Beispiel der Bundeshaushalt, der Bundeshaushalt wird veröffentlicht in zweieinhalbtausend Seiten Papier, kein Bundestagsabgeordneter hat sich jemals den kompletten Bundeshaushalt durchgelesen. Wenn aber dieser Bundeshaushalt als Datenbank veröffentlicht ist, dann kann man mit Webanwendungen relativ schön durchnavigieren, kann also in unterschiedlichen Ressorts die unterschiedlichen Ausgaben analysieren."

In gewisser Weise beschreiben Daten den Zustand unserer Gesellschaft und ihrer Entscheidungen. Open Data heißt, dieses Wissen offenzulegen, allen Bürgern, aber auch der Wirtschaft den Zugang zu den Informationen zu ermöglichen, die die Verwaltung produziert. Mit diesen Daten sollen Firmen, Journalisten oder andere Interessierte dann weiterarbeiten können – und damit nicht zuletzt dem Staat auf die Finger schauen. Aber wie geht man eigentlich mit einer solchen Fülle von Daten um? Und: Wie aussagekräftig sind sie?

"Üblicherweise haben Daten ja immer irgendeine Einschränkung in der Form, dass bei der Datenerhebung bestimmte Annahmen getroffen wurden. Beispielsweise, wenn ich mich mit der Arbeitslosenstatistik beschäftige, dann ist die Frage, wie sind denn Arbeitslose überhaupt definiert. Diese Definition verschiebt sich und ist auch in den unterschiedlichen EU-Ländern unterschiedlich. Aber der erste Schritt ist immer, wie sind die Daten, wie ist deren Qualität. Der zweite Schritt ist sich zu überleben, was kann ich mit diesen Daten anstellen? Kann ich das irgendwie in Bezug mit anderen Daten setzen? Im Endeffekt ist es einfach damit spielen und gucken, was hinterher rauskommt."

Vor allem Journalisten eröffnet ein freier Zugang zu diesen Daten beinahe unbegrenzte Recherchemöglichkeiten: Gibt es einen Zusammenhang zwischen der Arbeitslosenquote und anderen Wirtschaftsindikatoren? Wie viel kostet welches Straßenbauprojekt, welcher Bahnhof, wie hoch war die Feinstaubbelastung im vergangenen Sommer in der Hamburger Innenstadt?

Die Verantwortlichkeit der Behörden gegenüber den Bürgern habe sich grundlegend geändert, meint Peter Schaar: Man kennt ihn als Datenschützer, doch er ist nicht nur Bundesbeauftragter für den Datenschutz, sondern auch zuständig für die Informationsfreiheit. Er wacht also nicht nur über die Privatsphäre der Bürger, sondern auch darüber, dass der Staat seiner Pflicht nachkommt, den Bürgern Zugang zu den Daten zu gewähren, die er über sie sammelt.

"Transparenz ist heute ja ein ganz großes Thema und ich finde zurecht. Transparenz gehört auch schon ganz traditionell ja auch schon zur Demokratie dazu. Demokratische Kontrolle setzt natürlich voraus, dass man in Daten Einsicht nehmen kann. Und dementsprechend gehe ich davon aus, dass es hier kein Zurück mehr gibt. Das heißt, der Staat muss bestimmte Informationen offenlegen und da heute die technischen Möglichkeiten für eine solche Datenbereitstellung gegeben sind, anders als vielleicht vor 20 oder 30 Jahren, und zwar eine aktive Datenbereitstellung, denke ich, dass das Internet insofern auch die Plattform sein wird, über die diese Daten allgemein zugänglich werden."

Genau das soll das Portal govdata.de leisten. Die Informatik-Professorin Ina Schieferdecker hat es gemeinsam mit einem Team am Fraunhofer-Fokus-Institut für das Bundesinnenministerium entwickelt, im Februar 2013 ist es offiziell gestartet. Dort sollen nun die Datensätze aus dem Bund, aber auch aus Ländern und Kommunen öffentlich zugänglich werden:

"Da geht es sehr viel um Statistiken zum Beispiel, um Umweltdaten zum Beispiel, da geht es um Verkehrsdaten, um Wirtschaftsdaten und der Clou daran ist, man überlegt sich nicht vorher, wofür es denn genutzt werden könnte, sondern sagt, passt auf, die Daten werden erarbeitet, stehen zur Verfügung, bereitet sie noch so vor, dass sie auffindbar werden, dass sie verstanden werden können von anderen Experten in der Gesellschaft."

Doch schon das ist keine ganz einfache Aufgabe. Denn wirklich offene Daten müssen mehrere Kriterien erfüllen.

"Ein PDF-Dokument oder ein ausgedrucktes Dokument müsste ich abtippen, in dem Moment, in dem ich es aber in einem einfachen Datenformat offenlege, dann kann ich damit weiterarbeiten. Und das zweite sind natürlich immer die rechtlichen Fragen, das heißt, die Daten müssen mit einer bestimmten Lizenz markiert sein, dass ich sie auch wirklich verwenden kann."

Dürfen "offene" Daten auch automatisch weiterverarbeitet werden?

Die Nutzungsbedingungen sind einer der großen Streitpunkte. Denn genau hier entscheidet sich, wer die Daten schließlich unter welchen Bedingungen verwenden darf. Open-Data-Aktivisten wie Michael Kreil sind der Ansicht, dass Daten nur dann wirklich offen sind, wenn mit ihnen alles erlaubt ist. Doch das widerspricht der Praxis vieler Behörden und Verwaltungen: Sie verlangen für die kommerzielle Nutzung ihrer Daten Geld. Würde ein Programmierer also zum Beispiel Feinstaubwerte in Innenstädten, die nicht zur kommerziellen Nutzung freigegeben sind, in einer kostenpflichtigen Anwendung für Smartphones oder Tabletcomputer verarbeiten, so wäre dies ein Lizenzverstoß.

Doch trotz der Kritik von Datenaktivisten an eingeschränkten Lizenzen der Bundesregierung: Der Großteil der bei GovData seit Februar veröffentlichten Daten ist für die Verwendung frei, nur wenige Datensätze unterliegen Einschränkungen. Ina Schieferdecker vom Fraunhofer-Fokus-Institut sieht das Hauptproblem aber an einer ganz anderen Stelle: Bisher sind überhaupt nur rund 3200 Datensätze online verfügbar. Im Vergleich zu anderen Ländern in Europa ist das Mittelfeld, aber:

"Im Vergleich zu Amerika sind wir Äonen hinterher, dort gibt es ein Portal, was drei Millionen Datensätze anbietet, wir sind gerade einmal bei 3200 pi mal Daumen. Aber das Wichtige zu verstehen ist, dass wir gerade den ersten Schritt gemacht haben, es ist ein Prototyp. Ich glaube nicht, dass man von jetzt auf gleich drei Millionen Datensätze aus dem Boden stampfen kann, selbst wenn die da sind. Ich glaube die sind da. Na gut, Deutschland ist ein bisschen kleiner als Amerika aber ins Verhältnis gesetzt werden wir sicherlich die analoge Zahl an Datensätzen haben und das ist halt der Auftrag, die zu heben."

In den Vereinigten Staaten sammeln Behörden und Bürger bereits seit Jahren Erfahrungen mit den Ideen von Open Government.

Am 21. Januar 2009, an seinem ersten Tag im Amt, kündigte Präsident Barack Obama an, die Informationspolitik des Regierungsapparats in Washington von nun an offener - und in voller Rechenschaft gegenüber den Bürgern zu gestalten.

Die neue Ära des offenen Regierens: Obamas Versprechen galt als Meilenstein, nicht aber als Revolution. Denn in den USA gibt es eine lange Tradition von Transparenz in Staat und Verwaltung. Thomas D. Lancaster, Professor für politische Wissenschaften an der Universität in Atlanta:

"Das geht bis auf die Gründung des amerikanischen Staates zurück. Die Meinungs- und Pressefreiheit ist ein zentraler Teil unserer Verfassung, und sie spiegelt das tiefe Misstrauen der Kolonisten gegenüber der englische Regierung wider. Die Transparenz und Rechenschaftspflicht der Regierung ist seither zu einer philosophische Grundlage der USA geworden."

Zum wichtigen Instrument des transparenten Staates wurde der Freedom of Information Act, das Gesetz zur Informationsfreiheit, 1966 von Präsident Lyndon B. Johnson verabschiedet. Danach kann jeder Bürger Einsicht in Regierungsdokumente verlangen. Mithilfe dieses Gesetzes deckten Journalisten den Einsatz des Entlaubungsmittels Agent Orange im Vietnamkrieg auf, ebenso wie die Folterpraxis nach den Terroranschlägen vom 11. September.

"Das moderne Verständnis von Open Government ist eine Weiterentwicklung der amerikanischen Verfassung und des Freedom of Information Act. Mit dem Unterschied, dass nun das Internet genutzt wird, um Dokumente zugänglich zu machen."

Open Government in den USA, das heißt konkret: Unter Portalen wie www.data.gov finden sich verschiedene Websites mit Dokumenten, Datensätzen, Mobilfunk-Applikationen, Fotos und Videos der Regierung in Washington. Doch bei der Idee von Open Government geht es nicht nur ums Zuschauen, sondern auch ums Mitmachen.

Die Regierungsplattform "We the People" – ganz bewusst in Anlehnung an den viel zitierten Anfang der amerikanischen Verfassung – gibt den Bürgern die Möglichkeit, Online-Petitionen einzubringen und darüber abzustimmen. Über Waffenkontrolle und Einwanderung zum Beispiel, aber auch über ein Amtsenthebungsverfahren gegen Präsident Obama oder die Jagd auf Seelöwen im Bundesstaat Washington. Seit das Portal im Jahr 2011 startete, wurden knapp zwölf Millionen Unterschriften gesammelt.

Eine neue Ära von Open Government, die das Prinzip von Transparenz konsequent umsetzt – so zumindest lautet eine erste Bilanz, die das Weiße Haus selbst auf seiner Website zieht. Die Realität zeigt jedoch ein gemischtes Bild. Zwar veröffentlichte die Obama-Administration mehr Datensätze als ihre Vorgängerregierung – bislang mehr als 3,1 Millionen. Die Themen reichen von Qualitätskontrollen der Veteranenkrankenhäuser bis zu einer Liste "fast" aller Besucher im Weißen Haus. Andere Daten bleiben dagegen verschlossen: Reisekosten von prominenten Regierungsmitgliedern wie der ehemaligen Außenministerin Hillary Clinton oder Justizminister Eric Holder zum Beispiel. Genau das kritisiert John Wonderlich, Strategie-Direktor der Sunlight Foundation und einflussreicher Fürsprecher der Open-Government-Bewegung:

"Wenn eine Regierung sagt, wir verpflichten uns zu mehr Transparenz, dann werden häufig vor allem die unkritischen Daten veröffentlicht. Diese Erfahrung haben wir auch in den USA machen müssen. Obamas Worte waren sehr viel stärker als seine Taten."

Bei der offenen Regierungsarbeit geht es eben immer auch darum, die heikle Balance zu halten zwischen Transparenz auf der einen und Geheimhaltungspflicht auf der anderen Seite. Viele Daten zur nationalen Sicherheit bleiben weiterhin unter Verschluss, ebenso wie Handelsgeheimnisse oder persönliche Informationen. Organisationen wie die Enthüllungsplattform WikiLeaks, die in den vergangenen Jahren immer wieder vertrauliche Regierungsdokumente veröffentlicht hat, sehen das anders.

"WikiLeaks verfolgt eine Philosophie, die besagt: Wenn die Regierung etwas tut, dann ist es öffentlich, und sie ist darüber Rechenschaft schuldig",

sagt Thomas Lancaster. Das betreffe nicht nur Informationen zur nationalen Sicherheit, sondern auch Informationen über die Privatsphäre. Zum Beispiel: Der Preis für den Verkauf eines Hauses ist in den USA für jeden einsehbar, samt Anschrift und Namen von Käufer und Verkäufer.

"Das ist eine durchaus umstrittene Frage, ob der Hausbesitzer das Recht hat, diese Information geheim zu halten. WikiLeaks würde argumentieren: Wir haben die Regierung gewählt, die Regierung erhebt Steuern auf das Haus, deswegen ist diese Information Gemeingut."

Datenschutz: Bei diesem Thema treten die kulturellen Unterschiede zwischen Deutschland und den USA deutlich zu Tage. Zwar ist Datenschutz auch in den USA wichtig, hat aber eine viel geringere Priorität als die Meinungs- und Pressefreiheit. Die Folge: Es werden mehr persönliche Daten veröffentlicht als in Deutschland, seien es die Gehälter von Managern und Politikern oder die Namen von Sexualstraftätern.

"In Europa kollidiert das Thema Datenschutz mit der Idee von Open Government viel stärker als in den USA",

meint Transparenzexperte Wonderlich.

Datenschutz und öffentliches Bereitstellen von Daten – ist das ein Widerspruch? Nicht unbedingt, findet Deutschlands oberster Datenschützer Peter Schaar.

"Also muss man genau da ansetzen und fragen, bei der Auswertung und der Bereitstellung solcher Daten, wo sind diese Risiken, diese Daten doch wieder auf den einzelnen zu beziehen und ich denke, das kann man auch wissenschaftlich sagen, wo da so Grenzen sind, das würde geringfügige Einschränkungen in der Datennutzbarkeit nach sich ziehen aber den großen Vorteil haben, dass das ganze System längerfristig auch funktionieren könnte."

Es braucht also einen deutschen Weg, Open Data umzusetzen. Doch noch ist die Öffnung der Daten in Deutschland ein eher zartes Pflänzchen.

Überbordende, undurchsichtige Bürokratie wird gerne mit Europa in Verbindung gebracht. Doch in Wahrheit sind viele Prozesse auf EU-Ebene transparenter gestaltet als hierzulande: Allein um die Brüsseler Sprachvielfalt handhabbar zu machen, wird dort vieles in elektronischer Form abgewickelt, was in Deutschland noch unter Verschluss und Aktendeckeln liegt. Carl-Christian Buhr ist Berater im Kabinett von Neelie Kroes, der zuständigen EU-Kommissarin für die Digitale Agenda.

"Einmal finden wir, es ist eine sehr wichtige Entwicklung technischerseits. Aber auch politischerseits besteht da Interesse. Es gibt da ein europäisches Rechtsinstrument, schon seit ungefähr zehn Jahren, was wir jetzt gerade novelliert haben, und da geht es eben um die Wiederverwendung von Daten, und zwar dezidiert mit einem wirtschaftlichen Gesichtspunkt. Das heißt es ist im Prinzip ein Wirtschaftsthema, was interessante Fragen aufwirft, denn es hilft manchmal, das Thema anzubringen bei Menschen, die anderen Aspekten dieses Themas eher zugeschlossen gegenüberstehen."

Die EU-Kommission hofft, dass die Wirtschaft selbst Wege findet, aus den europäischen Daten neue Ideen zu entwickeln. Doch auch in Brüssel ist der Weg noch weit, bis es als Normalität angesehen wird, dass Daten der Kommission fast automatisch im Netz veröffentlicht werden.

"Unser Ziel, politisch, ist es ganz klar, das zum Tagesgeschäft zu machen. Dass wir keine Radiosendungen mehr brauchen, die das erklären, sondern dass jeder, der in einer Regierungsorganisation arbeitet, es als ganz normalen Teil seiner Arbeit ansieht, dafür zu sorgen, dass diese Daten eben auch zur Verfügung stehen. Und dafür müssen wir es sehr einfach machen."

Dabei schwingt auch die Hoffnung mit, Europa für die Bürger greifbarer zu machen. Denn dass dort jenseits der gern skandalisierten Bananenkrümmungsvorschriften und dem Glühbirnenverbot ein Großteil der die Bürger betreffenden Politik gemacht wird, ist denen nur selten bewusst.

Der Open-Data-Aktivist Michael Kreil ist derweil schon weiter und hat nun auch die Unternehmen ins Transparenz-Visier genommen: Denn wie der Staat verfügen auch sie über viele Daten, die eigentlich die Allgemeinheit betreffen und ihr weiterhelfen könnten, aber aus unterschiedlichen Gründen unter Verschluss gehalten werden.

"Wenn ich mir zum Beispiel die Deutsche Bahn anschaue, klar ist es aufwendig Fahrpläne zu erstellen – aber was ist das Geschäftsmodell: Fahrpläne zu verkaufen oder die Leute von A nach B zu transportieren?"

Vor einigen Monaten nahm er sich eine Fahrplan-CD der Deutschen Bahn und transformierte die Daten so, dass sie auch für andere nutzbar werden.

"Das erste sind die Daten, sind solche, an denen die Öffentlichkeit ein Interesse haben könnte, wie zum Beispiel das Netz der Deutschen Bahn. Aber auch: wie weit ist der Netzausbau der Deutschen Telekom? Die zweite Kategorie von Daten sind Daten, die Unternehmen offenlegen könnten, um ihren eigenen Kunden einen Vorteil zu bieten. Was ich mich auch frage ist, warum legen Banken nicht ihre EC-Automaten und wo die sich befinden offen, alle Filialen die es da draußen gibt, ob Aldi, Lidl, Rewe, warum legen die nicht ihre Standorte offen, inklusive Öffnungszeiten, genau wie Apotheken, und vielleicht noch die Produktpalette oder die Preise, damit ich mal gucken kann: wo finde ich die preiswerteste Butter?"

Das Datenoffenlegen in der Informationsgesellschaft, die Urbarmachung der Datenschätze, noch ist sie ganz am Anfang. In Großbritannien hat die Regierung im vergangenen Jahr mehrere Millionen Pfund für ein "Open Data Institute" bereitgestellt. Die Leitung hat niemand geringeres als Tim-Berners Lee: Der Erfinder des World Wide Web.

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