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StartseiteHintergrundPrivatkapital für den Straßenbau19.04.2015

InfrastrukturfondsPrivatkapital für den Straßenbau

Deutschlands Infrastruktur ist in vielen Bereichen marode. Vor allem Bundesstraßen und Autobahnen sind in einem schlechten Zustand. Investitionen sind dringend nötig. Der Bund will aber nicht alleine dafür verantwortlich sein - und ist auf der Suche nach privaten Geldgebern.

Von Matthias Martin Becker

Ein Auto fährt am 19.08.2013 an einem geflicktem Schlagloch in einer Straße in Büderich (Nordrhein-Westfalen) vorbei.  (dpa / picture alliance / Jan-Philipp Strobel)
Viele Straßen in Deutschland sind in einem schlechten Zustand. (dpa / picture alliance / Jan-Philipp Strobel)
Weiterführende Informationen

Bundeshaushalt - Schäuble kündigt konkrete Investitionen an
(Deutschlandfunk, Wirtschaft und Gesellschaft, 18.03.2015)

Infrastruktur - Finanzierung durch private Geldgeber?
(Deutschlandfunk, Umwelt und Verbraucher, 05.03.2015)

Investitionspaket - "Es täte uns gut, Geld auszugeben"
(Deutschlandfunk, Interview mit Gustav Horn, 08.11.2014)

Das Schwimmbad "Lagune" in Cottbus. Während sich Jugendliche auf dem Sprungturm vergnügen, macht eine Gruppe Senioren Wassergymnastik, in sicherem Abstand. Etwa 16 Millionen Euro hat das Schwimmbad gekostet. Vor sieben Jahren wurde es eingeweiht, nach einer kurzen und reibungslosen Bauphase. Ein Vorzeigeprojekt sollte es werden, "ein der Bedeutung des Oberzentrums der Lausitz angemessenes sport- und freizeitorientiertes Bäderzentrum", hieß es damals in einem Beschluss der Stadtverwaltung.

Mittlerweile ist klar: Cottbus ging mit diesem Projekt gründlich baden. An der Kasse in der Eingangshalle des Schwimmbads sammelt sich eine Schulklasse. Seit einem Jahr steht hier eine Trennwand aus Holz und Glas. Jens Hackbart, der Geschäftsführer der Lagune, erklärt warum: "Das war alles offen hier. So dass wir, die weiße Wand, die wir jetzt hier sehen mit den weißen Türen, reingezogen haben, wir auch ne neue Lüftung letztendlich in dem Eingangsbereich installiert haben. Das Bad ist so konzipiert gewesen, dass wir im Prinzip schon in dem Augenblick, wo wir den Eingangsbereich, den Kassenbereich betreten haben, einem die Badehallenluft entgegenschwappte. Wir haben hier eine sehr hohe Luftfeuchtigkeit natürlich dadurch hier gehabt, weil wir ja auch Badehallentemperaturen hier hatten. Und das Ganze hat der Technik, der Kassentechnik extrem zugesetzt, die eben. Die Kassencomputer hatten eine Halbwertszeit von einem halben Jahr."

Lange Reparaturliste

Die Liste der Reparaturen seit der Einweihung im Jahr 2007 ist lang: Feuchtigkeit, die die zentrale elektronische Steuerung angreift, ein undichter Whirlpool, Fliesen, die sich von Beckenwänden lösen, Probleme mit der Wasserfilteranlage. Aber besonders zu schaffen machen Jens Hackbart und der Lagune die Heizkosten: "Das sieht man draußen beispielsweise. Solange das Blockheizkraftwerk eben noch nicht an den Start gegangen ist, haben wir dann noch einne Zusatzheizung installiert, weil wir eben immer wieder Probleme hatten, die nötigen Temperaturen im Wasser und in der Luft gewährleisten zu können."

2006 beschlossen die Cottbusser Stadtverordneten mit großer Mehrheit, das neue Bäderzentrum als eine Öffentlich-Private Partnerschaft - kurz ÖPP - zu errichten. Damals nannte man noch solche Kooperationen zwischen der öffentlichen Hand und privaten Firmen auf Englisch eine "Public-Private Partnership" oder PPP.
Der Stadtverordnete Reinhard Drogla erinnert sich: "Aufgrund der Haushaltslage der Stadt Cottbus war eine eigene Finanzierung über Kredite nicht möglich. Jedenfalls war dann die Verständigung, wir schreiben ein PPP-Modell aus. Und das war der Anfang des Verhängnisses, in dem wir uns jetzt befinden.

700.000 Euro Verlustausgleich

In der brandenburgischen Stadt sorgt das Thema Lagune heute für schlechte Stimmung. Nicht nur wegen der Probleme des Bauwerks. Das vermeintlich risikolose Geschäft stellte sich als teure Angelegenheit heraus. Statt wie erwartet nur eine viertel Million Euro Zuschuss bezahlt Cottbus heute eine Million Euro jährlich, davon 700.000 Euro Verlustausgleich. Drogla: "Es gab auch aus der Verwaltung heraus natürlich wenig Kontrolle am Bauwerk nachher. Man hätte doch einfach merken müssen, dass man dort ein Bauwerk in einer technischen Qualität hinstellt, die kaum noch zeitgemäß ist. Das merken wir doch heute alles, wo wir vor einer Situation stehen, dass man im Grunde die Schwimmhalle grundhaft sanieren müsste, zum Teil umbauen müsste."

Die Annahmen, die den Planungen für das "Bäderzentrum Lagune" zugrunde lagen, waren unrealistisch. Besonders die prognostizierten Besucherzahlen. Eigentlich sollte der Investor den laufenden Betrieb aus den Einnahmen bestreiten. Aber die blieben aus, die Lagune machte Verluste.
War das nicht absehbar? Der Stadtverordnete Rainhard Drogla: "Der Kern des Problems war, dass er für jeden Besucher einen bestimmten gastronomischen Umsatz angesetzt hat. Das ist unmöglich, dass jemand 25 Euro im Schwimmbad pro Nase an Essen und Trinken umsetzt. Nicht in Cottbus! Völlig absurd. Und das konnte man den Stadtverordneten vorher sagen, und da haben die gesagt: Das ist ein erfahrener Betreiber, Rainhard Drogla, nun reg dich doch nicht wieder auf, der weiß schon, was er tut. Denn: Er muss es ja betreiben, der wird sich doch nicht selbst in den Ruin treiben."

Insolvenz nach nur zwei Jahren

Eben dazu kam es: Nach nur zwei Jahren meldete der Investor die Insolvenz seiner Zweckgesellschaft an. Seitdem betreibt eine städtische Gesellschaft das Bad. Geschichten wie die der Cottbusser Lagune haben dafür gesorgt, dass ÖPP bei vielen Bürgermeistern und Stadträten keinen guten Klang mehr hat. Wie repräsentativ solche Fälle sind, ist umstritten. Pfusch am Bau und ausufernde Kosten gibt es auch bei Vorhaben, die Städte und Kommunen selbst durchführen. Sicher ist, dass das kommunale ÖPP-Geschäft stagniert.

Das bestätigt Heiko Stiepelmann vom Hauptverband der Deutschen Bauindustrie. "Wir haben eher die Situation, dass nach einem Höhepunkt so um 2007, 2008 herum, kurz vor der Kapitalmarktkrise, die ÖPP-Projekte sukzessive wieder zurückgelaufen sind. Das ist für unsere Firmen, die in diesen Markt investiert haben, die Personal aufgebaut haben, die Knowhow entwickelt haben, schon sehr bitter. Es fehlt nach wie vor ein Deal-Flow, der den Firmen einen gesicherten Markt präsentieren könnte."

Maroder Zustand der Infrastruktur 

Aber seit letztem Jahr hat das Thema wieder deutlich an Schubkraft gewonnen. Der Anstoß kommt von der Bundesregierung. Der Hintergrund: der marode Zustand der deutschen Infrastruktur. Stiepelmann: "Wir erleben erheblichen Bedarf im Bereich der Infrastruktur, weil wir leben zum Beispiel in den öffentlichen Infrastrukturen, insbesondere bei den Verkehrswegen schon seit Jahren auf Verschleiß. Wenn die Bundesregierung hier Maßnahmen auf den Weg bringt, dann können wir alle nur darüber froh sein."

Bundeswirtschaftsminister Sigmar Gabriel setzte im vergangenen Sommer eine Expertenkommission ein, die nach Wegen suchen sollte, privates Geld zu mobilisieren, damit Straßen, Schulen, Energie- und Breitbandnetze gebaut werden können. Seitdem trafen sich in Berlin führende Köpfe der Finanzbranche, der Industrie und der Gewerkschaften. Den Vorsitz übernahm der Wirtschaftswissenschaftler Marcel Fratzscher vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung: "Die Kommission ist ja extrem heterogen. Wir haben fünf Gewerkschaften drin, Gewerkschaftsbosse, angefangen von dem DGB-Vorsitzenden Reiner Hoffmann, aber auch Herrn Bsirske und anderen bis hin zur privaten Wirtschaft, Jürgen Fitschen, der Vorstandsvorsitzende der Deutschen Bank, Herrn Oletzky, Vorstandsvorsitzender der Ergo-Versicherung und andere. Diese Vielfalt bedeutet, dass wir die unterschiedlichen Sichtweisen, Perspektiven und auch Interessen an einem Tisch haben. Macht es schwieriger, eine Lösung zu finden, aber gleichzeitig können wir mit unserem Bericht Ideen, Vorschläge, Empfehlungen aufzeigen, für die es einen breiten Konsens gibt."

Jahrzehntelang wurden die sinkenden Ausgaben und der Verschleiß der sogenannten Daseinsvorsorge kaum beachtet. Nun taugen sie für dramatische Warnungen. Zwischen 80 und 100 Milliarden Euro an Investitionen fehlen jedes Jahr, sagt Marcel Fratzscher. "Eines der wichtigen Resultate ist, dass wir uns alle einig sind: Deutschland hat ein Riesenproblem, nämlich eine riesige Investitionslücke. Private Unternehmen und auch die öffentliche Hand investieren viel zu wenig. Das ist zum einen eine Belastung für uns als Bürger, aber natürlich auch eine Belastung für die Wirtschaft. Denn eine schlechte Verkehrsinfrastruktur heißt, Unternehmen werden weniger wettbewerbsfähig, haben höhere Kosten, und letztlich gefährdet das den Wirtschaftsstandort Deutschland."

Ursachen und Lösungen unbekannt

Am Dienstag kommender Woche wird die Kommission dem Minister ihren Abschlussbericht übergeben. Aber die Diskussionen in dem Gremium waren mühsam. Einig ist man sich darüber, dass ein Problem besteht - über Ursachen und Lösungen dagegen uneinig. "Es wird in diesem Jahr erstmals wieder seit Jahrzehnten einen strukturell ausgeglichenen Haushalt geben. Das ist ein wichtiger Erfolg.Und ab dem nächsten Jahr macht der Bund gar keine neuen Schulden mehr." Im April präsentierte Finanzminister Wolfgang Schäuble im Bundestag stolz seinen Haushalt mit der "schwarzen Null". Die Regierungsfraktionen spendeten ihm Beifall, während die Opposition auf den Preis der schwarzen Null hinwies - unter anderem darauf, dass die Infrastruktur Deutschlands zunehmend verschlissen ist.

Wer damals genau hinhörte, konnte in Wolfgang Schäubles Rede viele Ideen entdecken, die nun von der Fratzscher-Kommission in die Debatte gebracht werden. So betonte der Finanzminister, der Ausbau der Energienetze und Breitbandleitungen müsse "staatlich reguliert, aber privat finanziert werden". Und er erwähnte die Schwierigkeiten der sogenannten institutionellen Anleger - Banken, Investmentfonds und Versicherungen: "Wir werden darüber beraten, wie wir auf internationaler Ebene die Rahmenbedingungen für langfristige Investitionen der großen Kapitalsammelstellen, also der Versicherungen etwa, in die Infrastruktur unserer Volkswirtschaften verbessern können. Das kann auch in Deutschland zu zusätzlichen Investitionen führen und deshalb muss uns besser gelingen, es muss uns auch weltweit besser gelingen, die riesige, nach langfristigen Anlageformen förmlich dürstende Liquidität in Investitionen zu lenken."

Private Anleger suchen Investitionsmöglichkeiten

Weil die Zinsen weiterhin auf Rekordtief sind, suchen private Anleger immer verzweifelter nach lukrativen Investitionsmöglichkeiten. Besonders den Versicherungen macht die Zinsentwicklung zu schaffen. Auf der einen Seite fehlt Kapital. Auf der anderen Seite fehlen attraktive Möglichkeiten, Kapital anzulegen. Würden also Versicherungen und Pensionskassen in die öffentliche Infrastruktur investieren, so die Idee, wären zwei Probleme auf einmal gelöst. Der Wunsch der Finanzbranche, der Staat möge ihr neue Anlagemöglichkeiten schaffen, ist allerdings äußerst brisant. Diese Woche fiel die jährliche Rendite zehnjähriger Staatsanleihen unter 0,1 Prozent. Das bedeutet: die Bundesrepublik kann gegenwärtig nahezu kostenlos Kredit aufnehmen, während private Anleger eine wesentlich höhere Rendite erwarten, die letztlich von den Nutzern und Steuerzahlern bezahlt wird.

Carl Waßmuth von der Initiative "Gemeingut in Bürgerinnenhand" findet die Idee empörend: "Die öffentliche Hand kann sich derzeit für 30 Jahre mit 0,6 Prozent Zins verschulden. Wenn jetzt jemand sieben Prozent verlangt - und das ist eine Zahl, die durchaus im Raum ist - dann zahlt man dafür ein Vielfaches. Wieso um Gottes Willen soll die öffentliche Hand, statt 120 Millionen zurückzuzahlen für eine Investition, 300 Millionen Zinsen zurückzahlen? Wieso? Dafür gibt es keinen vernünftigen Grund. Es gibt nichts, wo man sagen kann, man kriegt für diese 300 Millionen ja so viel mehr. Man kriegt genau das gleiche Stück Autobahn, man kriegt genau die gleiche Schule. Vielleicht sogar noch eine schlechtere, das ist gar nicht gesichert - aber man zahlt ein Vielfaches davon." Für Carl Waßmuth bereitet die "Expertenkommission zur Stärkung der Investitionen" den Weg für eine neue Privatisierungsoffensive: "Der wesentliche Unterschied ist der Maßstab, muss man ja einfach mal sagen. Die bisherigen ÖPP-Projekte haben ein Volumen, leider wird das ja nicht evaluiert oder genau bilanziert, wie viel das ist, aber von geschätzten 30 Milliarden Euro, was wir seit 2000 ungefähr an Verbindlichkeiten eingegangen sind. Und jetzt geht es nicht mehr um vielleicht noch mal 30 Milliarden für die nächsten 15 Jahre, sondern jetzt geht es um 120 Milliarden oder 150 Milliarden. Der komplette Investitionsstau der Infrastruktur der Daseinsvorsorge soll mit diesem Instrument jetzt aufgelöst werden."

Infrastrukturfonds als Allheilmittel?

Allerdings empfiehlt der Kommissionsbericht nicht grundsätzlich mehr ÖPP. Aber er enthält durchaus Vorschläge, die solche Beteiligungen Privater später erleichtern könnten. Zu ihnen gehören: Infrastrukturfonds, in denen möglichst viele Projekte gebündelt werden. Eine solche nationale oder regionale Zusammenfassung ist im Interesse der Finanzbranche: Sie will investieren, aber ihr Risiko streuen. Ein Bürgerfonds, der Kleinanlegern offen steht. Infrastruktur-Volksaktionen wären geeignet, "Ängste und Vorurteile in der Bevölkerung" zu zerstreuen, wie es in einem Papier der Kommission formuliert wurde.

Eine Infrastrukturgesellschaft für Kommunen. Sie soll Städten und Gemeinden helfen, die wirtschaftlichste Beschaffungsalternative zu finden. Auch skeptische Bürgermeister und Stadträte würden sich wohl beeindrucken lassen, wenn diese Gesellschaft zu einer ÖPP rät. All das soll aber lediglich geprüft werden, entscheidende Details sind offen. Auch wegen der zögernden bis hinhaltenden Position der Gewerkschaften klingt der Bericht unentschieden. Wolfgang Lemb, Vorstandsmitglied der IG Metall und Mitglied der Fratzscher-Kommission: "Das sind alles Modelle, die wir aus gewerkschaftspolitischer Sicht nicht präferieren, sondern die möglicherweise Maßnahmen sind, die man aus der Not heraus umsetzt, weil der politische Wille fehlt, die entsprechende Finanzausstattung der Kommunen sicherzustellen. Damit die notwendige öffentliche Infrastruktur selbst finanziert werden kann."

Haushaltslage erlaubt Investitionen

Ein Streitpunkt war, ob und wie weit die Schuldenbremse gelockert werden sollte. Aber wegen der gegenwärtigen Haushaltslage gäbe es so oder so Spielraum für Investitionen, meint DIW-Chef Marcel Fratzscher. Er weist darauf hin, dass der Bund dieses Jahr einen Überschuss von bis zu 15 Milliarden Euro erwirtschaften wird: "Also die Gelder stehen bereit, um öffentliche Investitionen zu tätigen. Und mit 15 Milliarden Euro könnten wir bei weitem den Bedarf zum Beispiel der Verkehrsinfrastruktur abdecken. Also im Augenblick ist nicht die Frage, dass der öffentlichen Hand das Geld fehlt. Die öffentliche Hand hat das Geld. Es ist eher die Frage, wie setzen wir es ein."

Auch dazu unterbreitet die Kommission einen - geradezu radikalen - Vorschlag: Der Bund und die Länder sollen sich verpflichten, in Zeiten von Überschüssen wenigstens so viel zu investieren, wie es dem Wertverlust der Infrastruktur entspricht. Abschreibungen im Bundeshaushalt würden die Regierung dann zu neuen Investitionen in der gleichen Höhe verpflichten, solange Geld in den Kassen ist. Die Schuldenbremse würde sozusagen um eine automatische "Investitions-Gangschaltung" ergänzt. Und noch eine weitere Idee greift die Kommission auf, für die sich vor allem das Bundesfinanzministerium stark macht - Nutzerfinanzierung. In der Haushaltsdebatte im Bundestag sagte Wolfgang Schäuble dazu: "Aber wir dürfen bei Investitionen auch nicht immer nur nach dem Staat rufen. Und deshalb müssen wir unter Berücksichtigung internationaler Erfahrungen immer wieder prüfen, welcher Teil der Infrastruktur durch den Staat selbst finanziert werden muss und welcher Teil durch Nutzer finanziert werden kann."

Finanzierung über Gebühren

Auch Marcel Fratzscher glaubt, in manchen Bereichen sei eine Finanzierung über Gebühren sinnvoll: "Es gibt ja in manchen Bereichen eine Nutzerfinanzierung. Man denke an die LKW-Maut bei Bundesfernstraßen. Die Kommission schlägt vor, eine Verkehrsinfrastruktur-Gesellschaft auf Bundesebene zu prüfen, die für die Bundesfernstraßen zuständig ist, damit auch Recht hat, diese Mauteinnahmen, also Nutzerfinanzierung, zu beanspruchen, um ihre Aufgabe, öffentliche Fernstraßen zu erhalten, neu zu bauen und auszuweiten, nachzukommen. Und in vielerlei Hinsicht würden diese Nutzerentgelte, die Maut ausreichen, um dem größten Teil dieser Aufgabe nachzukommen."

Das birgt politischen Zündstoff. Schließlich bezahlen Autofahrer bereits jetzt Kraftfahrzeug- und Mineralölsteuern. Einheitliche Gebühren treffen außerdem reiche und arme Nutzer gleichermaßen. Im Gegensatz zu einer Steuerfinanzierung, bei der das individuelle Einkommen berücksichtigt wird. Wahrscheinlich wird es gar nicht so sehr darauf ankommen, was im Einzelnen in dem Bericht steht, den die "Kommission zur Stärkung der Investitionen" nächste Woche vorlegen wird. Schon jetzt bewegt sich die Regierung in Richtung mehr Nutzerfinanzierung und mehr Anlagemöglichkeiten für institutionelle Anleger.

Private Gesellschaften betreiben Autobahnen

Das Bundesfinanzministerium ermittelt gerade, welche Hindernisse Investitionen von Versicherungen und Pensionskassen entgegenstehen. Einige Vorschriften wurden bereits gelockert. Gleichzeitig macht Bundesverkehrsminister Alexander Dobrindt sich für ÖPP beim Bau und Betrieb der Autobahnen stark. Seit vergangenem Jahr betreibt etwa das Unternehmen "Via Gateway Thüringen" einen Streckenabschnitt auf der A9. Das Geld dafür kommt zu einem Gutteil aus der LKW-Maut.

Die bisherigen Erfahrungen zeigen: Öffentlich-Private Partnerschaften sind keineswegs immer wirtschaftlicher als eine eigene Beschaffung. Kommunen verpflichten sich zu Zahlungen an Privatfirmen, oft auf Jahrzehnte. Diese Verpflichtung taucht aber in den kommunalen Haushalten nicht als Kreditaufnahme auf. ÖPP sind für viele Kommunen gerade auch deshalb attraktiv, weil eine andere Finanzierung nicht möglich ist. Der Cottbusser Stadtverordnete Reinhard Drogla hält das für keine gute Ausgangslage. "Die Städte und die Gemeinden müssen bauen. Und ihr Dilemma ist, dass sie dafür keine Finanzausstattung haben. Das ist so, dass die Städte und Gemeinden immer weiter ausgeblutet werden durch die Übertragung von Aufgaben vom Bund, vom Land. Die Infrastruktur wird immer maroder. Und dann steht die Stadt eben vor der Zwangslage, zum Beispiel eine Schule vorzurichten. Und dann ist der Schritt aus der Not heraus in so ein Modell sehr naheliegend. Und der Schritt aus der Not heraus ist der schlechteste Schritt."

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