"Hallo, was darf ich denn vom Brot anbieten?"
Die Ministerpräsidentin von Nordrhein-Westfalen ist auf "Tatkraft"-Tour. Ein Projekt aus dem Wahlkampf, das Hannelore Kraft mit in die Staatskanzlei genommen hat. Volksnähe ist ihre große Stärke, und so besucht die SPD-Politikerin weiter regelmäßig Schuldnerberatungen, Krankenhäuser, oder in Düsseldorf die Lebensmittel-Tafel:
"Wie viele Kinder haben Sie denn? Drei. Drei? Mein Gott! Und vorne und hinten reicht dat Geld nich, ne?"
Die "Tatkraft"-Tour der Ministerpräsidentin ist die praktische - und sehr medienwirksame - Umsetzung ihres Politikkonzepts: Kümmern will sie sich, im besten sozialdemokratischen Sinne. Um Kinder und Familien, um Bildung und Soziales - koste es, was es wolle. Seit die rot-grüne Minderheitsregierung im Amt ist, steuert das bevölkerungsreichste Bundesland auf eine nie dagewesene Neuverschuldung zu. Doch Kraft ist bereit, diesen Preis zu zahlen:
"2
Wer frühzeitig in gute Bildung investiert, in mehr und bessere Kinder- und Ganztagsbetreuung, der sorgt am besten für die Zukunft vor, weil er direkt - direkt! - in Zukunft investiert. Meine feste Überzeugung ist: Eine solche präventive Politik wird sich schon mittelfristig, aber erst recht langfristig auch finanziell rechnen!""
Hannelore Kraft bei ihrer Regierungserklärung im September 2010. Vater des Gedankens ist Johannes Rau, ihr großes Vorbild. Die Ausgaben von heute seien die Steuerkraft von morgen: Diese Überzeugung hatte der frühere nordrhein-westfälische Ministerpräsident vertreten.
Raus Devise vom "vorsorgenden Sozialstaat" macht sich Hannelore Kraft nun zu Eigen. Rückbesinnung auf die einst stolze Sozialdemokratie in Nordrhein-Westfalen. Daran will die Regierungschefin nach fünf Jahren Schwarz-Gelb wieder anknüpfen: Das ist Krafts Idee, ihr Politikwechsel - ein Schlagwort aus dem Wahlkampf, das Kritiker lange Zeit nur als Worthülse empfunden hatten.
Das rot-grüne Projekt soll haushaltstechnisch allerdings erst in diesem Jahr beginnen. Denn zunächst einmal müsse man aufräumen: Der Etat für das Jahr 2010 - so kündigten es SPD und Grüne noch vor Unterzeichnung des Koalitionsvertrages im vergangenen Juli an - erfordere einen Nachtragshaushalt. CDU und FDP hätten aus Wahlkampfgründen die Neuverschuldung zu niedrig angesetzt und bei den Zahlen getrickst: Schwarz-Gelb habe zu wenig Geld bereitgestellt für Kommunen, bei der Kinderbetreuung und vor allem bei der Risikovorsorge für die WestLB.
Die Minderheitsregierung setzt deshalb für den Nachtragshaushalt zunächst eine Neuverschuldung von 8,9, später von 8,4 Milliarden Euro an. Für den nachfolgenden Haushalt 2011 - der erste rot-grüne Projekte beinhalten soll - wird die Neuverschuldung dagegen geringer ausfallen - ein günstiger Zahlenvergleich, den die Regierung aus SPD und Grünen durchaus bedacht hat. CDU-Fraktionschef Karl-Josef Laumann ist fassungslos:
"Sie haben es hier verhindert, dass die Schuldenbremse in die nordrhein-westfälische Verfassung kommt, und jetzt wissen wir auch warum. Weil Sie regieren wollen mit Schulden, Schulden und nochmals Schulden!"
Doch die Minderheitsregierung bleibt auf Konfrontationskurs, verschärft gar noch den Ton und wirft der CDU/FDP-Vorgängerregierung "Bilanzfälschung" vor. Innerhalb nur weniger Monate hat sich das Erscheinungsbild von Rot-Grün verändert: Noch im Frühsommer des vergangenen Jahres hatte Hannelore Kraft gezaudert und ließ sich von den Grünen in die Minderheitsregierung schubsen.
Doch schnell stellt man in der Düsseldorfer Staatskanzlei fest: Das Risiko, ohne eigene Mehrheit zu regieren, ist berechenbar. Denn nur wenige Wochen nach dem Regierungswechsel im vergangenen Mai zeichnet sich eine immer enger werdende Zusammenarbeit mit der Linkspartei ab. Hannelore Kraft ändert ihre Wortwahl, bezeichnet die Linke jetzt nicht mehr als "regierungsunfähig", sondern als Partei, die in einem "Lern- und Erfahrungsprozess" sei. So wächst bei SPD und Grünen die Zuversicht, mithilfe der Linken eine Mehrheit für den umstrittenen Nachtragshaushalt zu bekommen.
Dass CDU und FDP längst vor dem Verfassungsgerichtshof in Münster eine Klage gegen den Etat erwägen, nimmt die Ministerpräsidentin in Kauf. Die Dinge entwickeln sich gut für sie: eine geschwächte Opposition, Abstimmungserfolge im Landtag, traumhafte Persönlichkeitswerte in den Umfragen. Im Dezember vergangenen Jahres - da hat der Nachtragshaushalt mit den Stimmen der Linken den Landtag gerade passiert - trifft sich Hannelore Kraft mit einem Privatsender zum Würstchen-Essen auf dem Weihnachtsmarkt. Die Regierungschefin lässt sich zu folgender Aussage hinreißen:
Reporter:
"Also haben Sie kein schlechtes Gewissen, dass Sie jetzt so viele Schulden machen müssen."
Kraft:
"Nein, ich habe kein schlechtes Gewissen, weil ich sehe, dass das erforderlich ist. Ich hätte auch gerne die Verschuldung nicht so hoch angesetzt, aber es ging nun mal nicht anders."
Reporter:
"Also, Sie sagen, Schulden ja, aber gute Schulden."
Kraft:
"Gute Schulden, in der Tat."
Es ist der Auftakt zu einer Reihe von Kommunikationsfehlern, die der Landesregierung von nun an unterlaufen - im Mittelpunkt steht der Finanzminister. Norbert Walter-Borjans (SPD) brüskiert den Verfassungsgerichtshof. Den Juristen in Münster liegt seit Ende Dezember die Klageschrift von CDU und FDP gegen den Nachtragshaushalt vor. Trotz mehrfacher Aufforderung aus Münster, zunächst keine weiteren Kredite aufzunehmen, teilt Walter-Borjans dem Gericht in einem knapp gehaltenen Telefax mit, der Haushalt sei bereits vollzogen.
Mitte Januar dann wird Rot-Grün kalt erwischt, als die Richter eine einstweilige Anordnung erlassen und damit die Aufnahme neuer Kredite vorerst verbieten. Damit hatte im Finanzministerium und der Staatskanzlei niemand ernsthaft gerechnet.
Der Verfassungsgerichtshof in Münster hat schon jetzt Geschichte geschrieben. Nie zuvor ist das höchste Gericht Nordrhein-Westfalens so weit gegangen, den Vollzug eines Landeshaushalts teilweise zu stoppen. Der Finanzminister darf nun bis zum endgültigen Urteil weder die Kassenbücher schließen, noch darf er neue Kredite aufnehmen- er darf also keine vollendeten Tatsachen schaffen.
Morgen findet am Verfassungsgerichtshof in Münster eine mündliche Anhörung statt. Schon jetzt ein Sieg auf ganzer Linie für die Opposition, für CDU und FDP in Nordrhein-Westfalen? Mitnichten, betont Professor Christian Pestalozza, Verfassungsrechtler aus Berlin:
"Die einstweilige Anordnung ist außerordentlich schonend. Sie geht nicht so weit wie der Antrag der Opposition, die ja den gesamten Vollzug des Haushalts stoppen wollten. Da hat das Gericht gesagt: Das machen wir nicht, das ist nicht nötig, das schießt über das Ziel hinaus. Da, wo das Problem liegt, ist die Aufnahme von Krediten, da geht ihr über die Regelgrenze der Verfassung hinaus, und allein das muss gestoppt werden."
Es ist nicht das erste Mal, dass sich Verfassungsrichter mit einem Haushaltsgesetz beschäftigen müssen. Immer dann, wenn die jeweilige Opposition im Landesparlament glaubt, die Regierung verstoße gegen die Verfassung, muss das Gericht entscheiden. Tatsächlich steht im Artikel 83 der nordrhein-westfälischen Landesverfassung wörtlich, dass die Neuverschuldung in der Regel nicht höher sein darf als die Investitionen. Höhere Schulden - so heißt es etwas schwammig - sind nur in Krisenzeiten zulässig, entsprechend den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts.
Genau darauf beruft sich nun die amtierende Landesregierung. Die Auswirkungen der Finanzkrise seien noch nicht vorüber, erklären führende Politiker von rot-grün: Hohe Kredite müssten in Kauf genommen werden, um die Folgen der Krise zu überwinden.
Ob sie damit in Münster durchkommen, ist fraglich. Denn in der Vergangenheit haben die sieben Richter Landeshaushalte schon mehrmals als verfassungswidrig eingestuft. So zum Beispiel die Etats der Jahre 2001 und 2002 der damaligen rot-grünen Koalition unter Ministerpräsident Wolfgang Clement. Auch der Nachtragshaushalt 2005 der schwarz-gelben Koalition unter Regierungschef Jürgen Rüttgers war bemängelt worden.
Diese Urteile allerdings blieben faktisch folgenlos. Und zwar deshalb, weil die Haushalte zum Zeitpunkt des Richterspruchs bereits vollzogen, die Kredite längst aufgenommen und ausgegeben waren. Theoretisch hätten die Richter zwar verlangen können, dass die verfassungswidrigen Haushalte rückgängig gemacht werden. Doch eine so weit reichende Entscheidung hat noch kein Gericht getroffen, so Professor Pestalozza:
"Die Idee ist, dass eine Rückabwicklung von so erheblicher finanzieller Tragweite praktisch nicht machbar ist, nicht zu bewältigen ist. Und da gehen dann die Verfassungsgerichte sehr schonend mit den Folgen der Verfassungswidrigkeit um."
Deshalb blieben selbst erfolgreiche Klagen gegen Haushaltsgesetze so gut wie wirkungslos: Die Öffentlichkeit ist eine Zeit lang empört, die klagende Fraktion hat ihr Erfolgserlebnis und die Regierung gelobt Besserung - mehr geschieht nicht. Diesen vorhersehbaren Ablauf wollten CDU und FDP in Nordrhein-Westfalen nun durchbrechen. Und zwar mit einer Eilentscheidung des Gerichts, einer einstweiligen Anordnung.
Ihr Ziel: Der Vollzug des Haushalts soll so lange unterbunden werden, bis ein Urteil gefällt ist. Die beiden Fraktionen wollten sich nicht damit begnügen, irgendwann Recht zu bekommen. Sie wollten die aus ihrer Sicht falsche Politik der rot-grünen Minderheitsregierung vor Gericht stoppen. Politisch wie juristisch haben sie damit - zumindest in NRW - Neuland betreten. Einen vergleichbaren Fall hat es in ganz Deutschland erst einmal gegeben, weiß Professor Pestalozza:
"Es gibt einen Fall des Bundesverfassungsgerichtes aus dem Jahr 1998, der gewisse Ähnlichkeiten aufweist. Ein schleswig-holsteinischer Fall. Und da hat es eine Anordnung erlassen, die bewirkte, dass bestimmte finanzwirksame Maßnahmen, die die Landesregierung eigentlich vorhatte und die im Haushaltsbegleitgesetz damals vorgesehen waren, nicht ergriffen werden konnten. Das ist aber der einzige Fall, an den ich mich erinnere."
Der Verfassungsrechtler hat auch einen Grund für die Zurückhaltung ausgemacht: Gerichte würden davor zurückscheuen, Regierungen durch den Entzug des Haushaltsrechts praktisch handlungsunfähig zu machen:
"Denn die Gerichte haben eins immer herausgestellt: Es ist nichts schlimmer als ein etatloser Zustand."
Die Münsteraner Richter haben in der Begründung der einstweiligen Anordnung zudem betont: Es sei keine Vorwegnahme des Urteilsspruchs. Gleichwohl jubelten CDU und FDP, und auch die meisten Beobachter hielten die Anordnung für richtungsweisend. Verfassungsrechtler Pestalozza hingegen bleibt zurückhaltend:
"Nein, da würde ich ganz stark zur Vorsicht raten. Es ergeht eine einstweilige Anordnung, auch in diesem Fall ist es so gewesen, nicht deswegen, weil das Gericht meint, es sei wahrscheinlich, dass der Hauptsacheantrag Erfolg haben werde. Dass also der Nachtragshaushalt in einzelnen Punkten oder insgesamt verfassungswidrig ist. Sondern die verfassungsrechtliche Situation bleibt wegen ihrer relativen Kompliziertheit offen. Die Frage verfassungsmäßig oder nicht, wird nicht beantwortet."
Nach der mündlichen Anhörung morgen wird möglicherweise deutlicher sein, in welche Richtung der Gerichtshof tendiert. Wohl am 15. März wollen die Richter ein Urteil verkünden. Viele Experten glauben, dass zumindest ein Teil des Nachtragshaushalts als verfassungswidrig eingestuft werden wird: Nämlich die geplanten Zahlungen für Rücklagen und Sondervermögen.
Im Wesentlichen betrifft das die umstrittene Aufstockung des Rettungsfonds für die kriselnde WestLB. Die toxischen Papiere der nordrhein-westfälischen Landesbank wurden nach der Finanzkrise in eine Bad Bank ausgelagert. Um mögliche Verluste aufzufangen, hat bereits die Rüttgers-Regierung einen Fonds eingerichtet. Der aber ist nach Meinung seiner Nachfolger-Regierung unterfinanziert. Weshalb im Nachtragshaushalt 1,3 Milliarden Euro zusätzlich alleine für den WestLB-Fonds vorgesehen sind. Aber jetzt voraussichtlich nicht mehr über neue Kredite.
Derweil geht der Streit in Düsseldorf munter weiter. Eine Woche nach der einstweiligen Anordnung im Januar, also nach dem Donnerschlag aus Münster, lädt der Finanzminister zur Pressekonferenz und erklärt vor den überraschten Journalisten, dass die Landesregierung nun doch 1,3 Milliarden Euro weniger Schulden mache als erwartet. Walter-Borjans:
"Aber ich kann Ihnen nochmal sagen, das werden wir uns genau angucken. Das wäre jetzt auch in so einem Schnellschuss, äh, eine Aufteilung, die keine, die die Schlussfolgerungen möglicherweise auslösen würde, die nicht zutreffend wären."
Der Ruf des Finanzministers ist angekratzt. Dabei gilt der promovierte Wirtschaftswissenschaftler und ehemalige Regierungssprecher von Johannes Rau als erprobter Krisenmanager. Vor seinem Wechsel in die Landespolitik war Walter-Borjans Kämmerer der chronisch verschuldeten Stadt Köln. Der vierfache Familienvater ist Anhänger eines starken Staates, doch er selbst gilt im Kabinett als wenig durchsetzungsstark. Aggressiv zeigt sich hingegen Hannelore Kraft. Die Schuldenlast der WestLB sei von Schwarz-Gelb geerbt:
"Wer hat das denn verursacht? Wer hat denn hier diese Ursachen ... War hat es denn gemacht, ja??!"
Krafts Tonfall zeige, wie angeschlagen die Landesregierung sei, höhnt die Opposition. Dabei agieren CDU und FDP am selben Tag höchst ungeschickt: Sie vergleichen den Finanzminister mit Hosni Mubarak, schonen die Ministerpräsidentin aber auffällig, um eine Neuwahl-Debatte zu verhindern.
Hannelore Kraft geht derweil immer selbstbewusster in die Offensive, bezeichnet sich im Interview als "knallharte Ökonomin" und droht der Linken im Streit um die Studiengebühren mit Neuwahlen. Eine Drohung, die Wirkung zeigt: Die Linke lenkt ein, die Gebühren, wie von Rot-Grün gefordert, erst im Wintersemester abzuschaffen.
Neuwahlen will die Linke unter allen Umständen verhindern. Auch die rot-grüne Minderheitsregierung schreckt derzeit vor diesem Schritt zurück. Die Strategie lautet in diesen Tagen anders: Offen formuliert Hannelore Kraft jetzt mögliche Einsparungen im Haushalt 2011, vermeidet aber, über Personal- und Sozialabbau zu sprechen. Ein Spagat, der sowohl das Verfassungsgericht als auch die Linkspartei milde stimmen soll. Im Frühjahr soll der Etat verabschiedet werden. Die Opposition erwägt wegen der wiederum hohen Neuverschuldung bereits eine zweite Verfassungsklage. Doch SPD-Fraktionschef Norbert Römer möchte eines klarstellen:
"Sie werden noch lange mit uns zu tun bekommen."
Vorsichtshalber fügt sein grüner Amtskollege Rainer Priggen hinzu:
"Das ist keine Drohung!"
Doch eine Frage, um die es morgen in Münster geht, bleibt weiter offen: Rücklagen gebildet durch Kredite - zulässig oder nicht? In einem ähnlichen Fall im Jahr 2003 beantwortete der Verfassungsgerichtshof diese Frage mit nein. Begründung damals: Das verstoße gegen das Wirtschaftlichkeitsgebot.
Finanzminister Borjans behauptet allerdings, der Fall liege heute anders. Unabhängig von ihrer juristischen Bewertung müssen die Verfassungsrichter auch bedenken, welche Folgen ihr Urteil auf die Stabilität des Landes Nordrhein-Westfalen haben kann, sagt Professor Christian Pestalozza aus Berlin:
"Sind diese Folgen finanziell zu verkraften, ohne dass wichtige Leistungen, die der Staat eigentlich erbringen müsste - vor allem zugunsten seiner Bürger -, nicht mehr erbracht werden können. Das ist eine Folge, die das Gericht bedenken wird, in jedem Fall."
Auch die politischen Konsequenzen müssen gut überlegt sein. Denn wenn die Richter den Nachtragshaushalt 2010 für verfassungswidrig halten, könnte dasselbe auch für den Haushalt 2011 gelten. Auch im laufenden Jahr liegen die geplanten Schulden weit über der Investitionsgrenze. Es wird darauf ankommen, ob die sieben Richter in der Urteilsbegründung auch allgemeine Leitsätze für den Umgang mit Krediten formulieren. Pestalozza hält das für wahrscheinlich:
"Da ist die Tendenz der Verfassungsgerichte eigentlich ganz allgemein so, eher etwas mehr zu sagen und etwas Allgemeineres. Und einen Wink sozusagen für die Zukunft zu geben. Und ich erwarte, dass die Richter hier in diesem Fall schon darauf achten werden, dass sie wegweisende Hinweise geben, auch für künftige Haushalte."
Das könnte in Nordrhein-Westfalen Neuwahlen bedeuten. Dann nämlich, wenn der Haushalt 2011 im Parlament keine Mehrheit findet, weil der Finanzminister vom Verfassungsgericht zum Sparen gezwungen wird. Einem Sparhaushalt aber will die Linkspartei nicht zustimmen. Und auf ihre Mithilfe ist die Minderheitsregierung angewiesen.
Ihr Urteil wollen die Verfassungsrichter wahrscheinlich am 15. März sprechen. Und egal, ob der Nachtragshaushalt vom Gericht dann kassiert wird oder nicht, eines steht fest: Die erfolgreiche einstweilige Anordnung wird Spuren hinterlassen. In der politischen Auseinandersetzung steht der Opposition nun eine neue, wirksame Waffe zur Verfügung. Landesregierungen in der ganzen Republik werden sich nach den Erfahrungen in Nordrhein-Westfalen künftig genau überlegen müssen, ob sie es riskieren, einen möglicherweise verfassungswidrigen Haushalt vorzulegen.
Die CDU-Fraktion in Düsseldorf hat bereits angekündigt, den Etat 2011 per einstweiliger Anordnung aufhalten zu wollen, wenn die Kreditaufnahme nicht stark reduziert wird. Droht eine Welle solcher Verfahren vor deutschen Verfassungsgerichten? Noch einmal Professor Pestalozza:
"Es wird jetzt keine Welle von einstweiligen Anordnungsanträgen geben, das glaube ich nicht. Aber man wird es mit Interesse in allen Oppositionsreihen der anderen Parlamente beobachten und sagen: Das werden wir dann auch mal so machen. Aber es kommt immer auf den Einzelfall an, und die Lehre aus diesem Fall ist eben auch: So ein sehr weitreichender Antrag praktisch den Vollzug des Nachtragshaushaltes ganz auszusetzen, der kommt eben nicht durch.""
Die Ministerpräsidentin von Nordrhein-Westfalen ist auf "Tatkraft"-Tour. Ein Projekt aus dem Wahlkampf, das Hannelore Kraft mit in die Staatskanzlei genommen hat. Volksnähe ist ihre große Stärke, und so besucht die SPD-Politikerin weiter regelmäßig Schuldnerberatungen, Krankenhäuser, oder in Düsseldorf die Lebensmittel-Tafel:
"Wie viele Kinder haben Sie denn? Drei. Drei? Mein Gott! Und vorne und hinten reicht dat Geld nich, ne?"
Die "Tatkraft"-Tour der Ministerpräsidentin ist die praktische - und sehr medienwirksame - Umsetzung ihres Politikkonzepts: Kümmern will sie sich, im besten sozialdemokratischen Sinne. Um Kinder und Familien, um Bildung und Soziales - koste es, was es wolle. Seit die rot-grüne Minderheitsregierung im Amt ist, steuert das bevölkerungsreichste Bundesland auf eine nie dagewesene Neuverschuldung zu. Doch Kraft ist bereit, diesen Preis zu zahlen:
"2
Wer frühzeitig in gute Bildung investiert, in mehr und bessere Kinder- und Ganztagsbetreuung, der sorgt am besten für die Zukunft vor, weil er direkt - direkt! - in Zukunft investiert. Meine feste Überzeugung ist: Eine solche präventive Politik wird sich schon mittelfristig, aber erst recht langfristig auch finanziell rechnen!""
Hannelore Kraft bei ihrer Regierungserklärung im September 2010. Vater des Gedankens ist Johannes Rau, ihr großes Vorbild. Die Ausgaben von heute seien die Steuerkraft von morgen: Diese Überzeugung hatte der frühere nordrhein-westfälische Ministerpräsident vertreten.
Raus Devise vom "vorsorgenden Sozialstaat" macht sich Hannelore Kraft nun zu Eigen. Rückbesinnung auf die einst stolze Sozialdemokratie in Nordrhein-Westfalen. Daran will die Regierungschefin nach fünf Jahren Schwarz-Gelb wieder anknüpfen: Das ist Krafts Idee, ihr Politikwechsel - ein Schlagwort aus dem Wahlkampf, das Kritiker lange Zeit nur als Worthülse empfunden hatten.
Das rot-grüne Projekt soll haushaltstechnisch allerdings erst in diesem Jahr beginnen. Denn zunächst einmal müsse man aufräumen: Der Etat für das Jahr 2010 - so kündigten es SPD und Grüne noch vor Unterzeichnung des Koalitionsvertrages im vergangenen Juli an - erfordere einen Nachtragshaushalt. CDU und FDP hätten aus Wahlkampfgründen die Neuverschuldung zu niedrig angesetzt und bei den Zahlen getrickst: Schwarz-Gelb habe zu wenig Geld bereitgestellt für Kommunen, bei der Kinderbetreuung und vor allem bei der Risikovorsorge für die WestLB.
Die Minderheitsregierung setzt deshalb für den Nachtragshaushalt zunächst eine Neuverschuldung von 8,9, später von 8,4 Milliarden Euro an. Für den nachfolgenden Haushalt 2011 - der erste rot-grüne Projekte beinhalten soll - wird die Neuverschuldung dagegen geringer ausfallen - ein günstiger Zahlenvergleich, den die Regierung aus SPD und Grünen durchaus bedacht hat. CDU-Fraktionschef Karl-Josef Laumann ist fassungslos:
"Sie haben es hier verhindert, dass die Schuldenbremse in die nordrhein-westfälische Verfassung kommt, und jetzt wissen wir auch warum. Weil Sie regieren wollen mit Schulden, Schulden und nochmals Schulden!"
Doch die Minderheitsregierung bleibt auf Konfrontationskurs, verschärft gar noch den Ton und wirft der CDU/FDP-Vorgängerregierung "Bilanzfälschung" vor. Innerhalb nur weniger Monate hat sich das Erscheinungsbild von Rot-Grün verändert: Noch im Frühsommer des vergangenen Jahres hatte Hannelore Kraft gezaudert und ließ sich von den Grünen in die Minderheitsregierung schubsen.
Doch schnell stellt man in der Düsseldorfer Staatskanzlei fest: Das Risiko, ohne eigene Mehrheit zu regieren, ist berechenbar. Denn nur wenige Wochen nach dem Regierungswechsel im vergangenen Mai zeichnet sich eine immer enger werdende Zusammenarbeit mit der Linkspartei ab. Hannelore Kraft ändert ihre Wortwahl, bezeichnet die Linke jetzt nicht mehr als "regierungsunfähig", sondern als Partei, die in einem "Lern- und Erfahrungsprozess" sei. So wächst bei SPD und Grünen die Zuversicht, mithilfe der Linken eine Mehrheit für den umstrittenen Nachtragshaushalt zu bekommen.
Dass CDU und FDP längst vor dem Verfassungsgerichtshof in Münster eine Klage gegen den Etat erwägen, nimmt die Ministerpräsidentin in Kauf. Die Dinge entwickeln sich gut für sie: eine geschwächte Opposition, Abstimmungserfolge im Landtag, traumhafte Persönlichkeitswerte in den Umfragen. Im Dezember vergangenen Jahres - da hat der Nachtragshaushalt mit den Stimmen der Linken den Landtag gerade passiert - trifft sich Hannelore Kraft mit einem Privatsender zum Würstchen-Essen auf dem Weihnachtsmarkt. Die Regierungschefin lässt sich zu folgender Aussage hinreißen:
Reporter:
"Also haben Sie kein schlechtes Gewissen, dass Sie jetzt so viele Schulden machen müssen."
Kraft:
"Nein, ich habe kein schlechtes Gewissen, weil ich sehe, dass das erforderlich ist. Ich hätte auch gerne die Verschuldung nicht so hoch angesetzt, aber es ging nun mal nicht anders."
Reporter:
"Also, Sie sagen, Schulden ja, aber gute Schulden."
Kraft:
"Gute Schulden, in der Tat."
Es ist der Auftakt zu einer Reihe von Kommunikationsfehlern, die der Landesregierung von nun an unterlaufen - im Mittelpunkt steht der Finanzminister. Norbert Walter-Borjans (SPD) brüskiert den Verfassungsgerichtshof. Den Juristen in Münster liegt seit Ende Dezember die Klageschrift von CDU und FDP gegen den Nachtragshaushalt vor. Trotz mehrfacher Aufforderung aus Münster, zunächst keine weiteren Kredite aufzunehmen, teilt Walter-Borjans dem Gericht in einem knapp gehaltenen Telefax mit, der Haushalt sei bereits vollzogen.
Mitte Januar dann wird Rot-Grün kalt erwischt, als die Richter eine einstweilige Anordnung erlassen und damit die Aufnahme neuer Kredite vorerst verbieten. Damit hatte im Finanzministerium und der Staatskanzlei niemand ernsthaft gerechnet.
Der Verfassungsgerichtshof in Münster hat schon jetzt Geschichte geschrieben. Nie zuvor ist das höchste Gericht Nordrhein-Westfalens so weit gegangen, den Vollzug eines Landeshaushalts teilweise zu stoppen. Der Finanzminister darf nun bis zum endgültigen Urteil weder die Kassenbücher schließen, noch darf er neue Kredite aufnehmen- er darf also keine vollendeten Tatsachen schaffen.
Morgen findet am Verfassungsgerichtshof in Münster eine mündliche Anhörung statt. Schon jetzt ein Sieg auf ganzer Linie für die Opposition, für CDU und FDP in Nordrhein-Westfalen? Mitnichten, betont Professor Christian Pestalozza, Verfassungsrechtler aus Berlin:
"Die einstweilige Anordnung ist außerordentlich schonend. Sie geht nicht so weit wie der Antrag der Opposition, die ja den gesamten Vollzug des Haushalts stoppen wollten. Da hat das Gericht gesagt: Das machen wir nicht, das ist nicht nötig, das schießt über das Ziel hinaus. Da, wo das Problem liegt, ist die Aufnahme von Krediten, da geht ihr über die Regelgrenze der Verfassung hinaus, und allein das muss gestoppt werden."
Es ist nicht das erste Mal, dass sich Verfassungsrichter mit einem Haushaltsgesetz beschäftigen müssen. Immer dann, wenn die jeweilige Opposition im Landesparlament glaubt, die Regierung verstoße gegen die Verfassung, muss das Gericht entscheiden. Tatsächlich steht im Artikel 83 der nordrhein-westfälischen Landesverfassung wörtlich, dass die Neuverschuldung in der Regel nicht höher sein darf als die Investitionen. Höhere Schulden - so heißt es etwas schwammig - sind nur in Krisenzeiten zulässig, entsprechend den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts.
Genau darauf beruft sich nun die amtierende Landesregierung. Die Auswirkungen der Finanzkrise seien noch nicht vorüber, erklären führende Politiker von rot-grün: Hohe Kredite müssten in Kauf genommen werden, um die Folgen der Krise zu überwinden.
Ob sie damit in Münster durchkommen, ist fraglich. Denn in der Vergangenheit haben die sieben Richter Landeshaushalte schon mehrmals als verfassungswidrig eingestuft. So zum Beispiel die Etats der Jahre 2001 und 2002 der damaligen rot-grünen Koalition unter Ministerpräsident Wolfgang Clement. Auch der Nachtragshaushalt 2005 der schwarz-gelben Koalition unter Regierungschef Jürgen Rüttgers war bemängelt worden.
Diese Urteile allerdings blieben faktisch folgenlos. Und zwar deshalb, weil die Haushalte zum Zeitpunkt des Richterspruchs bereits vollzogen, die Kredite längst aufgenommen und ausgegeben waren. Theoretisch hätten die Richter zwar verlangen können, dass die verfassungswidrigen Haushalte rückgängig gemacht werden. Doch eine so weit reichende Entscheidung hat noch kein Gericht getroffen, so Professor Pestalozza:
"Die Idee ist, dass eine Rückabwicklung von so erheblicher finanzieller Tragweite praktisch nicht machbar ist, nicht zu bewältigen ist. Und da gehen dann die Verfassungsgerichte sehr schonend mit den Folgen der Verfassungswidrigkeit um."
Deshalb blieben selbst erfolgreiche Klagen gegen Haushaltsgesetze so gut wie wirkungslos: Die Öffentlichkeit ist eine Zeit lang empört, die klagende Fraktion hat ihr Erfolgserlebnis und die Regierung gelobt Besserung - mehr geschieht nicht. Diesen vorhersehbaren Ablauf wollten CDU und FDP in Nordrhein-Westfalen nun durchbrechen. Und zwar mit einer Eilentscheidung des Gerichts, einer einstweiligen Anordnung.
Ihr Ziel: Der Vollzug des Haushalts soll so lange unterbunden werden, bis ein Urteil gefällt ist. Die beiden Fraktionen wollten sich nicht damit begnügen, irgendwann Recht zu bekommen. Sie wollten die aus ihrer Sicht falsche Politik der rot-grünen Minderheitsregierung vor Gericht stoppen. Politisch wie juristisch haben sie damit - zumindest in NRW - Neuland betreten. Einen vergleichbaren Fall hat es in ganz Deutschland erst einmal gegeben, weiß Professor Pestalozza:
"Es gibt einen Fall des Bundesverfassungsgerichtes aus dem Jahr 1998, der gewisse Ähnlichkeiten aufweist. Ein schleswig-holsteinischer Fall. Und da hat es eine Anordnung erlassen, die bewirkte, dass bestimmte finanzwirksame Maßnahmen, die die Landesregierung eigentlich vorhatte und die im Haushaltsbegleitgesetz damals vorgesehen waren, nicht ergriffen werden konnten. Das ist aber der einzige Fall, an den ich mich erinnere."
Der Verfassungsrechtler hat auch einen Grund für die Zurückhaltung ausgemacht: Gerichte würden davor zurückscheuen, Regierungen durch den Entzug des Haushaltsrechts praktisch handlungsunfähig zu machen:
"Denn die Gerichte haben eins immer herausgestellt: Es ist nichts schlimmer als ein etatloser Zustand."
Die Münsteraner Richter haben in der Begründung der einstweiligen Anordnung zudem betont: Es sei keine Vorwegnahme des Urteilsspruchs. Gleichwohl jubelten CDU und FDP, und auch die meisten Beobachter hielten die Anordnung für richtungsweisend. Verfassungsrechtler Pestalozza hingegen bleibt zurückhaltend:
"Nein, da würde ich ganz stark zur Vorsicht raten. Es ergeht eine einstweilige Anordnung, auch in diesem Fall ist es so gewesen, nicht deswegen, weil das Gericht meint, es sei wahrscheinlich, dass der Hauptsacheantrag Erfolg haben werde. Dass also der Nachtragshaushalt in einzelnen Punkten oder insgesamt verfassungswidrig ist. Sondern die verfassungsrechtliche Situation bleibt wegen ihrer relativen Kompliziertheit offen. Die Frage verfassungsmäßig oder nicht, wird nicht beantwortet."
Nach der mündlichen Anhörung morgen wird möglicherweise deutlicher sein, in welche Richtung der Gerichtshof tendiert. Wohl am 15. März wollen die Richter ein Urteil verkünden. Viele Experten glauben, dass zumindest ein Teil des Nachtragshaushalts als verfassungswidrig eingestuft werden wird: Nämlich die geplanten Zahlungen für Rücklagen und Sondervermögen.
Im Wesentlichen betrifft das die umstrittene Aufstockung des Rettungsfonds für die kriselnde WestLB. Die toxischen Papiere der nordrhein-westfälischen Landesbank wurden nach der Finanzkrise in eine Bad Bank ausgelagert. Um mögliche Verluste aufzufangen, hat bereits die Rüttgers-Regierung einen Fonds eingerichtet. Der aber ist nach Meinung seiner Nachfolger-Regierung unterfinanziert. Weshalb im Nachtragshaushalt 1,3 Milliarden Euro zusätzlich alleine für den WestLB-Fonds vorgesehen sind. Aber jetzt voraussichtlich nicht mehr über neue Kredite.
Derweil geht der Streit in Düsseldorf munter weiter. Eine Woche nach der einstweiligen Anordnung im Januar, also nach dem Donnerschlag aus Münster, lädt der Finanzminister zur Pressekonferenz und erklärt vor den überraschten Journalisten, dass die Landesregierung nun doch 1,3 Milliarden Euro weniger Schulden mache als erwartet. Walter-Borjans:
"Aber ich kann Ihnen nochmal sagen, das werden wir uns genau angucken. Das wäre jetzt auch in so einem Schnellschuss, äh, eine Aufteilung, die keine, die die Schlussfolgerungen möglicherweise auslösen würde, die nicht zutreffend wären."
Der Ruf des Finanzministers ist angekratzt. Dabei gilt der promovierte Wirtschaftswissenschaftler und ehemalige Regierungssprecher von Johannes Rau als erprobter Krisenmanager. Vor seinem Wechsel in die Landespolitik war Walter-Borjans Kämmerer der chronisch verschuldeten Stadt Köln. Der vierfache Familienvater ist Anhänger eines starken Staates, doch er selbst gilt im Kabinett als wenig durchsetzungsstark. Aggressiv zeigt sich hingegen Hannelore Kraft. Die Schuldenlast der WestLB sei von Schwarz-Gelb geerbt:
"Wer hat das denn verursacht? Wer hat denn hier diese Ursachen ... War hat es denn gemacht, ja??!"
Krafts Tonfall zeige, wie angeschlagen die Landesregierung sei, höhnt die Opposition. Dabei agieren CDU und FDP am selben Tag höchst ungeschickt: Sie vergleichen den Finanzminister mit Hosni Mubarak, schonen die Ministerpräsidentin aber auffällig, um eine Neuwahl-Debatte zu verhindern.
Hannelore Kraft geht derweil immer selbstbewusster in die Offensive, bezeichnet sich im Interview als "knallharte Ökonomin" und droht der Linken im Streit um die Studiengebühren mit Neuwahlen. Eine Drohung, die Wirkung zeigt: Die Linke lenkt ein, die Gebühren, wie von Rot-Grün gefordert, erst im Wintersemester abzuschaffen.
Neuwahlen will die Linke unter allen Umständen verhindern. Auch die rot-grüne Minderheitsregierung schreckt derzeit vor diesem Schritt zurück. Die Strategie lautet in diesen Tagen anders: Offen formuliert Hannelore Kraft jetzt mögliche Einsparungen im Haushalt 2011, vermeidet aber, über Personal- und Sozialabbau zu sprechen. Ein Spagat, der sowohl das Verfassungsgericht als auch die Linkspartei milde stimmen soll. Im Frühjahr soll der Etat verabschiedet werden. Die Opposition erwägt wegen der wiederum hohen Neuverschuldung bereits eine zweite Verfassungsklage. Doch SPD-Fraktionschef Norbert Römer möchte eines klarstellen:
"Sie werden noch lange mit uns zu tun bekommen."
Vorsichtshalber fügt sein grüner Amtskollege Rainer Priggen hinzu:
"Das ist keine Drohung!"
Doch eine Frage, um die es morgen in Münster geht, bleibt weiter offen: Rücklagen gebildet durch Kredite - zulässig oder nicht? In einem ähnlichen Fall im Jahr 2003 beantwortete der Verfassungsgerichtshof diese Frage mit nein. Begründung damals: Das verstoße gegen das Wirtschaftlichkeitsgebot.
Finanzminister Borjans behauptet allerdings, der Fall liege heute anders. Unabhängig von ihrer juristischen Bewertung müssen die Verfassungsrichter auch bedenken, welche Folgen ihr Urteil auf die Stabilität des Landes Nordrhein-Westfalen haben kann, sagt Professor Christian Pestalozza aus Berlin:
"Sind diese Folgen finanziell zu verkraften, ohne dass wichtige Leistungen, die der Staat eigentlich erbringen müsste - vor allem zugunsten seiner Bürger -, nicht mehr erbracht werden können. Das ist eine Folge, die das Gericht bedenken wird, in jedem Fall."
Auch die politischen Konsequenzen müssen gut überlegt sein. Denn wenn die Richter den Nachtragshaushalt 2010 für verfassungswidrig halten, könnte dasselbe auch für den Haushalt 2011 gelten. Auch im laufenden Jahr liegen die geplanten Schulden weit über der Investitionsgrenze. Es wird darauf ankommen, ob die sieben Richter in der Urteilsbegründung auch allgemeine Leitsätze für den Umgang mit Krediten formulieren. Pestalozza hält das für wahrscheinlich:
"Da ist die Tendenz der Verfassungsgerichte eigentlich ganz allgemein so, eher etwas mehr zu sagen und etwas Allgemeineres. Und einen Wink sozusagen für die Zukunft zu geben. Und ich erwarte, dass die Richter hier in diesem Fall schon darauf achten werden, dass sie wegweisende Hinweise geben, auch für künftige Haushalte."
Das könnte in Nordrhein-Westfalen Neuwahlen bedeuten. Dann nämlich, wenn der Haushalt 2011 im Parlament keine Mehrheit findet, weil der Finanzminister vom Verfassungsgericht zum Sparen gezwungen wird. Einem Sparhaushalt aber will die Linkspartei nicht zustimmen. Und auf ihre Mithilfe ist die Minderheitsregierung angewiesen.
Ihr Urteil wollen die Verfassungsrichter wahrscheinlich am 15. März sprechen. Und egal, ob der Nachtragshaushalt vom Gericht dann kassiert wird oder nicht, eines steht fest: Die erfolgreiche einstweilige Anordnung wird Spuren hinterlassen. In der politischen Auseinandersetzung steht der Opposition nun eine neue, wirksame Waffe zur Verfügung. Landesregierungen in der ganzen Republik werden sich nach den Erfahrungen in Nordrhein-Westfalen künftig genau überlegen müssen, ob sie es riskieren, einen möglicherweise verfassungswidrigen Haushalt vorzulegen.
Die CDU-Fraktion in Düsseldorf hat bereits angekündigt, den Etat 2011 per einstweiliger Anordnung aufhalten zu wollen, wenn die Kreditaufnahme nicht stark reduziert wird. Droht eine Welle solcher Verfahren vor deutschen Verfassungsgerichten? Noch einmal Professor Pestalozza:
"Es wird jetzt keine Welle von einstweiligen Anordnungsanträgen geben, das glaube ich nicht. Aber man wird es mit Interesse in allen Oppositionsreihen der anderen Parlamente beobachten und sagen: Das werden wir dann auch mal so machen. Aber es kommt immer auf den Einzelfall an, und die Lehre aus diesem Fall ist eben auch: So ein sehr weitreichender Antrag praktisch den Vollzug des Nachtragshaushaltes ganz auszusetzen, der kommt eben nicht durch.""