Die Schweizer Publizistin und frühere Nationalrätin Gret Haller war von 1996 bis 2000 Menschenrechtsbeauftragte der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa für Bosnien-Herzegowina. Dort hat sie erlebt, dass die internationalen Aufbauhelfer nicht nur Menschenrechte bringen – sondern sie auch immer wieder mit Füßen treten. "Menschenrechte ohne Demokratie?" – so lautet der Titel ihres Buches. Auch die Juristin und Schriftstellerin Juli Zeh war in Bosnien: 2003 kam sie als Referendarin nach Sarajevo – in die international besetzte Übergangsverwaltung für Bosnien-Herzegowina. Diese Übergangsverwaltung existiert seit dem Ende des Bosnienkrieges – also seit inzwischen mehr als 15 Jahren. Recht und Demokratie hat sie noch immer nicht gebracht, sagt Juli Zeh. Weil sie auf undemokratischen Grundlagen beruht! - so die zentrale These des Buchs "Diktatur der Demokraten":
"Man muss sich das bildlich vorstellen: In ein fremdes Land kommt eine Handvoll internationaler Verwaltungskräfte – Schweden, Kanadier, Dänen, Deutsche, welche alle drei Säulen der hoheitlichen Macht übernehmen. Damit ist die Mission höchster Gesetzgeber, höchste Regierungsbehörde und höchstes Gericht in einer Person."
Der Chef der demokratischen Mission in Bosnien heißt "High Representative" – Hoher Vertreter – das klingt nicht nur hoheitlich – er hat auch die Vollmachten eines absolutistischen Monarchen. Die Gewaltenteilung ist außer Kraft gesetzt. So entsteht die paradoxe Situation, dass eine autoritäre Regierung den Bürgerinnen und Bürgern demokratische Spielregeln nahe bringen soll. Und gegen Willkürakte eines Diktators ist jeder Rechtsweg nun einmal ausgeschlossen.
"Setzt beispielsweise das Office of the High Representative in Bosnien ein Gesetz in Kraft, das die Neueinstellung von Lehrern regelt, und bekommt daraufhin eine Lehrerin keinen Job, wird sie auf der ganzen Welt kein Gericht finden, das ihren Fall überprüft."
Das ist nur ein Beispiel für die Machtfülle der Übergangsverwaltung. Der High Representative in Bosnien hat außerdem schon gewählte Parlamentsabgeordnete entlassen und ihnen die Renten gekürzt, er hat Gesetze und sogar Verfassungsänderungen per Dekret verfügt. Alles über die Köpfe der gewählten Parlamentarier, der bosnischen Gerichte und der Regierung hinweg. Natürlich brauche eine Übergangsregierung Hoheitsrechte, argumentiert Juli Zeh. Aber ohne Recht sei buchstäblich kein Staat zu machen. Während Zeh streng juristisch argumentiert, findet Gret Haller in der Geschichte der Menschenrechte Ursachen für das regelmäßige Scheitern beim Aufbau von demokratischen Staaten: Traditionell wurden Menschenrechte mit dem Willen Gottes oder dem Naturrecht begründet. Kein Mensch durfte sie ändern. Bei Immanuel Kant dagegen ist es das souveräne Volk, das Menschenrechte zum Gesetz macht.
"Menschenrechte sind universal, aber ihre Überführung in das Positive Recht erlebten sie im Rahmen der Nationalstaatenbildung in jeder Nation zu einem anderen Zeitpunkt, auf unterschiedliche Weise und mit anderen Schwerpunktsetzungen. In der geografischen Beschränkung der Positivierung war somit eine Abkehr vom Universalismus angelegt, was die Durchsetzung der Rechte anbelangt."
Für Gret Haller ist das ein Gewinn für die modernen europäischen Demokratien. Denn so konnten die Grundechte für die historischen Umstände in einem Staat maßgeschneidert werden. Die USA dagegen seien in der naturrechtlichen Begründung der Menschenrechte stecken geblieben. Seit 1990 versuchten sie in jedem internationalen Konflikt ihre Konzeption der Menschenrechte als einzig gültige, als weltweit verbindlich durchzusetzen. Damit werde das Selbstbestimmungsrecht der Bürger und der Staaten außer Kraft gesetzt, argumentiert Gret Haller: Verordnete Menschenrechte schaffen keine verlässliche Rechtsordnung, sondern neue Konflikte - wie sie im Irak, in Afghanistan oder auf dem Balkan immer wieder aufflammen.
"Das Menschenrechtsverständnis, das dem Staatsaufbau in Bosnien & Herzegowina zugrunde liegt, kennt keine Komponente der demokratischen Legitimation. Deshalb war es nicht geeignet, zur Befriedung eines Landes beizutragen."
Wenn eine militärische Intervention beendet ist, beginnt die mühsame Arbeit, Demokratie in die Krisenregion zu transplantieren. Die Autorin wirft die Frage auf, ob schon dieser Ansatz falsch ist – denn Menschenrechtskataloge sind keine Güter, die von internationalen Meister-Demokraten in eine Region eingepflanzt werden können. Gret Haller misstraut den Fachleuten. Nicht-Experten, die Bürgerinnen und Bürger, sollten bestimmen, was Recht wird.
"Dass sie keine Experten sind, bedeutet nicht etwa, dass sie nicht in manchen Bereichen über ein Fachwissen verfügen können, welches dem Wissen von Experten durchaus entsprechen kann. Der entscheidende Unterschied zum Experten besteht darin, dass dieses Wissen im demokratischen Aushandlungsprozess nicht mit der Autorität des Experten als 'erkannte' Wahrheit eingebracht wird, sondern als 'gewollter' Standpunkt."
Mit diesem Lob direkter Demokratie bekennt sich die Schweizerin zur Demokratietradition ihrer Heimat. Der einzige Schwachpunkt des Vorschlags liegt darin, dass er von einer ausgewiesenen Expertin kommt. Während für Gret Haller der freie Meinungsbildungsprozess der Bürger die Voraussetzung für respektierte Menschenrechte ist, sieht Juli Zeh eine Lücke im Völkerrecht, die geschlossen werden muss. Denn es gibt kein Gericht, das die internationalen Verwalter kontrolliert. ((Versuche, dies zu ändern, hat es schon gegeben: Opfer von Rechtsakten der internationalen Verwaltung haben es geschafft, ihre Klage vor Menschenrechtskammern öffentlich vorzutragen – Urteile wurden aber nicht gesprochen. Auch das bosnische Verfassungsgericht hat trickreich juristisch argumentiert, um eine Kontrolle der Übergangsregierung zu erreichen - vergebens. Selbst der UNO ist sehr wohl bewusst, dass sie etwa in Bosnien gegen die eigenen Prinzipien verstößt. Juli Zeh ist dennoch nicht optimistisch.
"Darauf zu hoffen, dass in Zukunft irgendein Gremium oder gar ein echtes internationales Gericht zur Überprüfung des Rechtshandelns von Übergangsverwaltungen eingerichtet wird, erscheint weltfremd angesichts der rigorosen Weigerung der UNO, an der gegebenen Situation etwas zu ändern."
Die Autorin schlägt deshalb vor, Übergangsrecht als supranationales Recht zu definieren – nach dem Beispiel des EU-Rechts. Das deutsche Bundesverfassungsgericht hat vorgemacht, wie eine supranationale Instanz, wie die Europäische Union von nationalen Gerichten kontrolliert werden kann. Anders als Gret Haller sieht Zeh die Experten in der Pflicht, für eine solide demokratische Grundlage zu sorgen.
"Es ist die Aufgabe von Juristen, der Unübersichtlichkeit des wirklichen Lebens ein System von Kategorien gegenüberzustellen, die bei Erkenntnisgewinn und Problemlösung helfen können."
Einer Juristin, die auch Romane schreibt, hätte man zugetraut, der für Laien unübersichtlichen juristischen Welt wirkliches Leben gegenüber zu stellen.
Die Lektüre ist aber eher ein Fachbuch als ein Sachbuch und nur Lesern mit juristischer Vorbildung zu empfehlen.
Auch Gret Hallers Buch ist keine einfache Lektüre. Vor allem der erste, rechtsphilosophische Teil liest sich streckenweise wie ein Seminarpapier. Er ist aber eine wichtige Grundlage, um die andauernden Konflikte in Kroatien, Serbien, Bosnien und dem Kosovo zu verstehen. Beide Bücher verdeutlichen, dass die bisherigen Strategien des nation-buildings ungeeignet sind, dauerhaft für Frieden und Demokratie zu sorgen. Ohne klare völker- und menschenrechtliche Regeln, die auch für die internationalen Friedensstifter gelten und die einklagbar sind, geht es nicht. Die Bücher von Gret Haller und Juli Zeh liefern brauchbare Vorschläge dazu.
Juli Zeh: Die Diktatur der Demokraten: Warum ohne Recht kein Staat zu machen ist.
Edition Körber Stiftung
198 Seiten, 14 Euro
ISBN: 978-3-896-84095-0
Gret Haller: Menschenrechte ohne Demokratie?: Der Weg der Versöhnung von Freiheit und Gleichheit
Aufbau Verlag, Auflage 1
238 Seiten, 22,99 Euro
ISBN: 978-3-351-02751-3
"Man muss sich das bildlich vorstellen: In ein fremdes Land kommt eine Handvoll internationaler Verwaltungskräfte – Schweden, Kanadier, Dänen, Deutsche, welche alle drei Säulen der hoheitlichen Macht übernehmen. Damit ist die Mission höchster Gesetzgeber, höchste Regierungsbehörde und höchstes Gericht in einer Person."
Der Chef der demokratischen Mission in Bosnien heißt "High Representative" – Hoher Vertreter – das klingt nicht nur hoheitlich – er hat auch die Vollmachten eines absolutistischen Monarchen. Die Gewaltenteilung ist außer Kraft gesetzt. So entsteht die paradoxe Situation, dass eine autoritäre Regierung den Bürgerinnen und Bürgern demokratische Spielregeln nahe bringen soll. Und gegen Willkürakte eines Diktators ist jeder Rechtsweg nun einmal ausgeschlossen.
"Setzt beispielsweise das Office of the High Representative in Bosnien ein Gesetz in Kraft, das die Neueinstellung von Lehrern regelt, und bekommt daraufhin eine Lehrerin keinen Job, wird sie auf der ganzen Welt kein Gericht finden, das ihren Fall überprüft."
Das ist nur ein Beispiel für die Machtfülle der Übergangsverwaltung. Der High Representative in Bosnien hat außerdem schon gewählte Parlamentsabgeordnete entlassen und ihnen die Renten gekürzt, er hat Gesetze und sogar Verfassungsänderungen per Dekret verfügt. Alles über die Köpfe der gewählten Parlamentarier, der bosnischen Gerichte und der Regierung hinweg. Natürlich brauche eine Übergangsregierung Hoheitsrechte, argumentiert Juli Zeh. Aber ohne Recht sei buchstäblich kein Staat zu machen. Während Zeh streng juristisch argumentiert, findet Gret Haller in der Geschichte der Menschenrechte Ursachen für das regelmäßige Scheitern beim Aufbau von demokratischen Staaten: Traditionell wurden Menschenrechte mit dem Willen Gottes oder dem Naturrecht begründet. Kein Mensch durfte sie ändern. Bei Immanuel Kant dagegen ist es das souveräne Volk, das Menschenrechte zum Gesetz macht.
"Menschenrechte sind universal, aber ihre Überführung in das Positive Recht erlebten sie im Rahmen der Nationalstaatenbildung in jeder Nation zu einem anderen Zeitpunkt, auf unterschiedliche Weise und mit anderen Schwerpunktsetzungen. In der geografischen Beschränkung der Positivierung war somit eine Abkehr vom Universalismus angelegt, was die Durchsetzung der Rechte anbelangt."
Für Gret Haller ist das ein Gewinn für die modernen europäischen Demokratien. Denn so konnten die Grundechte für die historischen Umstände in einem Staat maßgeschneidert werden. Die USA dagegen seien in der naturrechtlichen Begründung der Menschenrechte stecken geblieben. Seit 1990 versuchten sie in jedem internationalen Konflikt ihre Konzeption der Menschenrechte als einzig gültige, als weltweit verbindlich durchzusetzen. Damit werde das Selbstbestimmungsrecht der Bürger und der Staaten außer Kraft gesetzt, argumentiert Gret Haller: Verordnete Menschenrechte schaffen keine verlässliche Rechtsordnung, sondern neue Konflikte - wie sie im Irak, in Afghanistan oder auf dem Balkan immer wieder aufflammen.
"Das Menschenrechtsverständnis, das dem Staatsaufbau in Bosnien & Herzegowina zugrunde liegt, kennt keine Komponente der demokratischen Legitimation. Deshalb war es nicht geeignet, zur Befriedung eines Landes beizutragen."
Wenn eine militärische Intervention beendet ist, beginnt die mühsame Arbeit, Demokratie in die Krisenregion zu transplantieren. Die Autorin wirft die Frage auf, ob schon dieser Ansatz falsch ist – denn Menschenrechtskataloge sind keine Güter, die von internationalen Meister-Demokraten in eine Region eingepflanzt werden können. Gret Haller misstraut den Fachleuten. Nicht-Experten, die Bürgerinnen und Bürger, sollten bestimmen, was Recht wird.
"Dass sie keine Experten sind, bedeutet nicht etwa, dass sie nicht in manchen Bereichen über ein Fachwissen verfügen können, welches dem Wissen von Experten durchaus entsprechen kann. Der entscheidende Unterschied zum Experten besteht darin, dass dieses Wissen im demokratischen Aushandlungsprozess nicht mit der Autorität des Experten als 'erkannte' Wahrheit eingebracht wird, sondern als 'gewollter' Standpunkt."
Mit diesem Lob direkter Demokratie bekennt sich die Schweizerin zur Demokratietradition ihrer Heimat. Der einzige Schwachpunkt des Vorschlags liegt darin, dass er von einer ausgewiesenen Expertin kommt. Während für Gret Haller der freie Meinungsbildungsprozess der Bürger die Voraussetzung für respektierte Menschenrechte ist, sieht Juli Zeh eine Lücke im Völkerrecht, die geschlossen werden muss. Denn es gibt kein Gericht, das die internationalen Verwalter kontrolliert. ((Versuche, dies zu ändern, hat es schon gegeben: Opfer von Rechtsakten der internationalen Verwaltung haben es geschafft, ihre Klage vor Menschenrechtskammern öffentlich vorzutragen – Urteile wurden aber nicht gesprochen. Auch das bosnische Verfassungsgericht hat trickreich juristisch argumentiert, um eine Kontrolle der Übergangsregierung zu erreichen - vergebens. Selbst der UNO ist sehr wohl bewusst, dass sie etwa in Bosnien gegen die eigenen Prinzipien verstößt. Juli Zeh ist dennoch nicht optimistisch.
"Darauf zu hoffen, dass in Zukunft irgendein Gremium oder gar ein echtes internationales Gericht zur Überprüfung des Rechtshandelns von Übergangsverwaltungen eingerichtet wird, erscheint weltfremd angesichts der rigorosen Weigerung der UNO, an der gegebenen Situation etwas zu ändern."
Die Autorin schlägt deshalb vor, Übergangsrecht als supranationales Recht zu definieren – nach dem Beispiel des EU-Rechts. Das deutsche Bundesverfassungsgericht hat vorgemacht, wie eine supranationale Instanz, wie die Europäische Union von nationalen Gerichten kontrolliert werden kann. Anders als Gret Haller sieht Zeh die Experten in der Pflicht, für eine solide demokratische Grundlage zu sorgen.
"Es ist die Aufgabe von Juristen, der Unübersichtlichkeit des wirklichen Lebens ein System von Kategorien gegenüberzustellen, die bei Erkenntnisgewinn und Problemlösung helfen können."
Einer Juristin, die auch Romane schreibt, hätte man zugetraut, der für Laien unübersichtlichen juristischen Welt wirkliches Leben gegenüber zu stellen.
Die Lektüre ist aber eher ein Fachbuch als ein Sachbuch und nur Lesern mit juristischer Vorbildung zu empfehlen.
Auch Gret Hallers Buch ist keine einfache Lektüre. Vor allem der erste, rechtsphilosophische Teil liest sich streckenweise wie ein Seminarpapier. Er ist aber eine wichtige Grundlage, um die andauernden Konflikte in Kroatien, Serbien, Bosnien und dem Kosovo zu verstehen. Beide Bücher verdeutlichen, dass die bisherigen Strategien des nation-buildings ungeeignet sind, dauerhaft für Frieden und Demokratie zu sorgen. Ohne klare völker- und menschenrechtliche Regeln, die auch für die internationalen Friedensstifter gelten und die einklagbar sind, geht es nicht. Die Bücher von Gret Haller und Juli Zeh liefern brauchbare Vorschläge dazu.
Juli Zeh: Die Diktatur der Demokraten: Warum ohne Recht kein Staat zu machen ist.
Edition Körber Stiftung
198 Seiten, 14 Euro
ISBN: 978-3-896-84095-0
Gret Haller: Menschenrechte ohne Demokratie?: Der Weg der Versöhnung von Freiheit und Gleichheit
Aufbau Verlag, Auflage 1
238 Seiten, 22,99 Euro
ISBN: 978-3-351-02751-3