Mehr als 10.000 Menschen in verschiedenen Städten bundesweit demonstrierten in dieser Woche gegen Vorratsdatenspeicherung und Telefonüberwachung. Morgen wird der Bundestag das umstrittene Gesetz verabschieden, das bei einigen der Demonstranten Ängste vor dem Überwachungsstaat weckt:
"Weil ich es unmöglich finde, dass es möglich sein kann, dass meine Daten, meine Faxe, meine E-Mails, meine Telefonate ein halbes Jahr lang gespeichert werden, das jeder das quasi nachvollziehen könnte. Weil: Ich weiß nicht, wer das speichert, wo das gespeichert wird. Das ist undurchsichtig, und ich finde das eine Sauerei."
"Ich bin in der DDR groß geworden, und da hat man von mir eine Akte angelegt, und eigentlich möchte ich nicht, dass ich oder auch meine Kinder in so einem Staat leben müssen."
"
Während Datenschützer sonst häufig Desinteresse ihren Themen gegenüber beklagen, genießt die Vorratsdatenspeicherung ungewöhnliche Aufmerksamkeit - und weckt bei manchen auch irrationale Ängste. Gespeichert werden sollen nicht etwa die Inhalte von E-Mails, Faxen oder Telefonaten, sondern die Verbindungsdaten: Wer kommuniziert wann mit wem? Von wo aus? Trotzdem, und auch wenn das Projekt über europäisches Recht weitgehend vorgezeichnet ist: Datenschützer, Oppositionspolitiker, Internet-Nutzer und Bürgerrechtsorganisationen sprechen von einem Generalverdacht gegen die gesamte Bevölkerung, von einer neuen Qualität der Überwachung. Mehrere tausend Menschen haben ihre Bereitschaft erklärt, gegen die Datensammlung vor das Bundesverfassungsgericht zu ziehen, sobald das erwartete Gesetz in Kraft tritt.
Bundesjustizministerin Brigitte Zypries, aus deren Haus der Gesetzentwurf stammt, kann die Aufregung nicht verstehen:
""Es wird nicht gespeichert, um das ganz klar zu sagen, bei irgendeiner staatlichen Institution. Sondern es wird gespeichert bei den Kommunikationsunternehmen. Im Grunde kann man sagen wie jetzt auch bei geschätzter Weise 80 Prozent der Telekomkunden. Mit anderen Worten: Bei der Großzahl der Teilnehmer am Fernmeldeverkehr in Deutschland wird sich außer der Tatsache, dass statt drei Monate sechs Monate gespeichert wird, nichts ändern."
Kritiker sehen das anders. Über den Streit um die Datensammlung blieb außerdem zurück, dass verdeckte Ermittlungsmaßnahmen - darunter die häufigste: das Abhören - im selben Gesetzentwurf in weiten Teilen neu geregelt werden. Von der Vorratsdatenspeicherung unterscheidet sich das in vielfacher Hinsicht: Abgehört wird nicht flächendeckend, sondern nur im Einzelfall, in der Regel auf richterliche Anordnung. Dafür aber geht es um die Inhalte, um das gesprochene Wort und nicht nur um die Frage, wer wann mit wem Kontakt hatte.
Die vergleichsweise leise Diskussion um die Telekommunikationsüberwachung, also ums Abhören, ist umso bemerkenswerter, als man auf die Neuregelung jahrelang gewartet hatte. Denn: Die Zahl der überwachten Telefone steigt seit Jahren und das recht schnell.
"Im Jahr 2000 wurden dreimal mehr Abhörvorgänge angeordnet als noch fünf Jahre zuvor. Die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und die Bundesnetzagentur kommen zu dem Ergebnis, dass sich die Zahl der Abhörvorgänge auch in den fünf Jahren bis 2005 nochmals annähernd verdreifacht hat, auf 42.508 Anordnungen.""
Kritiker monierten seit langem, wann überhaupt abgehört werden dürfe, folge keinem logischen System, Richter würden die beantragten Maßnahmen ohne ernstzunehmende Kontrolle mehr oder weniger abnicken, Betroffene würden viel zu selten benachrichtigt. Vor acht Jahren gab die damalige Bundesjustizministerin Herta Däubler-Gmelin ein umfangreiches Gutachten beim Freiburger Max-Planck-Institut in Auftrag, das seit vier Jahren vorliegt. Darin zeigte sich: Nicht alle, aber einige Vorwürfe sind berechtigt. Zuerst zum Positiven:
"Deutschland ist nicht, wie es immer wieder hieß, Weltmeister im Abhören. Dass die Zahl der Anordnungen steigt, entspricht einem allgemeinen Trend. Zwar werden auch mehr Personen abgehört, vor allem aber mehr Telefone. Das liegt vermutlich unter anderem daran, dass seit dem Siegeszug der Mobiltelefone mehr Anschlüsse existieren und dass besonders in kriminellen Milieus häufig wechselnde Mobiltelefone verwendet werden. Anders als teilweise befürchtet, bringt das Abhören auch deutliche Erfolge, vor allem im Bereich von Drogendelikten."
Praktiker und Politiker quer durch die Parteien gehen demnach davon aus, dass das Abhören als Instrument der Strafverfolgung unverzichtbar ist. Anders sieht es nach dem Gutachten bei Einzelfragen aus:
"Richter begründen, anders als Gesetz und Verfassungsgericht es vorsehen, die Anordnung häufig nur formelhaft. Dadurch kann der Eindruck entstehen, dass sie die Frage, ob das Abhören wirklich nötig ist, nicht ausreichend prüfen. Obwohl gesetzlich festgeschrieben ist, dass die Betroffenen im Nachhinein informiert werden müssen, erfahren sie nur in jedem vierten Fall von der Maßnahme, und auch das meist, weil es in den Strafakten steht, und nicht von der Behörde selbst.""
Der jetzt vorgelegte Entwurf soll diesen Mängeln abhelfen. Denn auch Bundesjustizministerin Brigitte Zypries geht davon aus, dass es sich beim Lauschen um einen gravierenden Eingriff in die Freiheitsrechte handelt.
Erster Ansatzpunkt ist der Straftatenkatalog, die Liste der Taten also, nach der laut Strafprozessordnung die Ermittler überhaupt daran denken können, sich in die Leitung zu schalten. In Zukunft darf nach dem Entwurf nur bei besonders schweren Straftaten gelauscht werden, allerdings bei einigen mehr als bisher. Die Bundesjustizministerin:
"Wir haben neu aufgenommen in den Straftatenkatalog schwere Straftaten aus dem Bereich der Wirtschaftskriminalität wie etwa Korruptionsdelikte, gewerbs- oder bandenmäßiger Betrug, andere bandenmäßige Delikte wie zum Beispiel Urkundenfälschung, schwere Steuerdelikte, Menschenhandelsdelikte und jegliche Form der Verbreitung von Kinderpornografie."
Klar ist, wie auch Brigitte Zypries betont, dass nur da abgehört werden kann, wo andere, weniger weitgehende Eingriffe in die Privatsphäre nicht genügen, und dass bei jeder Anordnung geprüft werden muss, ob die Maßnahme mit dem möglichen Erfolg im Verhältnis steht.
Der Bundesdatenschutzbeauftragte Peter Schaar hätte sich mehr gewünscht. Vor allem aber kritisiert er, dass nicht ausreichend kontrolliert würde, wann der ganz private Bereich berührt ist. Das geht zurück auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur akustischen Wohnraumüberwachung, dem sogenannten großen Lauschangriff und späteren zur Telefonüberwachung. Dort hatten die Richter verlangt: Ein Kernbereich privater Lebensgestaltung müsse jedem verbleiben, von der religiösen Beichte bis zum Bettgeflüster. Dort dürfe gar nicht erst gelauscht werden. Hier wird nun nachgesteuert. Aber an der konkreten Ausgestaltung stößt sich auch die Opposition, wie etwa die FDP-Rechtspolitikerin Sabine Leutheusser-Schnarrenberger.
"Denn: Es wird jetzt im Gesetzestext ausgeführt, dass nur dann nicht abgehört werden darf, wenn allein Gespräche, die diesen Kernbereich privater Lebensgestaltung betreffen, abgehört werden können. Das wird im Weg einer Prognose kaum feststellbar sein. Das heißt im Umkehrschluss: Es wird im Zweifel eine Telefonabhörmaßnahme angeordnet werden, und dann muss sie irgendwann abgebrochen werden."
Was nicht realistisch ist, wie auch das Justizministerium eingesteht. Denn am Telefon wird fast nie live mitgehört. Erst einmal landet also alles auf Band - auch das, was für die Ermittler tabu ist. Das soll dann lediglich nicht verwertet werden. Ein großer Unterschied, glaubt auch Peter Schaar.
"Es gibt praktisch kein Gespräch, wo ausschließlich solche höchst sensiblen Informationen ausgetauscht werden. Es gibt Gespräche, bei denen mehr oder minder intensiv solche Informationen zur Sprache kommen. Bisweilen auch gar nicht. Wenn man den Maßstab des Bundesverfassungsgerichts zugrunde legt, ist dieser Maßstab durch das Gesetzgebungsvorhaben nicht erreicht worden."
Was die Hürden für die einzelne Entscheidung, ob abgehört wird, betrifft, baut die Justizministerin vor allem auf die Ermittlungsrichter, die das Lauschen anordnen müssen, und dies in der Vergangenheit, trotz Rügen aus Karlsruhe, häufig in formelhaften Entscheidungen taten. Abhilfe erhofft sich Zypries von neuen, gebündelten Zuständigkeiten. Außerdem sollen Betroffene öfter erfahren, dass sie abgehört wurden. Das ist an sich eine Selbstverständlichkeit. Studien haben aber ergeben, dass es weder Richter noch Staatsanwälte damit allzu genau nehmen.
Schon vor der Justizministerin hatten die Grünen einen Entwurf zur Reform des Abhörens vorgestellt - mit ähnlicher Zielrichtung. Unter anderem sieht er aber mehr Begründungspflichten und kürzere Lauschzeiten vor. Vor allem aber wollen die Grünen wie auch die FDP in einem Entwurf einen besseren Schutz sogenannter Berufsgeheimnisträger, ein Detail der Neuregelung, das in den vergangenen Tagen die öffentliche Diskussion bestimmte.
Es geht um die Berufsgruppen, die vor Gericht die Möglichkeit hätten, sich als Zeuge zu verweigern - mit Verweis auf ihr sensibles Verhältnis zu ihren Gesprächspartnern. Seelsorger, Strafverteidiger und Abgeordnete genießen in Zukunft absoluten Schutz, nicht aber sonstige Anwälte, Ärzte, Psychotherapeuten oder Journalisten. Vertreter dieser Berufsstände kritisieren ein Zwei-Klassen-Recht. Mit unterschiedlichen Begründungen: Der Sprecher des Deutschen Journalistenverbandes, Hendrik Zörner, fürchtet, durch die bloße Angst vor dem Abhören würden Menschen mit möglicherweise brisanten Informationen davon abgeschreckt, sich an Journalisten zu wenden:
"Das ist ein Vertrauensverhältnis zwischen Journalist und Informant, und dieses Vertrauensverhältnis ist natürlich sensibel. Und dann, wenn Informanten sich aus purer Angst nicht mehr an Journalisten wenden, versiegen wichtige Quellen, Quellen, auf die der kritische Journalismus unbedingt angewiesen ist.""
Auch der Präsident der Bundesrechtsanwaltskammer, Axel Filges, kritisiert die unterschiedlichen Standards für verschiedene Berufsgruppen - die im Übrigen im Fall der Anwälte und Strafverteidiger nicht funktionieren könnten:
"Es gibt eine Vielzahl von Mandaten, wo Strafverteidiger einerseits und zivilrechtlich ausgerichtete Anwälte in Mandaten zusammenarbeiten. Ich kann mir nicht vorstellen, wie man da im Einzelfall differenzieren will, wen man abhört und wen man nicht abhört. Und gerade aktuell uns zugetragene Fälle zeigen, dass auch die Ermittlungsbehörden erhebliche Probleme damit haben."
Und der Präsident der Ärztevereinigung Marburger Bund, Frank Montgomery, fügt hinzu:
"Wir wehren uns dagegen, dass zum Beispiel Abgeordnete hier in einen Sonderstatus gehoben werden, der ihnen jedwede Freiheit von dieser Überwachung garantiert, während der Patient nicht mehr sicher sein kann, dass sein Gespräch mit dem Arzt abgehört wird. Hiermit raubt man Menschen das Recht auf vernünftige medizinische Versorgung, indem man so was in Gesetze einbaut, und das kann ich als Arzt nicht tolerieren."
Der geringere Schutz für diese Berufsgruppen sieht so aus, dass ein Richter von Fall zu Fall entscheidet: Was wiegt mehr? die Notwendigkeit von Ermittlungen oder das Zeugnisverweigerungsrecht, also das Vertrauensverhältnis zwischen Arzt, Journalist oder Anwalt und Gesprächspartner.
Dabei ist klar: Wer selbst einer Tat verdächtig ist, der kann ohnehin abgehört werden, auch wenn Journalisten damit nicht glücklich sind, weil so in der Vergangenheit versucht wurde, undichte Stellen in Behörden ausfindig zu machen. Justizministerin Brigitte Zypries verweist darauf, dass Maßstab für den Richter die Frage ist, wie schwer die Straftat ist, die in Rede steht.
""Und da muss man einfach sehen, dass man bei Straftaten, die nicht bedeutsam sind, dann sagen muss, unter bestimmten Voraussetzungen: Nein, das machen wir jetzt nicht. Diese Verhältnismäßigkeitsprüfung wird neu eingeführt, und deshalb sagen wir: Es gibt einen verstärkten Schutz, weil eben eine neue Stufe von Prüfung eingeführt wird, die es vorher so nicht gab."
Was das Gesetz betrifft, ist das richtig. Tatsächlich aber mussten Richter ähnliche Maßstäbe auch in der Vergangenheit anlegen - nach Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts, das übrigens Abgeordnete nicht so stark geschützt hätte, wie Zypries das tut. Freilich war das Abhören nach früherem Recht ein Graubereich. Durch die klarere gesetzliche Regelung fürchten die Vertreter der betroffenen Berufe, dass der frühere Standard abgesenkt werden könnte.
Bei aller Skepsis sagt auch Peter Schaar, vor einer Totalüberwachung durch verdeckte Ermittlungen bräuchten wir uns nicht zu fürchten. Schließlich gehe es beim Abhören in jedem Fall nur um einen Bruchteil der Gespräche.
Das aber sieht ganz anders aus beim zweiten, schon erwähnten Teil des Gesetzentwurfes: bei der Vorratsdatenspeicherung, die mit der Telefonüberwachung nur insofern zu tun hat, als in beiden Fällen in irgendeiner Form Kommunikationsdaten erhoben werden. Ein halbes Jahr lang soll also in Zukunft gespeichert werden, wer wann mit wem in Kontakt gewesen ist, welche Internet-Seiten er besucht hat, mit wem er E-Mails ausgetauscht hat.
Einerseits ist das nichts völlig Neues: Schon bisher konnte der Staat, vor allem zur Strafverfolgung, verlangen, dass die Anbieter die Daten, die sie haben, offen legen, sei es im Mobilfunk-, sei es im Festnetz-, sei es im Computerbereich: Die speichern sie bisher, um die Rechnung schreiben zu können. Das macht einen großen Unterschied für das, was gesammelt wird: Wer eine s genannte Flatrate bezahlt, also eine monatliche Pauschale, für den dürfen beim Telefonieren nur die Daten erfasst werden, die aus dem Tarif herausfallen. Auslandsgespräche zum Beispiel. Und: Spätestens nach drei Monaten ist Schluss. Soweit zum Telefon. Peter Schaar:
"Granz gravierend ist die Ausweitung auf das Internet. Hier werden die dynamischen IP-Adressen, unter denen man surft, ja bisher nur sehr kurze Zeit gespeichert. Schließlich der Bereich der E-Mail-Nutzung, hier gibt es bislang eine sehr unterschiedliche Praxis. Selbst wenn ich meine E-Mails gelöscht habe, wird in Zukunft registriert bei den Providern, wer mir E-Mails zugesandt hat und wem ich E-Mails gesendet habe. Das ist auch eine neue Qualität, das ist doch sehr
weitgehend."
Dazu kommt, dass im Mobilfunkbereich ganz andere Daten aufgezeichnet werden müssen, die bisher außen vor blieben, so Bernhard Rohleder, der Hauptgeschäftsführer des Verbandes Bitkom, des Branchenverbandes also unter anderem für Telefon- und Internetanbieter.
"Heißt zum Beispiel in der Handy-Kommunikation, dass in Zukunft die Gerätenummer auch mitgespeichert wird, und dass der Ort, von dem aus ein Telefonat geführt wird - auch dieser Ort wird gespeichert. Das heißt: Sie werden in Zukunft Bewegungsprofile anfertigen können für die Dauer von sechs Monaten von jedem Handy-Nutzer in Deutschland."
Anders als die Justizministerin es sagt, sind die Veränderungen in tatsächlicher Hinsicht also beträchtlich. Datenschützer sehen Gefahren auch in der neuen rechtlichen Qualität. Denn in Zukunft nutzen Strafverfolger nicht das, was ohnehin da ist, um schwere Straftaten aufzuklären. Sondern der Staat selbst ordnet an, dass diese Daten von den Unternehmen vorgehalten werden müssen, was für den Datenschutzbeauftragten einen großen Unterschied macht.
"Die neue Qualität besteht ja darin, dass überhaupt nicht im Detail begründet wird: Diese Daten braucht der Staat für die Zwecke der Strafverfolgung. Sondern es wird gesagt: Diese Daten könnten ja mal für eine Strafverfolgungsmaßnahme sinnvoll eingesetzt werden. Sie könnten nützlich sein."
Solche Bedenken sind auch dem Justizministerium nicht neu. Die neuen Speicherpflichten hat man sich dort allerdings auch nicht ausgedacht: Sie gehen zurück auf eine Europäische Richtlinie. Die ist jetzt umzusetzen. Der Richtlinie hatte die Bundesregierung in Brüssel zugestimmt. Oppositionspolitiker und Datenschützer gestehen aber zu, dass es vor allem die deutsche Justizministerin war, die nach Vorgaben des Bundestages eine noch weitergehende Datensammlung in Verhandlungen mit den europäischen Kollegen verhindert habe. Bei der Umsetzung der Richtlinie in deutsches Recht hat der Gesetzgeber außerdem einen Spielraum, betont Zypries.
"Wir schlagen vor, die niedrigste Monatsanzahl zu speichern, nämlich sechs Monate. Wir schlagen vor, die wenigsten Datenarten zu speichern, und wir schlagen auch vor, nur zu repressiven Zwecken zu speichern und nicht zu präventiven Zwecken zu speichern."
Also zur Strafverfolgung - genauer: der Verfolgung schwerer Straftaten und solcher, die eben gerade per Telefon begangen werden - nicht aber zur Gefahrenabwehr, was Schaar bezweifelt. Noch weitergehend weist er darauf hin, dass in diesen Tagen die Musik- und Filmindustrie auch Interesse an den Daten anmeldet, um zu erfahren, wer gegen das Urheberrecht verstößt, indem er in Internet-Tauschbörsen geschützte Werke verbreitet oder herunterlädt.
"Da sieht man im Grunde, wie der Ölfleck sich über das Wasser ausbreitet. Wir haben erstmal die Begründung: Wir brauchen eine Vorratsdatenspeicherung zur Terrorismusabwehr; dann heißt es, schon etwas schwächer: zur Bekämpfung schwerer Straftaten. Unser Gesetz sieht vor: auch Straftaten, die mittels Telekommunikation begangen werden. Und dann geht es um diejenigen, die in Tauschbörsen irgendwelche Musikstücke anbieten."
So weit ist es allerdings noch nicht. Die Befürworter der Speicherung verweisen außerdem darauf, dass die Daten nach wie vor bei keiner Behörde gespeichert werden, sondern beim Anbieter, also bei der Telefongesellschaft oder beim Internet-Provider, die die Informationen nur auf richterliche Anordnung herausgeben, im Übrigen aber auch auf den Kosten sitzen bleiben werden.
Kritiker hoffen auf eine formale Hürde: Irland hat gegen die Richtlinie selbst vor dem Europäischen Gerichtshof geklagt, nicht wegen des Datenschutzes, sondern aus formalen Gründen.
Was auch immer letztendlich aus der Vorratsdatenspeicherung wird: In der Grundlage sind sich die Kritiker mit den meisten Befürwortern einig- mit freilich völlig unterschiedlichen Schlüssen. Der Staatssekretär im Bundesjustizministerium, Alfred Hartenbach, verteidigt den Entwurf gegen weitergehende Wünsche der Länder:
"Bei aller gebotenen Rücksichtnahme auf die Bedürfnisse der Strafverfolgungspraxis: Als Rechtsstaat sind wir zuallererst dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Grundrechtsschutz verpflichtet."
Und der Datenschützer Peter Schaar bekräftigt: Zur Strafverfolgung und zur Gefahrenabwehr darf der Staat natürlich auch auf digitale Daten zugreifen.
"Andererseits muss man immer fragen: Ist es das richtige Maß? einmal im Hinblick auf die Datenpools, die angelegt werden, andererseits in Bezug auf die Zugriffsbefugnisse. Das muss man dann sehr genau anschauen. Und der Gesetzgeber hat in den letzten Jahren die Tendenz gehabt, diese Befugnisse ziemlich weit aufzubohren und ist dabei ja verschiedentlich vom Bundesverfassungsgericht korrigiert worden."
Wie weit das Bundesverfassungsgericht hier, bei den Vorratsdaten, überhaupt eingreifen kann, ist freilich offen. Denn in den Teilen, die auf europäischem Recht beruhen, obliegt der Schutz der Grundrechte an sich nicht ihm, sondern den Kollegen am Europäischen Gerichtshof.
"Weil ich es unmöglich finde, dass es möglich sein kann, dass meine Daten, meine Faxe, meine E-Mails, meine Telefonate ein halbes Jahr lang gespeichert werden, das jeder das quasi nachvollziehen könnte. Weil: Ich weiß nicht, wer das speichert, wo das gespeichert wird. Das ist undurchsichtig, und ich finde das eine Sauerei."
"Ich bin in der DDR groß geworden, und da hat man von mir eine Akte angelegt, und eigentlich möchte ich nicht, dass ich oder auch meine Kinder in so einem Staat leben müssen."
"
Während Datenschützer sonst häufig Desinteresse ihren Themen gegenüber beklagen, genießt die Vorratsdatenspeicherung ungewöhnliche Aufmerksamkeit - und weckt bei manchen auch irrationale Ängste. Gespeichert werden sollen nicht etwa die Inhalte von E-Mails, Faxen oder Telefonaten, sondern die Verbindungsdaten: Wer kommuniziert wann mit wem? Von wo aus? Trotzdem, und auch wenn das Projekt über europäisches Recht weitgehend vorgezeichnet ist: Datenschützer, Oppositionspolitiker, Internet-Nutzer und Bürgerrechtsorganisationen sprechen von einem Generalverdacht gegen die gesamte Bevölkerung, von einer neuen Qualität der Überwachung. Mehrere tausend Menschen haben ihre Bereitschaft erklärt, gegen die Datensammlung vor das Bundesverfassungsgericht zu ziehen, sobald das erwartete Gesetz in Kraft tritt.
Bundesjustizministerin Brigitte Zypries, aus deren Haus der Gesetzentwurf stammt, kann die Aufregung nicht verstehen:
""Es wird nicht gespeichert, um das ganz klar zu sagen, bei irgendeiner staatlichen Institution. Sondern es wird gespeichert bei den Kommunikationsunternehmen. Im Grunde kann man sagen wie jetzt auch bei geschätzter Weise 80 Prozent der Telekomkunden. Mit anderen Worten: Bei der Großzahl der Teilnehmer am Fernmeldeverkehr in Deutschland wird sich außer der Tatsache, dass statt drei Monate sechs Monate gespeichert wird, nichts ändern."
Kritiker sehen das anders. Über den Streit um die Datensammlung blieb außerdem zurück, dass verdeckte Ermittlungsmaßnahmen - darunter die häufigste: das Abhören - im selben Gesetzentwurf in weiten Teilen neu geregelt werden. Von der Vorratsdatenspeicherung unterscheidet sich das in vielfacher Hinsicht: Abgehört wird nicht flächendeckend, sondern nur im Einzelfall, in der Regel auf richterliche Anordnung. Dafür aber geht es um die Inhalte, um das gesprochene Wort und nicht nur um die Frage, wer wann mit wem Kontakt hatte.
Die vergleichsweise leise Diskussion um die Telekommunikationsüberwachung, also ums Abhören, ist umso bemerkenswerter, als man auf die Neuregelung jahrelang gewartet hatte. Denn: Die Zahl der überwachten Telefone steigt seit Jahren und das recht schnell.
"Im Jahr 2000 wurden dreimal mehr Abhörvorgänge angeordnet als noch fünf Jahre zuvor. Die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und die Bundesnetzagentur kommen zu dem Ergebnis, dass sich die Zahl der Abhörvorgänge auch in den fünf Jahren bis 2005 nochmals annähernd verdreifacht hat, auf 42.508 Anordnungen.""
Kritiker monierten seit langem, wann überhaupt abgehört werden dürfe, folge keinem logischen System, Richter würden die beantragten Maßnahmen ohne ernstzunehmende Kontrolle mehr oder weniger abnicken, Betroffene würden viel zu selten benachrichtigt. Vor acht Jahren gab die damalige Bundesjustizministerin Herta Däubler-Gmelin ein umfangreiches Gutachten beim Freiburger Max-Planck-Institut in Auftrag, das seit vier Jahren vorliegt. Darin zeigte sich: Nicht alle, aber einige Vorwürfe sind berechtigt. Zuerst zum Positiven:
"Deutschland ist nicht, wie es immer wieder hieß, Weltmeister im Abhören. Dass die Zahl der Anordnungen steigt, entspricht einem allgemeinen Trend. Zwar werden auch mehr Personen abgehört, vor allem aber mehr Telefone. Das liegt vermutlich unter anderem daran, dass seit dem Siegeszug der Mobiltelefone mehr Anschlüsse existieren und dass besonders in kriminellen Milieus häufig wechselnde Mobiltelefone verwendet werden. Anders als teilweise befürchtet, bringt das Abhören auch deutliche Erfolge, vor allem im Bereich von Drogendelikten."
Praktiker und Politiker quer durch die Parteien gehen demnach davon aus, dass das Abhören als Instrument der Strafverfolgung unverzichtbar ist. Anders sieht es nach dem Gutachten bei Einzelfragen aus:
"Richter begründen, anders als Gesetz und Verfassungsgericht es vorsehen, die Anordnung häufig nur formelhaft. Dadurch kann der Eindruck entstehen, dass sie die Frage, ob das Abhören wirklich nötig ist, nicht ausreichend prüfen. Obwohl gesetzlich festgeschrieben ist, dass die Betroffenen im Nachhinein informiert werden müssen, erfahren sie nur in jedem vierten Fall von der Maßnahme, und auch das meist, weil es in den Strafakten steht, und nicht von der Behörde selbst.""
Der jetzt vorgelegte Entwurf soll diesen Mängeln abhelfen. Denn auch Bundesjustizministerin Brigitte Zypries geht davon aus, dass es sich beim Lauschen um einen gravierenden Eingriff in die Freiheitsrechte handelt.
Erster Ansatzpunkt ist der Straftatenkatalog, die Liste der Taten also, nach der laut Strafprozessordnung die Ermittler überhaupt daran denken können, sich in die Leitung zu schalten. In Zukunft darf nach dem Entwurf nur bei besonders schweren Straftaten gelauscht werden, allerdings bei einigen mehr als bisher. Die Bundesjustizministerin:
"Wir haben neu aufgenommen in den Straftatenkatalog schwere Straftaten aus dem Bereich der Wirtschaftskriminalität wie etwa Korruptionsdelikte, gewerbs- oder bandenmäßiger Betrug, andere bandenmäßige Delikte wie zum Beispiel Urkundenfälschung, schwere Steuerdelikte, Menschenhandelsdelikte und jegliche Form der Verbreitung von Kinderpornografie."
Klar ist, wie auch Brigitte Zypries betont, dass nur da abgehört werden kann, wo andere, weniger weitgehende Eingriffe in die Privatsphäre nicht genügen, und dass bei jeder Anordnung geprüft werden muss, ob die Maßnahme mit dem möglichen Erfolg im Verhältnis steht.
Der Bundesdatenschutzbeauftragte Peter Schaar hätte sich mehr gewünscht. Vor allem aber kritisiert er, dass nicht ausreichend kontrolliert würde, wann der ganz private Bereich berührt ist. Das geht zurück auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur akustischen Wohnraumüberwachung, dem sogenannten großen Lauschangriff und späteren zur Telefonüberwachung. Dort hatten die Richter verlangt: Ein Kernbereich privater Lebensgestaltung müsse jedem verbleiben, von der religiösen Beichte bis zum Bettgeflüster. Dort dürfe gar nicht erst gelauscht werden. Hier wird nun nachgesteuert. Aber an der konkreten Ausgestaltung stößt sich auch die Opposition, wie etwa die FDP-Rechtspolitikerin Sabine Leutheusser-Schnarrenberger.
"Denn: Es wird jetzt im Gesetzestext ausgeführt, dass nur dann nicht abgehört werden darf, wenn allein Gespräche, die diesen Kernbereich privater Lebensgestaltung betreffen, abgehört werden können. Das wird im Weg einer Prognose kaum feststellbar sein. Das heißt im Umkehrschluss: Es wird im Zweifel eine Telefonabhörmaßnahme angeordnet werden, und dann muss sie irgendwann abgebrochen werden."
Was nicht realistisch ist, wie auch das Justizministerium eingesteht. Denn am Telefon wird fast nie live mitgehört. Erst einmal landet also alles auf Band - auch das, was für die Ermittler tabu ist. Das soll dann lediglich nicht verwertet werden. Ein großer Unterschied, glaubt auch Peter Schaar.
"Es gibt praktisch kein Gespräch, wo ausschließlich solche höchst sensiblen Informationen ausgetauscht werden. Es gibt Gespräche, bei denen mehr oder minder intensiv solche Informationen zur Sprache kommen. Bisweilen auch gar nicht. Wenn man den Maßstab des Bundesverfassungsgerichts zugrunde legt, ist dieser Maßstab durch das Gesetzgebungsvorhaben nicht erreicht worden."
Was die Hürden für die einzelne Entscheidung, ob abgehört wird, betrifft, baut die Justizministerin vor allem auf die Ermittlungsrichter, die das Lauschen anordnen müssen, und dies in der Vergangenheit, trotz Rügen aus Karlsruhe, häufig in formelhaften Entscheidungen taten. Abhilfe erhofft sich Zypries von neuen, gebündelten Zuständigkeiten. Außerdem sollen Betroffene öfter erfahren, dass sie abgehört wurden. Das ist an sich eine Selbstverständlichkeit. Studien haben aber ergeben, dass es weder Richter noch Staatsanwälte damit allzu genau nehmen.
Schon vor der Justizministerin hatten die Grünen einen Entwurf zur Reform des Abhörens vorgestellt - mit ähnlicher Zielrichtung. Unter anderem sieht er aber mehr Begründungspflichten und kürzere Lauschzeiten vor. Vor allem aber wollen die Grünen wie auch die FDP in einem Entwurf einen besseren Schutz sogenannter Berufsgeheimnisträger, ein Detail der Neuregelung, das in den vergangenen Tagen die öffentliche Diskussion bestimmte.
Es geht um die Berufsgruppen, die vor Gericht die Möglichkeit hätten, sich als Zeuge zu verweigern - mit Verweis auf ihr sensibles Verhältnis zu ihren Gesprächspartnern. Seelsorger, Strafverteidiger und Abgeordnete genießen in Zukunft absoluten Schutz, nicht aber sonstige Anwälte, Ärzte, Psychotherapeuten oder Journalisten. Vertreter dieser Berufsstände kritisieren ein Zwei-Klassen-Recht. Mit unterschiedlichen Begründungen: Der Sprecher des Deutschen Journalistenverbandes, Hendrik Zörner, fürchtet, durch die bloße Angst vor dem Abhören würden Menschen mit möglicherweise brisanten Informationen davon abgeschreckt, sich an Journalisten zu wenden:
"Das ist ein Vertrauensverhältnis zwischen Journalist und Informant, und dieses Vertrauensverhältnis ist natürlich sensibel. Und dann, wenn Informanten sich aus purer Angst nicht mehr an Journalisten wenden, versiegen wichtige Quellen, Quellen, auf die der kritische Journalismus unbedingt angewiesen ist.""
Auch der Präsident der Bundesrechtsanwaltskammer, Axel Filges, kritisiert die unterschiedlichen Standards für verschiedene Berufsgruppen - die im Übrigen im Fall der Anwälte und Strafverteidiger nicht funktionieren könnten:
"Es gibt eine Vielzahl von Mandaten, wo Strafverteidiger einerseits und zivilrechtlich ausgerichtete Anwälte in Mandaten zusammenarbeiten. Ich kann mir nicht vorstellen, wie man da im Einzelfall differenzieren will, wen man abhört und wen man nicht abhört. Und gerade aktuell uns zugetragene Fälle zeigen, dass auch die Ermittlungsbehörden erhebliche Probleme damit haben."
Und der Präsident der Ärztevereinigung Marburger Bund, Frank Montgomery, fügt hinzu:
"Wir wehren uns dagegen, dass zum Beispiel Abgeordnete hier in einen Sonderstatus gehoben werden, der ihnen jedwede Freiheit von dieser Überwachung garantiert, während der Patient nicht mehr sicher sein kann, dass sein Gespräch mit dem Arzt abgehört wird. Hiermit raubt man Menschen das Recht auf vernünftige medizinische Versorgung, indem man so was in Gesetze einbaut, und das kann ich als Arzt nicht tolerieren."
Der geringere Schutz für diese Berufsgruppen sieht so aus, dass ein Richter von Fall zu Fall entscheidet: Was wiegt mehr? die Notwendigkeit von Ermittlungen oder das Zeugnisverweigerungsrecht, also das Vertrauensverhältnis zwischen Arzt, Journalist oder Anwalt und Gesprächspartner.
Dabei ist klar: Wer selbst einer Tat verdächtig ist, der kann ohnehin abgehört werden, auch wenn Journalisten damit nicht glücklich sind, weil so in der Vergangenheit versucht wurde, undichte Stellen in Behörden ausfindig zu machen. Justizministerin Brigitte Zypries verweist darauf, dass Maßstab für den Richter die Frage ist, wie schwer die Straftat ist, die in Rede steht.
""Und da muss man einfach sehen, dass man bei Straftaten, die nicht bedeutsam sind, dann sagen muss, unter bestimmten Voraussetzungen: Nein, das machen wir jetzt nicht. Diese Verhältnismäßigkeitsprüfung wird neu eingeführt, und deshalb sagen wir: Es gibt einen verstärkten Schutz, weil eben eine neue Stufe von Prüfung eingeführt wird, die es vorher so nicht gab."
Was das Gesetz betrifft, ist das richtig. Tatsächlich aber mussten Richter ähnliche Maßstäbe auch in der Vergangenheit anlegen - nach Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts, das übrigens Abgeordnete nicht so stark geschützt hätte, wie Zypries das tut. Freilich war das Abhören nach früherem Recht ein Graubereich. Durch die klarere gesetzliche Regelung fürchten die Vertreter der betroffenen Berufe, dass der frühere Standard abgesenkt werden könnte.
Bei aller Skepsis sagt auch Peter Schaar, vor einer Totalüberwachung durch verdeckte Ermittlungen bräuchten wir uns nicht zu fürchten. Schließlich gehe es beim Abhören in jedem Fall nur um einen Bruchteil der Gespräche.
Das aber sieht ganz anders aus beim zweiten, schon erwähnten Teil des Gesetzentwurfes: bei der Vorratsdatenspeicherung, die mit der Telefonüberwachung nur insofern zu tun hat, als in beiden Fällen in irgendeiner Form Kommunikationsdaten erhoben werden. Ein halbes Jahr lang soll also in Zukunft gespeichert werden, wer wann mit wem in Kontakt gewesen ist, welche Internet-Seiten er besucht hat, mit wem er E-Mails ausgetauscht hat.
Einerseits ist das nichts völlig Neues: Schon bisher konnte der Staat, vor allem zur Strafverfolgung, verlangen, dass die Anbieter die Daten, die sie haben, offen legen, sei es im Mobilfunk-, sei es im Festnetz-, sei es im Computerbereich: Die speichern sie bisher, um die Rechnung schreiben zu können. Das macht einen großen Unterschied für das, was gesammelt wird: Wer eine s genannte Flatrate bezahlt, also eine monatliche Pauschale, für den dürfen beim Telefonieren nur die Daten erfasst werden, die aus dem Tarif herausfallen. Auslandsgespräche zum Beispiel. Und: Spätestens nach drei Monaten ist Schluss. Soweit zum Telefon. Peter Schaar:
"Granz gravierend ist die Ausweitung auf das Internet. Hier werden die dynamischen IP-Adressen, unter denen man surft, ja bisher nur sehr kurze Zeit gespeichert. Schließlich der Bereich der E-Mail-Nutzung, hier gibt es bislang eine sehr unterschiedliche Praxis. Selbst wenn ich meine E-Mails gelöscht habe, wird in Zukunft registriert bei den Providern, wer mir E-Mails zugesandt hat und wem ich E-Mails gesendet habe. Das ist auch eine neue Qualität, das ist doch sehr
weitgehend."
Dazu kommt, dass im Mobilfunkbereich ganz andere Daten aufgezeichnet werden müssen, die bisher außen vor blieben, so Bernhard Rohleder, der Hauptgeschäftsführer des Verbandes Bitkom, des Branchenverbandes also unter anderem für Telefon- und Internetanbieter.
"Heißt zum Beispiel in der Handy-Kommunikation, dass in Zukunft die Gerätenummer auch mitgespeichert wird, und dass der Ort, von dem aus ein Telefonat geführt wird - auch dieser Ort wird gespeichert. Das heißt: Sie werden in Zukunft Bewegungsprofile anfertigen können für die Dauer von sechs Monaten von jedem Handy-Nutzer in Deutschland."
Anders als die Justizministerin es sagt, sind die Veränderungen in tatsächlicher Hinsicht also beträchtlich. Datenschützer sehen Gefahren auch in der neuen rechtlichen Qualität. Denn in Zukunft nutzen Strafverfolger nicht das, was ohnehin da ist, um schwere Straftaten aufzuklären. Sondern der Staat selbst ordnet an, dass diese Daten von den Unternehmen vorgehalten werden müssen, was für den Datenschutzbeauftragten einen großen Unterschied macht.
"Die neue Qualität besteht ja darin, dass überhaupt nicht im Detail begründet wird: Diese Daten braucht der Staat für die Zwecke der Strafverfolgung. Sondern es wird gesagt: Diese Daten könnten ja mal für eine Strafverfolgungsmaßnahme sinnvoll eingesetzt werden. Sie könnten nützlich sein."
Solche Bedenken sind auch dem Justizministerium nicht neu. Die neuen Speicherpflichten hat man sich dort allerdings auch nicht ausgedacht: Sie gehen zurück auf eine Europäische Richtlinie. Die ist jetzt umzusetzen. Der Richtlinie hatte die Bundesregierung in Brüssel zugestimmt. Oppositionspolitiker und Datenschützer gestehen aber zu, dass es vor allem die deutsche Justizministerin war, die nach Vorgaben des Bundestages eine noch weitergehende Datensammlung in Verhandlungen mit den europäischen Kollegen verhindert habe. Bei der Umsetzung der Richtlinie in deutsches Recht hat der Gesetzgeber außerdem einen Spielraum, betont Zypries.
"Wir schlagen vor, die niedrigste Monatsanzahl zu speichern, nämlich sechs Monate. Wir schlagen vor, die wenigsten Datenarten zu speichern, und wir schlagen auch vor, nur zu repressiven Zwecken zu speichern und nicht zu präventiven Zwecken zu speichern."
Also zur Strafverfolgung - genauer: der Verfolgung schwerer Straftaten und solcher, die eben gerade per Telefon begangen werden - nicht aber zur Gefahrenabwehr, was Schaar bezweifelt. Noch weitergehend weist er darauf hin, dass in diesen Tagen die Musik- und Filmindustrie auch Interesse an den Daten anmeldet, um zu erfahren, wer gegen das Urheberrecht verstößt, indem er in Internet-Tauschbörsen geschützte Werke verbreitet oder herunterlädt.
"Da sieht man im Grunde, wie der Ölfleck sich über das Wasser ausbreitet. Wir haben erstmal die Begründung: Wir brauchen eine Vorratsdatenspeicherung zur Terrorismusabwehr; dann heißt es, schon etwas schwächer: zur Bekämpfung schwerer Straftaten. Unser Gesetz sieht vor: auch Straftaten, die mittels Telekommunikation begangen werden. Und dann geht es um diejenigen, die in Tauschbörsen irgendwelche Musikstücke anbieten."
So weit ist es allerdings noch nicht. Die Befürworter der Speicherung verweisen außerdem darauf, dass die Daten nach wie vor bei keiner Behörde gespeichert werden, sondern beim Anbieter, also bei der Telefongesellschaft oder beim Internet-Provider, die die Informationen nur auf richterliche Anordnung herausgeben, im Übrigen aber auch auf den Kosten sitzen bleiben werden.
Kritiker hoffen auf eine formale Hürde: Irland hat gegen die Richtlinie selbst vor dem Europäischen Gerichtshof geklagt, nicht wegen des Datenschutzes, sondern aus formalen Gründen.
Was auch immer letztendlich aus der Vorratsdatenspeicherung wird: In der Grundlage sind sich die Kritiker mit den meisten Befürwortern einig- mit freilich völlig unterschiedlichen Schlüssen. Der Staatssekretär im Bundesjustizministerium, Alfred Hartenbach, verteidigt den Entwurf gegen weitergehende Wünsche der Länder:
"Bei aller gebotenen Rücksichtnahme auf die Bedürfnisse der Strafverfolgungspraxis: Als Rechtsstaat sind wir zuallererst dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Grundrechtsschutz verpflichtet."
Und der Datenschützer Peter Schaar bekräftigt: Zur Strafverfolgung und zur Gefahrenabwehr darf der Staat natürlich auch auf digitale Daten zugreifen.
"Andererseits muss man immer fragen: Ist es das richtige Maß? einmal im Hinblick auf die Datenpools, die angelegt werden, andererseits in Bezug auf die Zugriffsbefugnisse. Das muss man dann sehr genau anschauen. Und der Gesetzgeber hat in den letzten Jahren die Tendenz gehabt, diese Befugnisse ziemlich weit aufzubohren und ist dabei ja verschiedentlich vom Bundesverfassungsgericht korrigiert worden."
Wie weit das Bundesverfassungsgericht hier, bei den Vorratsdaten, überhaupt eingreifen kann, ist freilich offen. Denn in den Teilen, die auf europäischem Recht beruhen, obliegt der Schutz der Grundrechte an sich nicht ihm, sondern den Kollegen am Europäischen Gerichtshof.