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StartseiteHintergrundSpielball, Papiertiger, Instrument von Mächten04.09.2013

Spielball, Papiertiger, Instrument von Mächten

Syrien und die Rolle der UN in internationalen Konflikten

US-Präsident Obama will auch ohne UN-Mandat in Syrien eingreifen. Das geschieht nicht zum ersten Mal in der Geschichte. Seit Ende des Kalten Kriegs gibt es immer wieder politische und völkerrechtliche Kontroversen um die UN.

Von Andreas Zumach

Die Vereinten Nationen haben ihren Hauptsitz in New York. (dpa / picture alliance / Daniel Kalker)
Die Vereinten Nationen haben ihren Hauptsitz in New York. (dpa / picture alliance / Daniel Kalker)

Werden die USA wegen des verheerenden Giftgaseinsatzes vom 21. August im syrischen Bürgerkrieg Militärschläge gegen das Regime von Präsident Assad führen? Auch ohne ein Mandat des UN-Sicherheitsrats? US-Präsident Barack Obama scheint fest dazu entschlossen:

"Nach sorgfältiger Abwägung habe ich entschieden, dass die Vereinigten Staaten militärisch gegen Ziele des syrischen Regimes vorgehen sollen."

Erklärte der Präsident am Wochenende. Um ein Mandat des UN-Sicherheitsrates will sich Obama erst gar nicht bemühen. Nach den bisherigen Bekundungen der Regierungen würden Russland und China einem UN-Mandat auch nicht zustimmen wollen.

Barack Obama: "Ich habe keine Bedenken, ohne das Mandat eines UN-Sicherheitsrates zu handeln, der bislang völlig paralysiert und unwillig ist, Assad zur Rechenschaft zu ziehen."

Zwar will der Präsident für die geplanten Militärschläge erst noch die Rückendeckung des Kongresses einholen, dessen Mitglieder am 9. September aus der Sommerpause nach Washington zurückkehren. Überzeugt werden sollen die Abgeordneten und Senatoren mit den laut Obama schlüssigen, bis heute allerdings nicht veröffentlichten Beweisen der US-Geheimdienste.

Sie würden belegen, dass der Giftgaseinsatz vom 21. August durch die syrischen Regierungsstreitkräfte verübt und vom Assad-Regime befohlen wurde. Das Untersuchungsergebnis der UN-Chemiewaffeninspekteure will Obama nicht abwarten. Es wird wahrscheinlich erst in frühestens zwei Wochen vorliegen. Barack Obama:

"Ich vertraue den Beweisen, die unsere Regierung gesammelt hat, ohne auf die UN-Inspekteure zu warten."

Obamas Ankündigung eines militärischen Alleinganges ohne UN-Mandat steht in deutlichem Kontrast zu der Begründung, mit der ihm das Nobel-Komitee in Oslo 2009 den Friedensnobelpreis verlieh. Darin hieß es:

Obama hat als Präsident ein neues Klima in der internationalen Politik geschaffen. Multilaterale Diplomatie ist wieder ins Zentrum gerückt. Ein Schwerpunkt ist dabei die Rolle, welche die Vereinten Nationen übernehmen können.

Die Bundesregierung hat versucht, die Vereinten Nationen in der Syrien-Krise ins Spiel zu bringen. Und noch sieht Bundeskanzlerin Merkel nicht alle politischen Mittel ausgereizt. Der G-20-Gipfel im russischen St. Petersburg am Donnerstag und Freitag sei eine gute Gelegenheit, eine gemeinsame Haltung zu finden, sagte Angela Merkel im Deutschen Bundestag:

"Wir wollen alles unternehmen, was uns in den verbleibenden Tagen möglich ist, um eine gemeinsame Antwort der internationalen Staatengemeinschaft zu finden. Das ist – ich muss das hier in diesem Hohen Hause so sagen - nicht sehr wahrscheinlich, aber auch die kleinste Chance muss genutzt werden."

Das Prinzip der internationalen Schutzverantwortung

Sowohl der französische Präsident Hollande als auch die britische Regierung von Premierminister David Cameron halten militärische Schläge gegen Syrien selbst ohne Mandat des UN-Sicherheitsrates für notwendig und für legitim. Der britische Außenminister William Hague:

"Der UN-Sicherheitsrat zeigte sich im Syrienkonflikt bislang uneinig und hat seine Verantwortung nicht wahrgenommen. Sonst wären die Chancen zur Beendigung dieses Konfliktes größer gewesen. Ist es daher möglich, ohne völlig Einigkeit im Sicherheitsrat zu handeln? Ich sage ja."

Daran werden sich die britischen Streitkräfte nach dem ablehnenden Votum des Parlaments in London allerdings wahrscheinlich nicht aktiv beteiligen. Auf deutliche Kritik stößt die amerikanisch-britische Haltung bei dem Völkerrechtler Thilo Mahrein, Professor an der Universität Gießen. Ein Militärschlag gegen Syrien ohne Mandat des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen sei völkerrechtlich nicht zulässig:

"Die Charta der Vereinten Nationen beinhaltet ein zwingendes Gewaltverbot, von dem es nur zwei Ausnahmen gibt: das Recht auf Selbstverteidigung oder eben eine Autorisierung durch den Sicherheitsrat. Alles andere ist rechtswidrig."

Londons Außenminister Hague hält ein militärisches Vorgehen gegen Syrien jedoch für völkerrechtlich gedeckt durch das neue Prinzip der internationalen Schutzverantwortung, der responsability to protect, und wäre dadurch mit internationalem Recht vereinbar.

Das Prinzip der internationalen Schutzverantwortung wurde im Herbst 2005 von der UN-Generalversammlung per Resolution fast einstimmig verabschiedet. Nach diesem Prinzip tritt die internationale Verantwortung dann ein, wenn die Regierung eines Landes nicht willens oder nicht in der Lage ist, die eigenen Bürger vor schweren Menschenrechtsverletzungen zu schützen, oder wenn die Regierung gar selber für diese Verletzungen verantwortlich ist. Doch Völkerrechtsprofessor Mahrein widerspricht dem britischen Außenminister:

"Die Amerikaner und die Briten können das Prinzip der Schutzverantwortung nicht für sich in Anspruch nehmen, weil dies gerichtet ist an die Vereinten Nationen. Die können sich darauf berufen. Aber eben nicht einzelne Staaten. "

Tatsächlich macht die Resolution der Generalversammlung vom Herbst 2005 zur internationalen Schutzverantwortung ausdrücklich ein Mandat des Sicherheitsrates zur Vorbedingung für ein Eingreifen in einen internen Konflikt wie den Bürgerkrieg in Syrien. Laut UN-Charta gehört es zu den Aufgaben des Sicherheitsrates, den Frieden und die internationale Sicherheit zu bewahren und notfalls auch durch wirtschaftliche oder gar militärische Zwangsmaßnahmen wiederherzustellen, sowie auf schwere Verstöße gegen das Völkerrecht wie etwa einen Einsatz von Giftgas zu reagieren.

Durch Militärschläge einzelner Mitgliedsstaaten ohne Mandat des Rates würde die UN im Syrienkonflikt noch weiter an den Rand gedrängt, als dies ohnehin bereits der Fall ist:

Gescheiterte diplomatische Bemühungen

Alle diplomatischen Bemühungen der UN, den grausamen Bürgerkrieg zu beenden und eine politische Lösung herbeizuführen, sind bislang gescheitert. Weitgehend vergeblich waren auch die meisten humanitären und menschenrechtlichen Anstrengungen der UN zum Schutz der syrischen Zivilbevölkerung seit der gewaltsamen Eskalation des Konfliktes im Herbst 2011. Das gilt auch für jene Anstrengungen und Bemühungen, denen Russland und China im Sicherheitsrat oder im Genfer Menschenrechtsrat der UN ausdrücklich zugestimmt haben.

Zum Beispiel der Sechs-Punkte-Friedensplan, den der ehemalige UN-Generalsekretär Kofi Annan im Frühjahr 2012 in seiner Eigenschaft als erster gemeinsamer Syrienvermittler von UN und Arabischer Liga mit Unterstützung des Sicherheitsrates vorlegte. Er wurde vom Assad-Regime zwar zunächst angenommen, daran gehalten hat sich das Regime aber nicht. Eine erste Syrienkonferenz Ende Juni 2012 in Genf vereinbarte zwar einen Plan für eine Übergangsregierung in Damaskus. Die Konferenz endete aber im Streit über die Frage, ob Präsident Assad in dieser Übergangsregierung noch eine Rolle spielen sollte. Resigniert trat UN-Vermittler Annan im August 2012 von seinem Posten zurück:

"Ohne ernsthaften, zielgerichteten und gemeinsamen Druck - auch von den Regionalmächten im Nahen Osten - ist es für mich und auch für jede andere Person unmöglich, vor allem die syrische Regierung, aber auch die Opposition dazu zu veranlassen, die notwendigen Schritte hin zu einem politischen Prozess zu beginnen."

Annans Nachfolger als Sondervermittler der UN, Lakdar Brahimi, ist bislang keinen Schritt weitergekommen. Vergeblich bemüht er sich seit Monaten darum, die Konfliktparteien, alle für den Konflikt relevanten Nachbarstaaten Syriens sowie die fünf Vetomächte des Sicherheitsrates – die USA, China, Russland, Großbritannien und Frankreich - erneut in Genf an einen Tisch zu bringen.

Vor gut einem Jahr scheiterte auch die Mission von 300 unbewaffneten UN- Blaumützen . Sie hatten den Auftrag, Menschenrechtsverletzungen in Syrien zu dokumentieren und durch ihre Anwesenheit deseskalierend auf alle Konfliktparteien zu wirken. Doch die Blaumützen wurden in ihrer Bewegungsfreiheit von den Streitkräften des Assad-Regimes so massiv behindert, dass sie ihren Auftrag nicht erfüllen konnten.. Eine Sonderkommission zur Untersuchung von Menschenrechtsverletzungen, die der UN-Menschenrechtsrat in Genf im September 2011 einsetzte, erhielt bis heute keinen Zugang nach Syrien.

Auch das UN-Hochkommissariat für Flüchtlinge, UNHCR, kann seiner Verantwortung für die inzwischen über vier Millionen syrischen Flüchtlinge und Binnenvertriebenen nur in sehr unzureichendem Maße nachkommen. Zum einen wegen der großen Sicherheitsgefährdung für die UNHCR-Mitarbeiter in Syrien. Zum anderen, weil dem UNHCR und auch den anderen im Syrienkonflikt tätigen humanitären Sonderorganisationen der UN das Geld fehlt. Von den insgesamt 1,5 Milliarden US-Dollar, die auf einer Syrien-Geberkonferenz mit 80 Staaten im Frühjahr versprochen wurden, sind bislang erst 300 Millionen tatsächlich an die UN überwiesen worden.

Die UN-Hochkommissarin für Menschenrechte, Navy Pillay, zieht ein resigniertes Fazit: "Die Situation in Syrien bedeutet ein kolossales Versagen beim Schutz von Zivilisten."

Gescheiterte Vermittlungen in inner- und zwischenstaatlichen Konflikten sowie die Behinderung der Arbeit humanitärer UN-Hilfsorganisationen, damit hat die Weltorganisation bereits seit ihrer Gründung im Jahr 1945 zu tun. Doch die politischen und völkerrechtlichen Kontroversen um die Rolle der UN und des Sicherheitsrates bei der Bewahrung oder Wiederherstellung des Friedens und der internationalen Sicherheit, wie derzeit im Syrienkonflikt, gibt es erst seit Ende des Kalten Krieges.

Auch die Gefahr, dass die UN durch das eigenmächtige Handeln einzelner Mitgliedsstaaten an den Rand gedrängt wird, bestand lange Zeit nicht. Bis zum Fall der Berliner Mauer 1989 entsandte der UN-Sicherheitsrat 18 Mal Blauhelmtruppen in Konfliktregionen. Dies geschah jeweils im Einvernehmen seiner fünf ständigen Vetomächte und nach vorheriger Zustimmung der jeweiligen Konfliktparteien.

Aufgabe der Blauhelmtruppen war und ist bis heute zumeist die Sicherung von Waffenstillständen - wie zum Beispiel auf der Insel Zypern nach dem türkisch-griechischen Krieg von 1974 oder entlang der indisch-pakistanischen Grenze in der umstrittenen Kaschmirregion. Nur ein einziges Mal, 1950 während des Koreakrieges, machte die UN von der Möglichkeit zu militärischen Zwangsmaßnahmen Gebrauch, so wie in der Charta vorgesehen.

Damals beschloss die Generalversammlung - nachdem der Sicherheitsrat ähnlich wie im aktuellen Syrienkonflikt monatelang blockiert und handlungsunfähig war - die Entsendung von Kampftruppen zur Unterstützung Südkoreas.

Instrumentalisiert oder als Sündenbock missbraucht

Ein militärisches Eingreifen der UN, um Völkermord oder andere schwere Menschenrechtsverletzungen zu verhindern oder zu beenden, stand bis zum Ende des Kalten Krieges völlig außer Frage. Die Vetomächte des UN-Sicherheitsrates konnten in ihren jeweiligen Hinterhöfen oder in Regionen von strategischem Interesse ungestört völkerrechtswidrige Kriege führen und schwere Menschenrechtsverletzungen begehen. Zum Beispiel die USA in Lateinamerika oder Vietnam, die Sowjetunion in Afghanistan oder Frankreich in seiner ehemaligen Kolonie Algerien.

Die Rahmenbedingungen änderten sich grundsätzlich mit den ersten militärisch ausgetragenen internationalen Konflikten nach Ende des Kalten Krieges. Als Iraks Diktator Saddam Hussein im Sommer 1990 mit seinen Streitkräften das Nachbarland Kuwait überfiel und besetzte, reagierte der UN-Sicherheitsrat umgehend, in dem er umfassende Wirtschaftssanktionen verhängte. Da Irak seine Truppen nicht aus Kuwait abzog, erteilte der UN-Sicherheitsrat erstmals in der UN-Geschichte ein Mandat zur Anwendung militärischer Gewalt.

Im Zweiten Golfkrieg ab Mitte Januar 1991 vertrieb eine von den USA angeführte militärische Allianz die irakischen Truppen aus Kuwait. Am Vorabend dieses Krieges beschwor der damalige US-Präsident George Bush Senior den Beginn einer neuen Weltordnung mit einer handlungsfähigen, weil von der Blockade des Kalten Krieges befreiten UN:

"Das ist ein historischer Moment. Wir haben im letzten Jahr einen großen Fortschritt gemacht mit der Beendigung eines langen Konfliktes und des Kalten Krieges. Wir haben die Möglichkeit, jetzt für uns und für künftige Generationen eine neue Weltordnung zu formen. Eine Welt, in der die Stärke des Rechts und nicht das Gesetz des Dschungels das Verhalten von Nationen bestimmen. Wenn wir erfolgreich sind - und das werden wir sein -bietet uns diese neue Weltordnung die große Chance, dass eine glaubwürdige UN ihre friedenserhaltende Rolle nutzen kann, um die Versprechen und Visionen ihrer Gründer zu erfüllen."

Tatsächlich aber wurde die UN in den internationalen Konflikten nach dem Zweiten Golfkrieg eher geschwächt und von den USA und anderen gewichtigen Mitgliedsstaaten an den Rand gedrängt, für eigene Interessen instrumentalisiert oder als Sündenbock für eigenes Versagen missbraucht. 1992 entsandte der Sicherheitsrat zunächst Blauhelmsoldaten nach Somalia, um unter Wahrung strikter Neutralität den von drei Konfliktparteien geführten Bürgerkrieg zu beenden und die Voraussetzungen für die Wahl einer neuen Regierung zu schaffen. Doch parallel zu dieser UN-Mission schickte die US-Regierung von Präsident Bill Clinton amerikanische Kampftruppen nach Somalia, die einseitig gegen eine der drei Bürgerkriegsparteien vorgingen. Nachdem US-Soldaten getötet und ihre Leichen durch die Straßen der Hauptstadt Mogadischu geschleift wurden, machte Präsident Clinton die UN für dieses Desaster verantwortlich und erklärte, die USA würden nie mehr Soldaten für eine UN-Mission abstellen.

Imageschaden der UN beim Völkermord in Ruanda

Anfang 1994 legte der damalige UN-Generalsekretär Boutros Boutros Ghali dem Sicherheitsrat eindeutige Beweise für einen bevorstehenden Völkermord in Ruanda vor und ersuchte den Rat dringend, eine robuste Blauhelmtruppe in das ostafrikanische Land zu schicken, um die verfeindeten Volksgruppen der Hutus und Tutsis auseinanderzuhalten. Doch alle 15 Mitgliedstaaten des Sicherheitsrates zeigten sich desinteressiert und ließen den Völkermord in Ruanda mit rund einer Million Opfern geschehen. Später wurde dieser Völkermord von vielen Regierungen dann jedoch pauschal der UN und ihrem New Yorker Generalsekretariat angelastet.

Erheblich beschädigt wurde das Image der UN auch während des Bosnienkrieges, wo die vom Sicherheitsrat mit einem völlig unzureichenden Mandat ausgestatteten Blauhelmsoldaten der jahrelangen Belagerung von Sarajevo und anderen Städten tatenlos zusehen mussten und auch den Völkermord an rund 8.000 muslimischen Jugendlichen und Männern in Srebrenica nicht verhindern konnten.

1999 führten die NATO-Staaten unter Verstoß gegen die UN-Charta einen wochenlangen Luftkrieg gegen Serbien. Denn es gab angeblich keine andere Möglichkeit, die serbischen Menschenrechtsverletzungen an den Albanern im Kosovo zu beenden.

Die bislang eklatanteste Verletzung der UN-Charta war der amerikanisch-britische Krieg gegen den Irak im Frühjahr 2003. Gerechtfertigt wurde dieser Krieg mit der falschen Behauptung angeblicher irakischer Massenvernichtungswaffen, für deren Existenz der damalige US-Außenminister Colin Powell dem Sicherheitsrat Anfang Februar 2003 angeblich überzeugende Beweise der US-Geheimdienste vorlegte:

"Alles, was ich hier heute vortrage ist durch Quellen gedeckt, verlässliche Quellen. Das sind nicht nur Behauptungen. Wir legen ihnen Fakten und Schlussfolgerungen vor auf der Basis solider Geheimdiensterkenntnisse."

Später entschuldigte Powell seine falschen Behauptungen vor dem UN-Sicherheitsrat damit, die US-Geheimdienste hätten ihn nicht richtig informiert. Seitdem hat Washington ein Glaubwürdigkeitsproblem.

Doch nicht die Erfahrungen mit dem Irakkrieg 2003, sondern die Umsetzung der Libyenresolution des Sicherheitsrates vom März 2011 ist zumindest nach Darstellung russischer UN-Diplomaten der wesentliche Grund für die vom Westen kritisierte Blockadehaltung Russlands und Chinas im aktuellen Syrienkonflikt. Damals hatten sich Moskau und Peking enthalten und die von Frankreich, Großbritannien und den USA eingebrachte Resolution für eine Flugverbotszone über Libyen passieren lassen. Auf Basis dieser Resolution führten die drei NATO-Staaten dann jedoch einen wochenlangen Krieg gegen das Gaddafi-Regime bis zu dessen Sturz. Moskaus UN-Botschafter Witaly Tschurkin:

Witaly Tschurkin: "Die Lage in Syrien kann im Sicherheitsrat nicht losgelöst von den Erfahrungen mit dem Libyenkonflikt erörtert werden. Die internationale Gemeinschaft ist alarmiert von Erklärungen, wonach die Umsetzung der Libyen-Resolution durch die NATO ein Modell sei für künftige Maßnahmen der NATO zur Umsetzung der internationalen Schutzverantwortung."

Trotz der anhaltenden Blockade im UN-Sicherheitsrat zwischen Washington und Moskau will Syrien-Vermittler Lakdar Brahimi die Hoffnung noch nicht aufgeben, dass es nicht zu Militärschlägen kommt, und dass die USA und Russland doch noch zu einer gemeinsamen Anstrengung für eine politische Lösung des Syrienkonflikts zusammenfinden.

Lakdar Brahimi: "Es gibt keine militärische Lösung des Konfliktes. Bitte arbeitet härter und intensiver zusammen. Wir brauchen eine starke politische Anstrengung von diesen beiden Ländern und von allen anderen auch."

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