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StartseiteHintergrundStiehlt sich der Staat aus seiner Verantwortung?12.08.2009

Stiehlt sich der Staat aus seiner Verantwortung?

Die zunehmende Privatisierung des Strafvollzugs

Was vor allem in angelsächsischen Ländern gang und gäbe ist, steckt in Deutschland noch in den Kinderschuhen: der privatisierte Strafvollzug. Befürworter argumentieren mit möglichen Einsparungen - Kritiker sehen die Erledigung öffentlicher Aufgaben der öffentlichen Kontrolle entzogen.

Von Matthias Martin Becker

Von der Öffentlichkeit kaum beachtet entsteht in Deutschland ein "Markt für Justizdienstleistungen". (AP)
Von der Öffentlichkeit kaum beachtet entsteht in Deutschland ein "Markt für Justizdienstleistungen". (AP)

"Hallo, hallo! Überall können Sie noch die Farbe riechen, Servus!"

Anstaltsdirektor Hans-Peter Wurdak macht eine Führung durch sein neues Gefängnis im baden-württembergischen Offenburg. Noch werden Möbel angeliefert, Elektriker legen Kabel. Die Zellen werden nach und nach mit Gefangenen belegt. Bis zu 500 Inhaftierte können auf diesem Gelände in vier mehrstöckigen, rechteckigen Gebäuden untergebracht werden.

"Jetzt mal so ein Gesamtblick. Also, wir sind so aufgestellt, dass die Häuser - das ist eine Besonderheit hier - dass die Hafträume alle nur zu einer Seite hin gehen. Also diese rote Front, die Sie hier sehen, das ist jetzt unsere Haftraumfront, und auf der anderen Seite sind nur Funktionsräume, also Dienstzimmer, Freizeiträume, Teeküche, Waschmaschine, Putzraum, all diese Dinge."

In Offenburg ist eine moderne Haftanstalt entstanden. 74 Millionen Euro hat sie gekostet. Statt an die alte Bauweise mit langen, kahlen Gängen und Gitterschranken erinnert dieses Gefängnis im Inneren fast an ein Bürogebäude - Teppichbelag schluckt den Schall, von draußen dringt gedämpftes Tageslicht herein. An der Decke sind in kurzen Abständen Überwachungskameras.

"Gucken wir gerade mal geschwind in zwei Hafträume rein. Wir haben hier, auf einer Etage sind es vierzig Haftplätze. Wir haben eine Einheit, die wir Wohngruppe nennen, das sind 20 Haftplätze. Also wir fahren diese beiden Wohngruppen als eine organisatorische Einheit, und dann ist dann in diesem Aufsichtsbüro dann ein staatlicher Bediensteter, der für diese vierzig Gefangenen, das ist so ein Schnitt, der durchaus woanders auch üblich ist, dann zuständig ist."

Ein Beamter bewacht also vierzig Gefangene, so Hans-Peter Wurdak. Das Besondere in Offenburg: Die Beamten werden von privaten Mitarbeitern unterstützt. Die Justizvollzugsanstalt ist das zweite teilprivatisierte Gefängnis in Deutschland. Auf hundertzwanzig Staatsbedienstete kommen einhundert Angestellte eines Privatunternehmens.

"Es ist für uns hier in Baden-Württemberg natürlich eine neue Erfahrung, weil es die erste Anstalt ist, die mit einem privaten Dienstleister in diesem Umfang stattfindet. Es ist so, in Baden-Württemberg gibt es eigentlich schon seit je her Private in den Anstalten drin, also Anstaltsärzte beispielsweise oder in den Unternehmerbetrieben. Was halt neu ist, ist halt dieser vergleichsweise hohe Umfang, nämlich rund vierzig Prozent aller Dienstleistungen sind bei dem privaten Dienstleister eingekauft, und das muss man halt jetzt erst mal ausprobieren, wie das jetzt mit uns sich so verzahnt und so einspielt."

Dass private Unternehmen überhaupt eine Rolle im Strafvollzug spielen, ist in Deutschland immer noch ungewöhnlich. Vor vier Jahren wurde im hessischen Hünfeld das erste teilprivatisierte Gefängnis eröffnet. Das Land Hessen schloss damals einen Vertrag mit dem internationalen Dienstleistungskonzern Serco. Seitdem teilen dort Privatbeschäftigte das Essen aus, sitzen hinter den Monitoren der Videoüberwachung, reinigen das Gebäude oder bringen Gefangene von den Werkstätten zurück in die Zellen. In Hünfeld gibt es einen Anstaltsleiter und einen - privaten - Betriebsleiter von der Firma Serco.

Schon früher waren in deutschen Gefängnissen nicht nur Beamte tätig, sondern beispielsweise auch Gefängnispfarrer. Neu - und umstritten! - ist zweierlei: In den teilprivatisierten Vollzugsanstalten werden Teile des Anstaltsbetriebs in ein Unternehmen ausgegliedert, das dann seinerseits Verträge mit anderen Firmen abschließt. Und die Privaten übernehmen in gewissem Umfang auch Sicherheitsaufgaben, die früher ausschließlich von Vollzugsbeamten erledigt wurden.

Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

So lautet die Formulierung im Grundgesetz, die der Gefängnisprivatisierung in Deutschland eigentlich enge Grenzen setzt: In die Grundrechte der Bürger, also auch in die Grundrechte von Gefangenen, dürfen nur Staatsbedienstete eingreifen. Welche Teile des Strafvollzugs können also privatisiert werden? Die Debatte darüber kreist wegen der verfassungsrechtlichen Problematik um die Frage, was eigentlich "hoheitliches Handeln" ist und was nicht. Dürfen private Sicherheitsleute einen Gefangenen einsperren? Genügt es, wenn ein Beamter telefonisch erreichbar ist? Der Verfassungsrechtler Ulrich Battis von der Berliner Humboldt-Universität ist für eine strikte Auslegung.

"Wenn Gefangene mit einem Gefangenenbus vom Gefängnis meinetwegen ins Gericht gefahren werden, oder in eine andere Strafanstalt gefahren werden, dann ist klar: Der Bus, der kann gemietet werden. Der Fahrer muss auch kein Bediensteter der Strafvollzugsanstalt sein. Aber es muss dabei sein, weil es ja auch zugleich Freiheitsentzug ist, zumindest ein Strafvollzugsbeamter, der eben letztlich sagt: Du bleibst jetzt hier sitzen und du gehst jetzt hier nicht raus."

Die hessische Landesregierung betont, in der JVA Hünfeld bliebe "hoheitliches Handeln" und die anderen Tätigkeiten im Gefängnis klar getrennt. Kritiker der Privatisierung bezweifeln das - etwa Andreas Jürgens, der rechtspolitische Sprecher der hessischen Grünen.

"Die Praxis, die ich kenne, spricht dafür, dass der Kernbereich des hoheitlichen Handelns nicht immer eingehalten wird. Konkretes Beispiel: Wenn ein Sozialarbeiter der Firma Serco, also eine private Kraft, einen Gefangenen zum Besprechungstermin holt und ihn danach wieder zurückbringt und einschließt, das Einschließen ist im Grunde genommen Kernbereich des hoheitlichen Handelns. Und dann kommt es sozusagen zu Grenzverschiebungen, die natürlich schrittweise immer weiter gehen können."

Der Leiter der JVA Hünfeld, Werner Päckert, kann hingegen mit solcher Kritik nichts anfangen.

"Diese Beispiele sind zum großen Teil praxisfremd. Es wird beispielsweise gesagt, was passiert denn nun, wenn ein privater Bediensteter einen Gefangenen von der Unterkunftsstation in die Sporthalle begleitet und der bleibt stehen und sagt 'Ich geh nicht mehr weiter.' Das kommt in der Praxis niemals vor."

In Abschiebegefängnissen sind private Sicherheitsfirmen bereits seit den 90er-Jahren tätig. Nun planen immer mehr Bundesländer Gefängnisse von der Art, wie es sie in Hessen oder Baden-Württemberg schon gibt.

Kötter Werbefilm:
"In Partnerschaft mit der öffentlichen Hand leistet Kötter Security bereits seit 1993 genau definierte Kontroll-, Sicherungs- und Versorgungsaufgaben. Kostentransparenz, Teamwork und die Minimierung von Konfliktsituationen sind überzeugende Argumente für die Kooperation zwischen Justiz und Kötter Security."

In Sachsen-Anhalt ging im Juni die JVA Burg in Betrieb. Beteiligt ist dort, wie in Baden-Württemberg, die Essener Firma Kötter, die unter anderem Dienstleistungen wie Gebäudereinigung oder Wachschutz anbietet. Der Vertrag umfasst den ganzen "Lebenszyklus" der Haftanstalt, inklusive Planung, Bau und Betrieb über fünfundzwanzig Jahre - im deutschen Strafvollzug eine Neuheit. Auch Niedersachsen setzt auf eine solche "echte Public-Private-Partnership", kurz: P-P-P. Die Ausschreibung für ein neues Gefängnis in Bremervörde läuft bereits. Nicht alle Bundesländer wollen jedoch so weit gehen. Berlin beispielsweise plant ein neues Gefängnis, das 2012 den Betrieb aufnehmen soll. Dort will man zwar Privatunternehmen einbinden, allerdings nur in bestimmten Bereichen - erklärt der rechtspolitische Sprecher der Berliner SPD-Fraktion Fritz Feldentreu.

"Zum einen wollen wir einfach Fertigungshallen vorhalten in der JVA Heidering, also Räumlichkeiten, in denen sich produzierendes Gewerbe ansiedeln kann und Haftinsassen Arbeitsplätze anbieten kann. Das ist ein Bereich. Und ein anderer Bereich ist, wenn Therapieangebote entwickelt werden, also: Anti-Gewalt-Training, Haftentlassungsvorbereitung, solche Sachen, da kann man kompetente freie Träger einbinden, Leistungsverträge ausschreiben, und die freien Träger können dann mit der Haftanstalt diese Kurse anbieten. Bei den Überwachungsaufgaben bezweifle ich, dass wir da Private einbinden werden, sehe ich im Moment nicht. In den Werkstätten, da kann ich mir das sehr gut vorstellen."

Von der Öffentlichkeit kaum beachtet entsteht in Deutschland ein "Markt für Justizdienstleistungen", wie es ihn anderswo längst gibt. Der englische Kriminologe Stephen Nathan untersucht das Phänomen schon seit den 80er-Jahren.

"Der Markt Strafjustiz ist Milliarden Dollar, Milliarden Euro schwer. Wenn man die Ausgaben für die Justiz der verschiedenen Länder zusammenzählt und berücksichtigt, dass es den Firmen nicht nur um Gefängnisse, sondern um das ganze Justizsystem geht, das ist ein riesiger Markt. Und wenn Regierungen Verträge mit Laufzeiten von fünfundzwanzig Jahren abschließen, bedeutet das einen garantierten Ertrag für Generationen."

Stephen Nathan verbringt einen großen Teil seiner Zeit damit, Regierungen in aller Welt in Justizfragen zu beraten. Er hält die Privatisierung für einen Irrweg. Langfristig würden nämlich die Arbeitsbedingungen für die Beschäftigten und auch die Lebensbedingungen für die Gefangenen schlechter.

"Das internationale Muster, das sich in den letzten fünfundzwanzig Jahren entwickelt hat, ist, dass Regierungen ihre Entscheidungen ideologisch treffen, nicht danach, was sich in der Justiz bewährt hat. Wir haben das immer wieder erlebt. Ich kann ein Beispiel mit dem hessischen Justizminister in Deutschland erzählen: Als es 2004 um die Teilprivatisierung des neuen Gefängnisses in Hünfeld ging, sagte er: 'Die Forschungsergebnisse interessieren mich nicht.' Das ist symptomatisch."

Die rechtliche Besonderheit und politische Vorbehalte verhindern bislang, dass sich die Gefängnisprivatisierung hierzulande wie in Australien oder Großbritannien verbreitet. Der Offenburger Gefängnisdirektor Hans-Peter Wurdak sieht die Zusammenarbeit mit einem Privatunternehmen als Experiment.

"Es ist so, dass der private Gefängnismarkt in Deutschland momentan, denke ich mal, für alle Firmen nicht abschließend einzuschätzen ist. Als wir ausgeschrieben haben, war durchaus eine hohe Resonanz da. Das ist ein Geschäftsfeld, das für Firmen, die eben in benachbarten Geschäftsfeldern sich getummelt haben, durchaus attraktiv sein kann. Ob die nach fünf Jahren, so lang ist der Vertrag jetzt mal geschlossen, das immer noch so beurteilen, deswegen ist dieser Vertrag untypisch kurz geschlossen, diese Verträge sind in der Regel auf deutlich längere Laufzeiten angelegt, und wir haben eigentlich beide Seiten, sowohl die staatliche Seite als auch die private Dienstleisterseite muss sich das jetzt mal angucken und dann nach diesen fünf Jahren ein Resümee ziehen."

Die Opposition im baden-württembergischen Landtag jedenfalls ist geschlossen gegen die Zusammenarbeit mit dem Unternehmen Kötter. Der Bund der Strafvollzugsbediensteten warnt angesichts der Privatisierungen vor einer "Lidlisierung des Strafvollzugs" und sieht die Sicherheit in den Anstalten gefährdet. Justizminister Ulrich Goll dagegen verteidigt das Vorhaben.

"Der Vertrag wurde detailliert ausgehandelt, was die Leistungen anbelangt, die Bediensteten von Kötter wurden umfangreich geschult, werden jetzt natürlich auch angeleitet von den Kräften, die es bei uns im Vollzug seit Jahren machen. Und ich sage mal auch, ein Unternehmen wie Kötter, was ja einen seit Jahren bekannten Ruf in Deutschland hat, hat natürlich auch ein Interesse daran, das in der Anstalt gut zu machen. Dann von vornherein zu sagen, dass da ein schlechteres Ergebnis herauskäme, als wenn wir es selber probieren, finde ich an sich auch ein bisschen arrogant."

Die neuen teilprivatisierten Gefängnisse sind keine Billigknäste. Daran haben die Unternehmen, die hier bestimmte Aufgaben übernehmen, auch kein Interesse: Sie müssen schließlich eine skeptische Öffentlichkeit überzeugen. Uwe Röhrig, hessischer Landesvorsitzender des "Bundes der Strafvollzugsbediensteten", beklagt jedoch, dass durch die Privatisierungen der Einfluss seiner Gewerkschaft untergraben würde.

"Die privaten Mitarbeiter sind leider vollkommen raus, weil die unterliegen nicht unserem Tarif. Wir sind derzeit dabei, einen Tarifvertrag für Hessen, einen speziellen Tarifvertrag zu fertigen und zu verhandeln, aber leider sind davon diese privaten Mitarbeiter überhaupt nicht betroffen. Die unterliegen also komplett anderen Tarifwerken, wenn überhaupt. Wir wissen nur, dass von den Bediensteten kein Bediensteter gewerkschaftlich organisiert ist. Was schon deutlich darauf hinweist, dass eine gewerkschaftliche Organisation möglicherweise nicht gewollt ist."

Landespolitiker, die Teile des Strafvollzugs privatisieren wollen, argumentieren häufig mit Einsparungen. Der Betrieb würde ganze fünfzehn Prozent günstiger werden als der vergleichbarer hessischer Haftanstalten, versprach etwa der damalige hessische Justizminister Jürgen Banzer, als die JVA Hünfeld 2005 eingeweiht wurde. Da passte es schlecht, dass vergangenes Jahr eine Aufstellung des Justizministeriums öffentlich wurde, derzufolge die Tageshaftplatzkosten 2007 sogar höher waren als die in einer vergleichbaren Anstalt. Für die SPD-Abgeordnete Nancy Faeser ein Beleg, dass die Privatisierung nicht lohnt.

"Die Landesregierung selbst hat sich ein Vergleichsprojekt gesucht, nämlich die JVA Darmstadt, und hat eben Vergleichszahlen angestellt, hat eben die Hünfelder JVA mit der Darmstädter verglichen, und leider feststellen müssen, dass die JVA in Hünfeld doch erheblich teurer ist. Und es hat sich gezeigt, dass der Staat das offensichtlich günstiger kann. Insofern sehe ich überhaupt keinerlei Veranlassung für Privatisierung im Justizvollzug. Es gibt einfach keine guten Gründe dafür."

Das Pilotprojekt Hünfeld wird wissenschaftlich begleitet; die Hochschule Fulda vergleicht bestimmte Kennzahlen aus den Anstalten in Darmstadt und Hünfeld. Die Zahlen für 2008 sind bisher noch nicht veröffentlicht, erst nächstes Jahr will die Landesregierung ein Fazit ziehen. Auf jeden Fall aber sind die Einsparungen bisher geringer als erwartet. In Baden-Württemberg geht man von vornherein von einem niedrigeren Barwertvorteil aus als in Hessen. Eine Million Euro über die Vertragslaufzeit von fünf Jahren könne eingespart werden, sagt Justizminister Ulrich Goll. Die Kosten seien damit knapp vier Prozent niedriger als in staatlicher Regie.

"Gut, wir haben unseres oft genug durchgerechnet, und kommen selbst bei pessimistischen Annahmen zu der Erkenntnis, dass es wirtschaftlicher ist. Aber ich bin halt durchgängig auch Anhänger eines Ansatzes, dass der Staat nur das macht, was zwingend seine Aufgabe ist, und sich künftig auch für die Zukunft flexibel hält. Wir können auch auf künftige Entwicklungen im Strafvollzug so eher reagieren, und wir können das Personal auf die landeseigenen Aufgaben konzentrieren."

Im Vergleich mit staatlichen Anbietern haben die privaten Dienstleister tatsächlich geringere Personalkosten und weniger Ausfallzeiten wegen Krankheit. Ob sich aber durch die Gefängnisprivatisierung wirklich Geld sparen lässt, ist umstritten. Der baden-württembergische Rechnungshof hat die Finanzplanung für die JVA Offenburg analysiert und sich dabei auch mit den voraussichtlichen Betriebskosten beschäftigt. Dieter Kiefer, ehemaliger Direktor des Landesrechnungshofes, glaubt, Einsparungen in Höhe von vier Prozent, wie sie der Justizminister erwartet, seien zwar möglich, aber auf keinen Fall sicher.

"Ja nun, weil es eben Modellrechnungen sind, und die wenigsten Länder haben ja bisher wirkliche echte Kennzahlen über die Privatisierten-Variante, es gibt ja bisher eigentlich nur drei Projekte, und deshalb sind in diesen Modellrechnungen eine Fülle von Annahmen begründet, die manchmal, ich habe den Eindruck, etwas zielorientiert getroffen werden, will man es oder will man es nicht, und entsprechend verändert man die Annahmen, und dann kommt eben eine eher positive oder eher negative Rechnung dabei heraus."

Bisher gibt es kaum unabhängige Vergleichsstudien von privat und staatlich betriebenen Anstalten. Der Wirtschaftswissenschaftler Holger Mühlenkamp von der Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer zieht ein überraschendes Fazit der bisherigen Forschung.

"Wir haben derzeit keine belastbaren Daten über die Kosten beziehungsweise die Kosteneffizienz von privaten und öffentlichen Gefängnissen in Deutschland, weil diese Daten nicht publiziert werden. Das ist grundsätzlich ein großes Problem, zumindest aus wissenschaftlicher Sicht, von PPP: Wir bekommen nicht die Daten, um belastbare, wissenschaftlich haltbare Kostenvergleiche durchzuführen."

Holger Mühlenkamp argumentiert, bestimmte Kosten bei den Wirtschaftlichkeitsrechnungen würden nicht oder zu wenig berücksichtigt, zum Beispiel Gutachten, die im Vorfeld erstellt werden, die Kosten der Ausschreibung oder die Kontrolle, ob die Verträge auch eingehalten werden. Ob sich - bei gleichbleibender Qualität - wirklich Geld sparen lässt, indem private Unternehmen eingebunden werden, ist also immer noch unklar. Der Trend zur Privatisierung im Strafvollzug ist bisher dennoch ungebrochen. Wirtschaftswissenschaftler Holger Mühlenkamp führt indes noch ein weiteres Argument gegen die Teilprivatisierung von Gefängnissen an: Die Erledigung öffentlicher Aufgaben würde so wenigstens teilweise der öffentlichen Kontrolle entzogen. So sollten die Verträge zwischen den Ländern und Unternehmen wie Kötter und Serco einsehbar sein.

"Da gibt es sicher rechtliche Probleme, dazu kann ich nichts sagen. Das ist ja genau der Schutzwall, der in der Praxis aufgebaut wird. Es heißt, es ist Vertragsgeheimnis, hier werden Informationen berührt, die geschützt werden müssen. Aber daraus resultiert eben genau das Problem, dass auch die politischen Entscheidungsträger in den Gemeinderäten oder in den Parlamenten Informationen häufig nicht bekommen, die ich für relevant halte. Das ist auch unter demokratischen Gesichtspunkten nicht unproblematisch."

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