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StartseiteHintergrundTeures Erbe - Staatsgelder für die Kirche03.10.2011

Teures Erbe - Staatsgelder für die Kirche

Finanzielle Leistungen auf dem Prüfstand

460 Millionen Euro haben die Bundesländer 2010 aus allgemeinen Steuern den christlichen Großkirchen überwiesen. Alle Steuerzahler – auch konfessionslose, Muslime oder Angehörige anderer Religionen – finanzieren so die christlichen Kirchen mit. Ein historisches Erbe - das heute hinterfragt wird.

Von Hajo Goertz

Der Kölner Dom  (Stock.XCHNG / H. Emin GULER)
Der Kölner Dom (Stock.XCHNG / H. Emin GULER)

Dreistellige Milliardenbeträge – längst sind das keine ungewöhnlichen Summen mehr, wenn es um die Rettung von Banken oder Staaten geht. Dagegen scheinen 460 Millionen Euro im Jahr eine Kleinigkeit. Und doch sollte davon die Rede sein, wenn in den öffentlichen Kassen nach Möglichkeiten gesucht wird, zu sparen oder Schulden abzubauen. 460 Millionen Euro haben die Bundesländer im Jahr 2010 aus allgemeinen Steuern den christlichen Großkirchen überwiesen. Alle Steuerzahler – auch konfessionslose, Muslime oder Angehörige anderer Religionen – finanzieren so die christlichen Kirchen mit. Nur den wenigsten Bundesbürgern ist bewusst, dass damit die weltanschauliche Neutralität des Staates auf dem Prüfstand steht.

"Selbst Papst Benedikt XVI. scheint zu befürchten, dass mit staatlichen Subventionen Abhängigkeiten geschaffen werden. Daher hat er zum Abschluss seines Deutschlandbesuchs in seiner Freiburger Grundsatzrede am 25. September gefordert, die Kirche müsse sich von Privilegien lösen und ihre Verweltlichung beenden, um ihrem eigentlichen Auftrag, der unbehinderten Verkündung des Evangeliums nachzukommen."

Wieso, fragen etwa Organisationen von Konfessionslosen wie die Humanistische Union, bezahlen wir über die sogenannten Dotationen eigentlich das Gehalt des Kölner Kardinals oder des evangelischen Landesbischofs in München?

"Dotationen sind finanzielle Zuwendungen des Staates an die evangelische und die katholische Kirche. Dabei geht es nicht um die Kirchensteuern, denn das sind Mitgliedsbeiträge der Gläubigen für ihre Kirchen, deren Einzug durch die Finanzämter der Staat sich lukrativ bezahlen lässt. Es geht auch nicht um die staatlichen Zuschüsse zu sozialen Einrichtungen der Kirchen, ihren Schulen und Kindergärten; denn die bekommen auch andere, nicht staatliche Träger solcher Dienste an der Gesellschaft. Es geht zudem nicht um Subventionen für Katholikentage oder evangelische wie ökumenische Kirchentage; denn nichtkirchliche Großevents wie Fußballweltmeisterschaften werden gleichfalls staatlich unterstützt."

Verspricht sich der Staat in diesen Fällen noch gesellschaftlichen Nutzen, dienen die Dotationen allein innerkirchlichen Zwecke, nämlich der Finanzierung von Kirchenleitungen und geistlichem Personal. Begründet wurden und werden diese finanziellen Leistungen, die die deutschen Staaten schon im 19. Jahrhundert erbrachten, mit der Säkularisation von 1803. Professor Christian Waldhoff, Staatskirchenrechtler an der Universität Bonn, bemerkt:

"In keinem Fall darf natürlich inhaltlich in die Kirchenleitung eingegriffen werden. Also insbesondere bei der Ämterbesetzung, das war jahrhundertelang ein Streitpunkt zwischen weltlicher Macht und Kirchen. Dass der Staat Religion unterstützt, entspricht eigentlich dem Leitbild, den das Grundgesetz und die vom Grundgesetz insofern aufgenommene Weimarer Reichsverfassung von dem Verhältnis von Staat und Religion hat, nämlich wie das Bundesverfassungsgericht es ausdrückt, dem Leitbild einer fördernden Neutralität. Fördern, das ist nicht nur in ideeller Hinsicht gemeint, aber eben auch in finanzieller Hinsicht. Das heißt, der Staat verspricht sich etwas von der Religion. Ob die Religion das dann auch erfüllt, ist eine Frage, die man vielleicht auch mal stellen müsste. Aber er verspricht sich etwas davon und ist deshalb Religionen aufgeschlossen, wohlwollend, ja sogar bis hin zu Zuschüssen, Dotationen fördernd eingestellt."

Da die Kirchen politisch zur Kultur gehören und Kultur Ländersache ist, zahlen also die Bundesländer Jahr für Jahr diese Dotationen, je nach historischen Entwicklungen in sehr unterschiedlicher Höhe. Während Hamburg und Bremen nach hanseatischer Tradition keinen Cent an die Kirchen geben, variieren die Summen bei den anderen Ländern stark. Am wenigsten zahlt das Saarland mit etwa 700.000 Euro. Am meisten Baden-Württemberg mit rund 102 Millionen. Nach einer Berechnung des Journalisten Carsten Frerk, der kürzlich mit einem Violettbuch "Kirchenfinanzen" einiges Aufsehen und kirchlichen Unmut auslöste, waren es im Jahr 2010 insgesamt gut 461 Millionen Euro.

"268 Millionen für die evangelische und 193 Millionen für die katholische Kirche."

Höchst interessant ist auch die Umrechnung der Dotationen pro Kopf der Bevölkerung:

"An der Spitze liegen mit etwas über 12 Euro nicht etwa die katholischen Südländer, sondern Sachsen-Anhalt – mit nicht einmal 20 Prozent Christen – und Rheinland-Pfalz; Nordhein-Westfalen bringt dagegen nur 1,18 Euro pro Einwohner auf, das Saarland gar nur 69 Cent."

Nach Frerks Berechnungen beläuft sich die Summe der Staatsleistungen seit Gründung der Bundesrepublik 1949 auf insgesamt knapp 14 Milliarden Euro; die Zahlungen seit 1919, geschweige seit 1803 sind kaum zu beziffern. Dabei wurden sogar unter dem kirchenfeindlichen NS-Regime die Dotationen fortgezahlt. Auch die DDR finanzierte die Kirchen bis 1989 mit insgesamt fast 690 Millionen Mark, 93 Prozent davon erhielt die evangelische Kirche.

In Bayern werden nach einem eigenen Gesetz die Erzbischöfe, Bischöfe bis hinab zu geistlichen Sekretären der diözesanen Kurien direkt aus der Staatskasse bezahlt. In den anderen Ländern werden die Personalzuschüsse für die Kirchenleitungen pauschaliert und an die Beamtenbesoldung mit ihren Erhöhungen angepasst. Der Kölner Erzbischof Kardinal Joachim Meisner offenbarte 2008 der Kölnischen Rundschau:

"Hohe katholische und evangelische Geistliche werden nicht aus Kirchensteuermitteln bezahlt, aber auch nicht - wie in Bayern - direkt vom Staat. Die Kirchen erhalten vom Land NRW eine pauschale 'Dotation'. Grundlage ist eine Ausgleichsverpflichtung für die komplette Enteignung von Kirchengütern in der Säkularisation. Für das Erzbistum Köln sind das rund 1,4 Millionen Euro im Jahr - das entspricht 0,3 Prozent der Kirchensteuereinnahmen. Der Berechnung liegt ein Personalschlüssel zugrunde, nach dem der Erzbischof von Köln Anspruch auf ein Gehalt vergleichbar einem Staatssekretär in der Besoldungsgruppe B 11 hätte."

Das wäre heute ein Gehalt von 11.500 Euro im Monat zuzüglich eines Familienzuschlags von 216 Euro. Kritiker haben die Säkularisation vor über 200 Jahren im Blick auf die seither geleisteten Zahlungen als "teuerste Enteignung der Geschichte" eingestuft. Dem hält der Regensburger Bischof Gerhard Ludwig Müller entgegen, der Staat habe bis heute seine Vorteile; in einem Interview der Passauer Neuen Presse behauptete der Oberhirte im Juli 2010:

"Es ist also keineswegs so, dass die Kirchen wie in einem vordemokratischen Obrigkeitsstaat privilegiert oder alimentiert werden. ... Der heutige demokratische Staat als Rechtsnachfolger der damaligen absolutistischen Fürstenstaaten zu Beginn des 19. Jahrhunderts zieht allerdings noch viel Gewinn aus den übernommenen Kirchengütern."

Durch den Reichsdeputationshauptschluss, dem letzten Gesetz des Heiligen Römischen Reiches deutscher Nation, das drei Jahre später sein Ende fand, wurden die geistlichen Fürstentümer und erheblicher kirchlicher Grundbesitz an weltliche Fürsten und Staaten übertragen. Professor Ansgar Hense, Direktor des Instituts für Staatskirchenrecht in Bonn, einer Einrichtung der katholischen Bischofskonferenz, erläutert:

"Der Reichsdeputationshauptschluss sollte die Fürsten, die durch die Napoleonischen Kriege Land verloren hatten, entsprechend entschädigen und sah dann verschiedene Grundlagen dafür vor, wie diese Entschädigung dann erfolgte. Die Entschädigung sollte vor allen Dingen durch Übertragung kirchlichen Eigentums auf diese entsprechenden weltlichen Fürstentümer erfolgen."

Hense weist darauf hin, dass die der katholischen Kirche entzogenen Territorien mit ihren Erträgen dazu dienten, den Lebensunterhalt und die Amtsführung der erzbischöflichen Kurfürsten und ihrer Kurien, der Bischöfe und vieler Pfarrer zu bestreiten.

"In der Regel ist es so, dass das Stellenvermögen eines geistlichen Herrn dann aus den Erträgen eines bestimmten Landes zu finanzieren gewesen ist. Und indem sich dann der Staat sich dieses Territoriums bemächtigt, geht diese Verpflichtung zur Unterhaltung mit über."

Vor allem Baden und Bayern, Preußen und Württemberg, Nutznießer der Säkularisation, haben diese Verpflichtung zur direkten Kirchenfinanzierung in eigenen Gesetzen, Konkordaten und Staatskirchenverträgen anerkannt und sich dafür einen erheblichen Einfluss auf kirchliche Angelegenheiten gesichert – zum Beispiel bei der Besetzung kirchlicher Spitzenämter. Dieses landesherrliche Kirchenregiment, eine Art Staatskirchentum, sollte 1919 mit Gründung der Weimarer Republik beendet werden. In der Verfassung heißt es lapidar:

"Es besteht keine Staatskirche."

Konsequent bestimmt die Weimarer Verfassung zu den Dotationen:

"Die auf Gesetz, Vertrag oder besonderen Rechtstiteln beruhenden Staatsleistungen an die Religionsgesellschaften werden durch die Landesgesetzgebung abgelöst. Die Grundsätze hierfür stellt das Reich auf."

Doch die Umsetzung des Verfassungsauftrags zur Beendigung der Dotationen ließ auf sich warten. Man scheute die komplizierten Berechnungen nicht nur dessen, was die Kirchen bereits erhalten hatten, sondern auch die Einschätzung dessen, was den Kirchen mit der Einstellung der Zahlungen künftig entgehen würde – und somit auf einen Schlag vom Staat bezahlt werden müsste. Professor Hense:

"Schwierig ist natürlich die Frage, was bedeutet jetzt Ablösung im Konkreten, welche Summen sind zum Beispiel zu zahlen. Das ist ein Aspekt, der schon in den 20er-Jahren immer wieder diskutiert worden ist. Und die Größenordnung, um die es dann geht, variiert zwischen dem 20-fachen bis 40-fachen derjenigen Verpflichtung, die bis zum Tage des Inkrafttretens der Weimarer Reichsverfassung bestanden haben."

Auch 1949, bei der Gründung der Bundesrepublik hatte man andere Sorgen, als sich mit solchen Aufrechnungen abzugeben, und eine einmalige Ablösesumme festzumachen. Der Bonner Parlamentarische Rat, der damals das Grundgesetz ausarbeitete, konnte ebenso wenig wie der Weimarer Verfassungsgeber Kirche und Staat konsequent trennen; die Befürworter eines laizistischen Systems, in dem Kirche und Religion Privatsache sind, und diejenigen, die ein stärkeres Zusammenwirken von Kirche und Staat wollten, einigten sich auf einen Kompromiss. Kurzerhand wurde mit Artikel 140 des Grundgesetzes auf die einschlägigen Bestimmungen der Weimarer Verfassung von 1919 verwiesen – obwohl die nicht mehr gültig ist. Damit ist die Ablösung der Staatsdotationen Bestandteil des Grundgesetzes der Bundesrepublik. Und damit gibt es nun seit über 90 Jahren einen unerfüllten Verfassungsauftrag.

"Staatsdotationen sind natürlich ein verfassungsrechtliches Mysterium."

… meint Professor Ansgar Hense. Der Direktor des Instituts für Staatskirchenrecht spielt darauf an, dass nicht nur die rechtliche Begründung der Staatsleistungen weit in die deutsche Geschichte zurückreicht, sondern dass auch der Ablöseauftrag einen ziemlich merkwürdigen Standort in unserm Grundgesetz hat. Selbst die Neukonstituierung der ostdeutschen Bundesländer nahm niemand zum Anlass, dem Verfassungsauftrag zur Ablösung der Dotationen nachzukommen. Im Gegenteil; wie in zahlreichen neuen Ländern übernimmt auch die Verfassung des Freistaates Sachsen zwar den Artikel 140 des Grundgesetzes und damit den Verweis auf die Vorschrift von Weimar, schreibt aber in einer erstaunlichen Spannung dazu fest:

"Die auf Gesetz, Vertrag oder besonderen Rechtstiteln beruhenden Leistungen des Landes an die Kirchen werden gewährleistet."

Damit bleibt alles beim Alten. Und der Bonner Staatsrechtler Professor Christian Waldhoff, der sich auf das Staatskirchenrecht spezialisiert hat, jenes verwickelte juristische Beziehungsgeflecht zwischen Staat und Kirche, charakterisiert:

"Wir haben keine strikte Trennung zwischen Staat und Religion, sondern eine – in einer historischen Formulierung – eine hinkende Trennung. Also es gibt, das ist in der Verfassung auch so vorgesehen, durchaus auf vielen Ebenen Kooperation zwischen Staat und Religion, das ist also vom Grundgesetz so gewollt. Und Personalzuschüsse sind Sonderfälle."

Politische Vorstöße zur Ablösung, wie die Verfassung eigentlich gebietet, sind bislang ins leere gelaufen. Der Staatskirchenrechtler Waldhoff beobachtet:

"Der Staat und die Kirche haben da letztlich kein Interesse dran. Die Religionsgemeinschaften fahren besser, wenn sie regelmäßige Zuschüsse bekommen, als wenn sie jetzt plötzlich einen Milliardenbetrag, wie man den auch immer berechnen wollte, bekämen. Und auch der Staat fährt besser, wenn er jetzt nicht eine größere Summe auf den Tisch legen muss. Allerdings steht das natürlich jetzt in der Verfassung drin, und das ist schon juristisch ein Problem."

Im vorigen Jahr fragte im Bundestag der Grünen-Abgeordnete Josef Philipp Winkler die Bundesregierung, wie viel Staatsleistungen in den letzten zehn Jahren an die Kirchen gezahlt worden seien. Staatssekretärin Cornelia Rogall-Grothe von Bundesinnenministerium antwortete nichtssagend:

"Träger der verbliebenen Staatsleistungen sind die Länder. Diese haben die Staatsleistungen in Konkordaten und Staatskirchenverträgen neu gefasst und pauschaliert. Der Umfang der Staatsleistungen der Länder für den angefragten Zeitraum ist der Bundesregierung nicht bekannt."

Der Landesrechnungshof in Schleswig-Holstein rügt in seinem Jahresbericht für 2011 – nicht zum ersten Mal – den steten Anstieg der Staatsleistungen an die Kirchen, zumal die Zahl der Kirchenmitglieder zurückgehe. Da wegen der Staatsverschuldung alle Haushaltsposten auf dem Prüfstand stünden, dürften die Dotationen nicht übergangen werden:

"Insbesondere muss die Dynamisierung abgeschafft werden. Einsparpotenziale in Millionenhöhe bestehen, wenn die Staatsleistungen nicht automatisch an die schleswig-holsteinische Beamtenbesoldung angepasst werden. ... Im Übrigen erinnert der LRH [Landesrechnungshof] an die seit 1919 bestehende Pflicht des Landes, die Staatsleistungen abzulösen. Der Verfassungsauftrag an den Bund, die dafür erforderlichen Grundsätze zu erlassen, ist auch 60 Jahre nach Inkrafttreten des Grundgesetzes nicht erfüllt."

"Also die Verfassungsnormen verändern sich ja erst mal in ihrer Geltung, so würde der Jurist das ausdrücken, nicht dadurch, dass sich die tatsächlichen Umstände ändern. Die Verfassungsnormen können nur in dem Verfahren, das im Grundgesetz selbst vorgesehen ist, geändert werden. Diese Mehrheiten, ich sage das mal ganz deutlich, sind nicht absehbar zurzeit. Dafür gäbe es jetzt wohl keine Mehrheiten."

Beschreibt Staatskirchenrechtler Waldhoff das politische Problem, weist aber zugleich auch auf die rechtliche Fragwürdigkeit hin:

"Es kann aber sein, wenn das kirchliche oder religiöse Milieu weiter stark erodiert, dass irgendwann sozusagen ein nicht Legalitäts-, aber Legitimitätsverlust eintritt. Dass also das sehr religionsfreundliche Staatskirchenrecht dann an Überzeugungskraft verliert, wenn nur noch eine Minderheit überhaupt zu den Geförderten gehört. Deswegen ist ja die Beachtung der Neutralität und die prinzipielle Offenheit auch für neu in Deutschland auftretende Religionen – Islam - wichtig, um die Legitimität des Religionsverfassungsrechts zu stützen oder zu erhalten."

Die Bundesrepublik ist religionssoziologisch inzwischen nahezu eine Drittelgesellschaft: Die Zahl der Konfessionslosen ist mindestens so groß wie die der Katholiken und die der Protestanten; hinzu kommen etwa vier Millionen Muslime. Auch im Blick auf die finanziellen Zuwendungen an die christlichen Kirchen sieht Waldhoff darin eine Herausforderung:

"Das geht mit der staatlichen Neutralität, die natürlich selbstverständlich zu beachten ist, nur dann konform, wenn prinzipiell alle Religionen oder Religionsgemeinschaften in den Genuss kommen können. Weil es da zugegebenermaßen Probleme gibt, weil eben unser Staatskirchenrecht doch eher historisch gesehen auf die christlichen Großkirchen als etwa jetzt auf den Islam zugeschnitten ist."

Die deutlichen Veränderungen der Religionszugehörigkeit in Deutschland machen auch die Kirchen selbst nachdenklich. Der Ratsvorsitzende der Evangelischen Kirche, der Rheinische Präses Nikolaus Schneider, räumt ein:

"Dann haben wir natürlich eine Entwicklung, die hat mit den Kirchen selber zu tun. Wie hoch der Anteil von Christinnen und Christen an der Gesamtbevölkerung ist, denn wir werden die grundgesetzlichen Regelungen auf Dauer nur halten können, wenn auch der Anteil der Christinnen und Christen deutlich über 50 Prozent ist in der Gesamtbevölkerung. Hier haben wir gewisse Erosionserscheinungen, vor allen Dingen durch die neuen Bundesländer, wo es ja Gebiete gibt mit sieben bis acht Prozent Christinnen und Christen, wo ein Durchschnitt zwischen 20 und 25 Prozent ist. Wenn das die Tendenz ist, die auf die gesamte Bundesrepublik durchschlagen sollte, auch auf die ehemaligen Westländer, wird sich Gravierendes verändern."

Diese generelle Einschätzung zu Herausforderungen an das Staatskirchenrecht konkretisiert Schneider auch auf die finanziellen Staatsleistungen:

"Wir haben also hier einen Rechtstitel. Es steht schon im Grundgesetz, dass der Staat aufgefordert sei, diese Dotationen abzulösen. Das wurde von uns nie infrage gestellt. Und ich kann dazu nur sagen, dazu sind wir bis heute bereit. Aber natürlich unter Wahrung unserer Ansprüche. Und ich glaube, dazu sind wir auch verpflichtet."

Ablösung ja, aber nur mit Berechnungen auf Zukunft hin - damit stimmt auch Prälat Karl Jüsten überein; er leitet das Katholische Büro in Berlin, die Vertretung der Bischofskonferenz bei Bundestag und Bundesregierung:

"Es sind einmal die Staatsleistungen, die kritisch hinterfragt werden, wo ja auch der Gesetzgeber aufgefordert ist, eine Ablösung zu betreiben, wo die Kirchen sich auch sehr konstruktiv einbringen und sich gar nicht sperrig stellen. Allerdings steckt der Teufel hier im Detail, denn es sind doch sehr, sehr große Summen, die da bewegt werden müssen, und der Staat hat eigentlich nicht diese Summen parat, um diese Staatsleistungen abzugelten."

Es könnte sein, dass Ansprüche muslimischer Verbände auf finanzielle Staatsleistungen, begründet mit der staatlich gebotenen Gleichbehandlung aller Religionsgemeinschaften, die Politik dann doch zum Handeln nötigt.

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