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Vor dem Euro-Sondergipfel

Die Konstruktionsfehler der Währungsunion

Von Ursula Welter

Der Euro ist auch ein Friedensprojekt.
Der Euro ist auch ein Friedensprojekt.

Eine politische Integration, die der Abschaffung der geldpolitischen Souveränität der Staaten folgt, ist Europa bis zum heutigen Tage schuldig geblieben. Schlimmer noch: Erste Ansätze, die Haushaltspolitik der Staaten mithilfe des Stabilitäts- und Wachstumspaktes wirksam von Brüssel kontrollieren zu lassen, wurden mit Füßen getreten.

Im Mai 1998 zeigte sich Europa noch in Feierlaune. Elf Kandidaten sind ausgewählt worden. Der britische Schatzkanzler Gordon Brown - dessen Land damals die Ratspräsidentschaft inne hatte, an der Währungsunion allerdings nicht teilnehmen mochte - verkündete vor dem Europa-Parlament, wer aufgenommen ist in die Eurozone.

Der Applaus kam zu früh, und er kam nicht von allen Seiten. Der Weg in die Währungsunion war gepflastert mit Warnungen. Etwa der Bundesbank. Für Belgien und Italien komme der Gang in einen gemeinsamen Währungsraum womöglich zu früh, hatten die Währungshüter in einem Gutachten geschrieben. Die Schulden in Belgien und Italien seien zu hoch, die Maastricht-Kriterien nicht hinreichend erfüllt. Beide Länder müssten, sollten sie dennoch in die Währungsunion aufgenommen werden, massive Sparanstrengungen unternehmen.

Doch die Politik entschied sich, den Zug nicht anzuhalten. Das Gutachten der Bundesbank wurde zu Protokoll gegeben - das war es. Die Währungsunion wurde konstruiert, der letztmögliche Termin für den Start des Euro, der 1. Januar 1999, eingehalten. Und Italien war mit von der Partie.
Selbst für Griechenland war der Weg rascher gebahnt, als es die realwirtschaftlichen Daten hergaben. Dass bei den Griechen kreative Buchführung im Spiel war, sorgte später für Empörung, überraschend war es nicht.

In der Bundesbank ballten damals viele die Faust in der Tasche. Trotzdem wurde das Jahrhundertprojekt von den Frankfurtern mitgetragen und in all seinen Details mit vorbereitet. Aber, die einstigen Hüter der D-Mark mahnten stets, mit ungleichen Partnern könne das Projekt Währungsunion scheitern: Wer hohe Schuldenstände habe, könne die Zinslast auf Dauer nicht tragen. Sagte Bundesbankchef Hans Tietmeyer 1999 im Deutschlandfunk:

"Wenn ein Land oder große Teile der Union nicht in der Lage sind, im Wettbewerb mitzugehen, dann in der Tat kann die Währungsunion für sie ein abschnürendes Korsett werden - abschnürend in der Weise, dass man die Geldpolitik als nationale Politik nicht mehr verfügbar hat und Wechselkursänderungen nicht mehr vornehmen kann; man ist auf Gedeih und Verderb in diese Währungsunion eingebunden. Dessen müssen sich alle Länder bewusst sein."

Als Geburtsfehler der Währungsunion galt den Kritikern - nicht nur in der Bundesbank - die Asymmetrie des Maastricht-Vertrages. Auf der einen Seite gaben die Staaten ihre Souveränität in Fragen der Geldpolitik auf. Auf der anderen Seite wollten sie sich in Sachen Finanz- und Haushaltspolitik nur bedingt in die Karten schauen lassen. Schulden machen und Schulden abbauen blieb im Wesentlichen Sache der Nationalstaaten. Das, so der damalige Bundesbankchef Hans Tietmeyer, sei riskant:

"Wir sind im Währungsbereich jetzt für eine Reihe von Mitgliedstaaten voranmarschiert, und ich hoffe, dass die politische Integration sich weiterentwickelt."

Diesen Teil jedoch ist Europa bis zum heutigen Tage schuldig geblieben. Schlimmer noch: Erste Ansätze, die Haushaltspolitik der Staaten mithilfe des Stabilitäts- und Wachstumspaktes wirksam von Brüssel kontrollieren zu lassen, wurden mit Füßen getreten, bestehende Regeln ignoriert oder gleich abgeschafft.

Früh zeigte sich, dass sich die Staaten nur ungern in die Haushaltsbücher schauen lassen. Als Theo Waigel, Bundesfinanzminister in der Gründungsphase des Euro, den Stabilitätspakt vorschlug, wurde dieser in den 90er-Jahren zwar verabschiedet - das Kapitel "automatische Sanktionen gegen Haushaltssünder" wurde jedoch aus dem Text gestrichen.

Dabei hatte die Bundesbank gleich zu Beginn der Währungsunion gewarnt, diese Asymmetrie sei nicht zu unterschätzen:

"Das ist dann kein Problem, wenn alle Teile der europäischen Union tatsächlich wettbewerbsfähig sind und sich an die Regeln halten, die im Maastricht-Vertrag festgelegt sind."

Sind die Eurostaaten jedoch nicht wettbewerbsfähig, haben sie sich nicht an die Regeln gehalten, wird es gefährlich - und das zeigt sich nun. Selbst die Kernregel des Maastricht Vertrages, der zufolge "keiner für die Schulden des anderen einzustehen hat", musste über Bord geworfen werden.

Haben die Kritiker von einst also Recht behalten? Verkommt die Währungsunion zur "Transferunion"?

Mitte der 90er-Jahre tobte in Deutschland eine heftige öffentliche Debatte darüber, ob die Währungsunion für manche Kandidaten nicht zu früh komme. Das Bundesverfassungsgericht hatte im Herbst '93 zwar die Klagen von Euro-Gegnern zurückgewiesen, gleichzeitig aber gefordert, dass die Kriterien des Maastricht-Vertrages strikt und penibel einzuhalten seien.

Dieses "strikte Einhalten" hätte bedeutet, dass Länder mit einem Schuldenstand von mehr als 60 Prozent ihres Bruttoinlandsproduktes und einer Neuverschuldung von mehr als drei Prozent nicht in den Club hätten aufgenommen werden dürfen.

60 und 3 - das waren die magischen Zahlen in der Verschiebungsdebatte, die im Herbst 1995 einen Höhepunkt erreichte, als der damalige Finanzminister Waigel vor dem Haushaltsausschuss des Bundestages andeutete, womöglich würden Italien und Belgien den Maastricht-Kriterien nicht standhalten können.

Die Verschiebungsdebatte spielte den Ökonomen in die Hand, die ohnedies der Meinung waren, dass der Sparwille der meisten Staaten in dem Augenblick nachlassen werde, in dem sie Mitglied im Euro-Club wären. Manche dieser Ökonomen haben im Laufe der Jahre vergeblich versucht, gegen die Währungsunion in Karlsruhe zu klagen.

Wo immer ökonomischer Zweifel auftauchte, wurde politisch dagegengehalten. Der Euro galt, und das zu Recht, als Friedensprojekt. Ein Europa, das über seine Währung zu einem einheitlichen Raum unwiederbringlich zusammengeschweißt sein würde, das war die Vision.

So musste sich auch Theo Waigel von seinem damaligen Chef, Bundeskanzler Helmut Kohl, belehren lassen, dass er - Kohl - ein Verzögern der Währungsunion nicht hinnehmen werde, und dass er - Kohl - auch nicht über die Euro-Tauglichkeit einzelner Staaten diskutieren wolle. Kohl am 5. Oktober 1995:

"Und ich denke auch, dass die Kollegen begriffen haben, dass ich persönlich hier meine volle politische Existenz einbringe in diese spezielle Frage, dass das Haus Europa gebaut wird.
Und ich habe betont, dass es das deutsche Interesse ist, dass möglichst viele die Kriterien erreichen, und dass wir möglichst viele am Start sehen und dass es jetzt wenig Sinn macht, darüber zu reden, wer dies wohl schafft oder nicht schafft."

Heute ist Europa schwer getroffen. Die Finanzkrise, ein Ereignis, das Ökonomen in die Kategorie "externe Effekte" einstufen, hat starke Staaten mit vormals guten Wachstumszahlen, wie Spanien und Irland, getroffen. Und es zieht nun die Länder mit in den Abgrund, die ihre Hausaufgaben in der Währungsunion nicht nachhaltig gemacht haben: Griechenland, Italien, Belgien, andere könnten folgen.

Die Finanzkrise hat die prekäre Haushaltslage dieser Staaten verschärft. Inzwischen türmen sich deren Schuldenberge weit über die vorgegeben 60 Prozent der Wirtschaftsleistung eines Landes auf.

Irland, 96 Prozent. Griechenland 142. Portugal 93. Frankreich 81, Italien 119, Österreich 72, Belgien 96 Prozent Schulden, gemessen am Sozialprodukt.

Eine Krise des Euro sei das aber noch nicht, sagt Peer Steinbrück, der frühere Bundesfinanzminister, der sich als Kanzlerkandidat der SPD ins Spiel gebracht hat und der in Karl-Schiller-Manier ökonomischen Klartext spricht:

"Wer kommt auf die Idee, dass der Euro in einer Krise ist? Seine Zahlungsmittelfunktion ist in Ordnung, seine Werthaltigkeit ist in Ordnung, sein Außenwert ist erstaunlich stark. Wir haben es nicht mit einer Euro-Krise zu tun, sondern wir haben es mit einer Refinanzierungskrise einzelner Mitgliedstaaten der Europäischen Union zu tun."

"Refinanzierungskrise". Die Wackelkandidaten können sich an den Märkten kein Geld mehr leihen, weil sie nicht mehr als kreditwürdig gelten. Eine Refinanzierungskrise, die sich zu einer Infragestellung der Euro-Zone auswachsen könne, sagt auch Steinbrück über den Währungsverbund der 17 Staaten. Denn es reihe sich zur Zeit eine Fehleinschätzung an die andere:

"Was wir bisher getan haben mit den verschiedenen Abschirmungen ist eine reine Finanzierung des griechischen Schuldendienstes, mehr nicht! Mit erheblichen Fehleinschätzungen. Die erste Fehleinschätzung war: Die kommen 2012 wieder auf die Kapitalmärkte. Nein, sie werden nicht 2012, in meinen Augen nicht einmal 2013, 2014, nicht einmal 2015 auf die Kapitalmärkte zurückkommen. Und wenn sie das versuchen würden, dann würden sie erdrosselt werden."

Die Rettungsschirme, so Steinbrück, änderten an den ökonomischen Ausgangsdaten für die geschundenen Staaten rein gar nichts. Das Grundproblem wird also nicht gelöst, indem die starken Staaten den Schwachen beim Schuldendienst unter die Arme greifen. Damit lässt sich die Lage nicht dauerhaft stabilisieren.

Vielmehr, so sagte der frühere Bundesfinanzminister, würden die angeschlagenen Staaten wie Griechenland in eine Situation gebracht, in der die Sparmaßnahmen politische Unruhen auslösen. Eine hochexplosive Mischung für die ganze europäische Idee:

"Der Firniss wird aufgekratzt, unter dem Ressentiments liegen. Ressentiments bei den hilfsbedürftigen Ländern, wie bei den Griechen, und glauben Sie mir, die Ressentiments gegen Deutschland sind sehr schnell zu reaktivieren, selbst nach 60 Jahren. Und auch Ressentiments bei den Hilfe bereitstellenden Ländern, 'die Griechen sollen ihre Inseln verkaufen, schmeißt sie raus, die Akropolis nehmen wir nicht, weil sie kaputt ist'. Und dann gibt es Plädoyers: 'Wir wollen unsere alte D-Mark wieder haben. Also lasst doch fahren dahin, diese Europäische Währungsunion'". "

Ein Auseinanderbrechen der Währungsunion hätte weitreichende Folgen. Ökonomische, vor allem aber politische.

""Dieses Europa ist die Antwort auf 1945 und die Antwort auf das 21. Jahrhundert. Ich versuche jungen Leuten zu erklären, dass der Friedenszustand in dem sie leben, der Ausnahmezustand ist, nicht der Regelzustand."


Der Euro also als Friedensprojekt? Damit rückt es wieder ins Zentrum: das zentrale Argument der Konstrukteure der Währungsunion, von Kohl bis Mitterrand, das da hieß, alles zu tun, was Europa zusammenschweißt.

Abseits der Detaildebatten über die Ausgestaltung von Rettungsschirmen, die Rolle von Ratingagenturen, von Banken und anderen Akteuren, mehren sich die Stimmen, die sagen: Europa brauche jetzt Großtaten seitens der Politik, um die Lage über das aktuelle Krisenmanagement hinaus zu stabilisieren. Was die Märkte benötigten, sei ein klares Signal, ein Signal der Geschlossenheit und des entschiedenen Schuldenabbaus.

Neue Institutionen müssten her, mit klarer Zuständigkeit für die Haushalte in der Euro-Zone. Institutionen, die automatisch und ohne langwierige Ratsdebatten die Finanzpolitik der Mitgliedstaaten steuern könnten. Eine Art makroökonomischer TÜV für alle Eurostaaten, mit weitgehenden Kompetenzen ausgestattet.

Diese Stimmen fordern nichts anderes als das, was in den Jahren der Entstehung der Währungsunion, etwa von Seiten der Bundesbank, gefordert wurde: Eine politische Integration, die der Aufgabe der geldpolitischen Souveränität der Staaten folgen müsse. Nur so funktioniere ein einheitlicher Währungsraum auf Dauer.

Auf politischer Ebene wird in diese Richtung gedacht, wenngleich sehr zaghaft. Wolfgang Schäuble, der Bundesfinanzminister:

"In einer Währungsunion, wo die Geldpolitik auf der europäischen Ebene von der Notenbank vollzogen wird, wo aber die Finanzpolitik Sache der Mitgliedstaaten ist, brauchen wir schon Anreiz und Sanktionen, damit jeder Mitgliedstaat seine Verpflichtungen zur finanziellen Solidität erfüllt."

Problem erkannt. Nur: Von einem strengen Haushaltsregime, das ernst zu nehmende Sanktionen vorsieht, ist Europa weit entfernt. Der politische Wille aller Euro-Staaten, der dazu nötig wäre, lässt sich offenbar nicht organisieren. Fehlt es also an Führung in Europa? Wäre es Sache der deutschen Regierung unter Angela Merkel, diese Führungsrolle anzunehmen und auszufüllen? Und warum geschieht das nicht?

Die Bundeskanzlerin steckt - vor dem Sondergipfel morgen - tief in den Details des aktuellen Krisenmanagement. Schwierig genug sind die anstehenden Entscheidungen über eine Umschuldung Griechenlands, um den Griechen wieder die Luft zum Wirtschaften zu geben. Von weiterreichenden Ideen, die Haushaltsdisziplin über den Tag hinaus betreffend, ist aber auch bei Angela Merkel keine Rede, nur davon, wie schwer Mehrheiten in Europa zu organisieren sind:

"Von einer Bundeskanzlerin erwartet man ein Bekenntnis zu Europa, aber von einer Bundeskanzlerin erwartet man auch Vorschläge, die umsetzbar sind, bei mir erwartet man schon, dass ich mich mit den Vorschlägen dann auch durchsetze."

Dass Merkel im Verlauf der Krise zwar Haushaltsdisziplin in Europa predigte, nach und nach aber eine Position nach der anderen räumen musste und damit die Regeln der europäischen Währungsverfassung aushöhlte, blieb nicht ohne Kritik.

So verließ einer der letzten Verfechter der deutschen Stabilitätskultur, Bundesbankpräsident Axel Weber, das Schiff vorzeitig und stand damit auch nicht mehr für die Position des EZB-Präsidenten zur Verfügung. Er werde sich für den Job nicht verbiegen, ließt Weber wissen. Er und Merkel, so hieß es, seien uneins in Fragen der Stabilitätspolitik.

Weber hatte offen kritisiert, dass die EZB gleichsam genötigt wurde, wertlose griechische Staatsanleihen aufzukaufen. Ein Tabubruch!

CSU-Chef Horst Seehofer sagte zum Rücktritt Webers:

"Er gehörte zu denen, die dafür eintraten, dass es nicht sein kann, dass alle Länder hurtig Schulden machen und dann bei der EZB und der EU anklopfen und sagen, die Schulden, die wir gemacht haben, soll jetzt die EU in großer Solidarität mitfinanzieren. So haben wir uns Europa nicht vorgestellt. Wir müssen Anwalt unserer Stabilitätskultur bleiben."

Um den Weg auf der abschüssigen Bahn nicht weiter zu gehen, stemmen sich Merkel und ihr Finanzminister immerhin gegen sogenannte "Euro-Bonds" - ein Instrument, das den letzten Anreiz zur Haushaltsdisziplin nehmen würde. Mit Euro-Bonds würden die starken Staaten für ein moderates Zinsniveau auch der schwachen Kandidaten sorgen, dem Schuldenmachen wäre damit eine weitere Tür geöffnet. Zinsen, als klares Signal der Märkte, wären damit ohne Aussagekraft.

Und auch die Debatte über eine Europäische Ratingagentur zeigt die Neigung der Europäer, die Probleme bestmöglich kaschieren, aber nicht anpacken zu wollen. So werden die unabhängigen Ratingagenturen als Teil des Problems angesehen. Dabei sind sie lediglich die Überbringer der Nachricht. Sie geben den Anlegern den Hinweis: "Achtung, diesen Staaten solltet ihr kein oder nur wenig Geld leihen, sie sind bereits hochverschuldet!"

Die Kritik an den Rating-Agenturen deckt also die Frage nach den eigentlich nötigen Schritten nur zu. Und auch die nun näher rückende Umschuldung Griechenlands löst Europas Schuldenproblem nicht dauerhaft. Umschuldung heißt Krisenmanagement.

Ob die Märkte sich mit der Umschuldung Griechenlands aber beruhigt zeigen werden, darf bezweifelt werden. Damit hat Europa noch nicht glaubhaft gemacht, dass es auf den Pfad der Haushaltskonsolidierung zurückkehren will.

Sondergipfel, Nachtsitzungen, verstreute Zuständigkeiten, Stimmen- und Meinungsgewirr - die Krise lege Europas größte Schwächen offen, sagt der frühere Bundesfinanzminister Peer Steinbrück:

"Es trifft dieses Europa nicht in Bestform, weil wir erkennbar die Arbeitsfähigkeit von Europa nicht gewährleistet haben, weil keiner weiß, wer repräsentiert denn Europa, weil manche den Eindruck haben, Europa ist reduziert auf einen intergouvernementalen Männerclub mit einer Dame."

Das Politische folge dem Ökonomischen, die politische Integration der ökonomischen Zusammenarbeit. So lautet eine der Kernthesen der Gründungsväter der Europäischen Union, Monet und Schuman.

Als im Jahr 2002 der Euro, und mit ihm erstmals ein Gegenstand, mit dem Karlspreis ausgezeichnet wurde, erinnerte der damalige Präsident der Europäischen Zentralbank, Wim Duisenberg, an diese Ausgangslage:

"Wir wissen, dass so ein kühner Schritt wie die Gemeinschaftswährung als Bestandteil des umfassenderen Prozesses konzipiert wurde, Europa nicht nur wirtschaftlich, sondern auch politisch zu vereinen."

Die Erwartung, dass das Politische dem Ökonomischen folgen werde, wurde bislang enttäuscht. Der Druck der Krise könnte das nun ändern. Vorausgesetzt, es findet sich in Europa eine Führungscrew, die mit Entschiedenheit einen "Stabilitätspakt mit Biss" durchsetzt, ein Stabilitätspakt für solide Haushaltsführung, ohne Wenn und Aber.

Nicht weniger, sondern mehr Europa, damit der Euro seine Funktion als Bindeglied der europäischen Gesellschaften erfüllen könne. Wim Duisenberg, der inzwischen verstorbene erste EZB-Präsident:

"Wir wollen hoffen, dass Europa den eingeschlagenen Weg der Einheit konsequent weiterverfolgt."

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