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Wer regiert das Internet?

Das weltweite Netz zwischen Wirtschaftsinteressen, staatlicher Kontrolle und Selbstregulierung

Von Philip Banse

Eine Lupe wird vor eine Computer-Tastatur gehalten.
Eine Lupe wird vor eine Computer-Tastatur gehalten. (Stock.XCHNG / Brad Martyna)

In Dubai treffen sich ab Montag die Mitglieder der Internationalen Fernmeldeunion (ITU). Für Aufregung vor der zehntägigen Konferenz sorgen Anträge von Staaten aus Afrika, der arabischen Welt und Russland, die vorsehen, dass das UNO-Gremium zu einer Art weltweiten Internetregierung aufsteigen soll.

"Morning! I want to welcome our witnesses and appreciate their testimony today. This is the subcommittee on telecommunications and technology and our hearing on international proposals to regulate the internet."

Es war ein düsteres Bild, das Experten vor einigen Monaten bei einer Anhörung im Ausschuss für Telekommunikation und Technologie des US-Repräsentantenhauses malten: Der Ausschussvorsitzende Greg Walden erblickte gar das Ende des Internets am Horizont:

"Ende des Jahres treffen sich alle Nationen der Welt bei einer Konferenz der UNO und werden – wenn wir nicht aufpassen – das Internet kaputt machen."

Seit Monaten warnen Industrieländer, Internetkonzerne wie Google, Aktivisten und Wissenschaftler vor einer Konferenz, die morgen beginnt. In Dubai treffen sich die Mitglieder der Internationalen Fernmeldeunion, kurz ITU. Diese UNO-Organisation regelt seit fast 150 Jahren weltweite Telegrafie- und Telefonverbindungen. Die zugrunde liegenden völkerrechtlichen Telekommunikationsverträge wurden zuletzt vor 25 Jahren angepasst und sollen auf der zehntägigen Konferenz am Persischen Golf auf den neusten Stand gebracht werden. Für Aufregung sorgen Anträge von Staaten aus Afrika, der arabischen Welt und Russland, die vorsehen, dass die Fernmeldeunion nicht mehr nur Satellitenumlaufbahnen und internationale Telefonate koordinieren soll. Das UNO-Gremium soll zu einer Art weltweiten Internetregierung aufsteigen.

Vint Cerf einer der Erfinder des Internets und heute Vizepräsident von Google, sieht sein Lebenswerk verenden im politischen Gezänk kontrollsüchtiger Nationalstaaten. Denn in der Fernmeldeunion der UNO entscheiden 193 Staaten, darunter Diktaturen, Autokratien und arabische Monarchien. Dieses Gremium, so Internetpionier Cerf, dürfe keinesfalls das weltweite Datennetz regeln:

"Ich bin heute hier, weil das offene Internet nie in größerer Gefahr war als jetzt. Es brodelt ein neuer internationaler Kampf, der die Zukunft des Internets bestimmen wird. Es droht eine Kontrolle von oben, diktiert von Regierungen. Das wäre ein völlig anderes Internet. Ein Internet, das Ausschluss fördert und versteckte Abmachungen; das das Potenzial hat, besitzt für umfassende Überwachung und eine zentralisierte Verwaltung. Jede dieser Bedrohungen allein könnte Innovation und Wachstum gefährden."

So oder ähnlich sehen das alle Industriestaaten, allen voran die USA, aber auch die EU und die Bundesregierung, bei der ITU-Konferenz vertreten durch das Wirtschaftsministerium von Philipp Rösler, FDP:

"Es ist ausdrücklich nicht das Ziel der Bundesregierung, das Internet selber zu regulieren. Deswegen werden wir nicht einem politischen Trend hinterherlaufen, die glauben, man könne durch Meldepflichten, man könne durch Überregulierung, durch Zugangsbeschränkungen und Kontrollen im Internet das Internet selber sicher machen. Das wird nicht funktionieren."

Für Telefonate, konkrete elektrische Drahtverbindungen von einem Punkt zum anderen, habe die Fernmeldeunion gute Dienste geleistet, sagt Wolfgang Kleinwächter, Professor für Internationale Kommunikationspolitik an der Universität Aarhus und Mitglied der deutschen Delegation bei der ITU-Konferenz. Das Internet aber habe mit klassischer Telefonie nichts zu tun. Wer also soll das Internet regieren?

"Niemand. Denn das Internet braucht keine Regierung. Das Internet ist ein dezentrales Netzwerk von Netzwerken, das von einer Vielzahl von Organisationen, Einrichtungen gemanagt und organisiert wird. Insofern braucht es keine Regierung."

Tatsächlich ist das Internet heute ein von Staaten weitgehend unbeeinflusstes Netzwerk aus etwa 23.000 Einzelnetzen, betrieben von Universitäten, Internetkonzernen wie Facebook und vielen kommerziellen Anbietern, die schlicht ihre Glasfaserkabel vermieten. Diese Einzelnetze werden an etwa 350 auf der ganzen Welt verteilten Knotenpunkten verknüpft zum Internet.

Ein fensterloser Flachdachbau in einem Industriegebiet in Frankfurt am Main. An der Decke Neonlicht und Tausende gelber Glasfaserkabel. Arnold Nipper, deutscher Internetpionier, führt in einen Drahtkäfig und bleibt vor einem kühlschrankgroßen Serverschrank stehen. Darin blinkende Lämpchen und gelbe Datenkabel. Der größte Internetknoten der Welt.

"Hier sind ungefähr 500 Netzwerke, die aus der ganzen Welt kommen, angeschlossen, und über diese Infrastruktur tauschen diese verschiedenen Netze ihre Daten aus. Wenn sie googeln, wenn sie auf Spiegel.de zugreifen, immer wenn Daten von einem Netz ins andere gehen, ist die Wahrscheinlichkeit groß, dass es hier über den Internetknoten beim De-Cix geht."

China Telecom, Vodafone, Google – im weltgrößten Internetknoten tauschen 500 Netzbetreiber ihre Daten aus – und zwar meist, ohne dass Geld fließt. Das Internet basiert auf Tauschhandel. Wenn zwei Netzbetreiber ihre Glasfaserkabel am Frankfurter Knoten zusammenschalten, schließen sie in der Regel ein sogenanntes Peering-Abkommen. Motto: Du reichst meine Daten an deine Kunden weiter und ich leite deine Daten an meine Kunden. Nur wenn ein Netz wesentlich mehr Daten weitergeben will als das andere, muss es dafür zahlen. Das Internet wird geregelt durch mindestens 147.000 solcher rein privatwirtschaftlichen Peering-Abkommen. Sie sind das Grundgesetz des Internets – und werden zu über 99,5 Prozent formlos besiegelt, per Handschlag, sagt Dennis Weller. Der Wissenschaftler hat in einer Studie für die OECD, einen Zusammenschluss der Industrieländer, beschrieben, warum sich Staaten nicht in Verknüpfung, Organisation und Planung der Datenautobahnen des Internets einmischen sollten:

"Der Markt funktioniert sehr gut. Die Selbstorganisation des Internets hat vier Milliarden Menschen ans Netz gebracht, sie hat für sehr niedrige Preise gesorgt und ein sehr rapides Wachstum bewältigt. Der gesamte Datenverkehr des Internets von 1995 wird heute von sechs durchschnittlichen Breitbandanschlüssen übertragen. Dieses staatsferne System hat für die nötigen Investitionen gesorgt, um mit der Datenexplosion Schritt zu halten. Gleichzeitig hat die Selbstorganisation dafür gesorgt, dass das Internet offen ist; dass jeder seine Daten und Dienste um die Welt schicken kann und dass die Voraussetzungen da sind, damit das auch so weitergeht."

Doch das Internet besteht aus Schichten. Ganz unten liegen die Kabel. Wie aber werden die Adressen vergeben, die jeder braucht, um Daten über diese Kabel zu schicken? Wer legt fest, nach welchen technischen Standards die Daten verschickt werden, damit auch wirklich jeder mit jedem kommunizieren kann? Auch das machen keine staatlichen Behörden, sondern private Vereine. Einer Internetregierung am nächsten kommt die gemeinnützige Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, kurz ICANN mit Sitz in Los Angeles. Dieser Verein regelt die Vergabe von Domainnamen wie beispielsweise dradio.de und verwaltet die wichtigsten Server des Domain Namen Systems oder kurz DNS, einer Art Telefonbuch des Internets: Es verrät unserem Browser, auf welchem Server im Internet sich die Webseite zum Beispiel von tagesschau.de befindet.

Die ICANN versteht sich als Gremium für alle, die beim weltweiten Netz mitmischen: Betreiber von Netzknoten, Ingenieurvereinigungen, zivilgesellschaftliche Organisationen wie die Deutsche Vereinigung für Datenschutz und einfache Internetnutzer. Regierungen sind auch vertreten, haben aber nur beratende Funktion. Den größten staatlichen Einfluss haben die USA. Das US-Handelsministerium hat sich die letztliche Aufsicht über einige ICANN-Tätigkeiten gesichert. Auch wacht das US-Ministerium über die Zentraldatei des Internettelefonbuchs, DNS.

Diese machtvolle Stellung der USA und demokratische Defizite bei der Besetzung von ICANN-Gremien werden immer wieder kritisiert. Die staatsferne Selbstverwaltung hat jedoch wesentlich beigetragen zu Wachstum und freiheitlichem Wert des Internets. Weil einfach jeder mitmachen kann.

"Wenn sie heute Internet Service Provider werden wollen, dann ist das eine relativ einfache Angelegenheit."

Sagt Harald Summer, Chef des weltgrößten Internetknotens in Frankfurt. Alles, was man als Internetanbieter braucht, sind ein paar IP-Adressen von einer der Regionalorganisationen der ICANN.

"Und dann können sie loslegen mit dem Internetgeschäft, indem sie den Zugang zu ihrem Netz verkaufen oder indem sie hinter dem Zugang Daten speichern für Dritte. So einfach ist das."

Auf diesen unteren Schichten des Internets, dem globalen Netz aus Glasfaserkabeln, zu dem jeder Zugang hat und das seine Datenpakete rund um den Erdball verteilt, ist eine völlig neue Industrie entstanden. Dienste wie Google, Facebook und Amazon nutzen die Möglichkeiten eines freien, selbst regulierten Internets voll aus – und sind zu einer Größe gewachsen, die vielen unheimlich ist. An welche Regeln müssen sich diese neuen Riesen halten? Wie lassen sich die Regeln durchsetzen?

Eigentlich ist es ganz einfach: Auch Facebook, Google und Twitter müssen sich an deutsche Gesetze halten, wenn sie ihre Dienste hierzulande anbieten. Eine geplante EU-Datenschutzvorschrift soll außerdem festschreiben: Wer Dienste in Europa anbietet, muss europäische Gesetze befolgen. Doch wer setzt dieser Regeln am Ende durch? Manchmal helfen repressive Maßnahmen wie Millionenstrafen durch die EU, wie etwa gegen den Softwareriesen Microsoft, weil dieser seine marktbeherrschende Stellung ausgenutzt hatte. Manchmal hilft die Angst vor Imageverlust, die etwa Google dazu brachte, Menschen das Recht einzuräumen, dass Bilder von ihrer Hausfassade beim Dienst Google Streetview verpixelt werden. Dutzende Fälle von Kinderpornografie haben zudem bewiesen: Durch Kooperation nationalstaatlicher Strafverfolger werden solche Filme innerhalb von Stunden von ausländischen Servern gelöscht.

Dennoch klagen Regierungen, dass sie nationale Gesetze gegen Google, Facebook und Co. mitunter schwer durchsetzen können. Das mag sein, entgegnet der Berliner Medienrechtler Niko Härting - Ursache sei aber nicht das Internet, sondern die Globalisierung. Nationale Gesetze seien generell schwer durchzusetzen gegen globale Konzerne - etwa auch gegen Banken.

Ein Zwangsmittel verbietet sich zudem für Demokratien: die Sperrung ihrer Datennetze für unerwünschte Inhalte. Für gefährliches Spielzeug aus China kann die EU ein Importverbot verhängen. Wer den Transport von Daten blockieren will, riskiert in Demokratien einen Proteststurm – das haben die weltweiten Proteste gegen das Urheberrechtsabkommen ACTA eindrucksvoll bewiesen.

Autokratische Staaten und Diktatoren schrecken vor Internetsperren dagegen nicht zurück. Zu deutlich hat ihnen der arabische Frühling die Macht ungehinderter Kommunikation über freie Netze vor Augen geführt. Diese Staaten wollen mehr Kontrolle über das Internet – und die Konferenz der Fernmeldeunion ist dafür eine günstige Gelegenheit.

Zwar sind die Dokumente der zur ITU-Konferenz in Dubai geheim. Zwei amerikanische Wissenschaftler veröffentlichen im Netz jedoch geleakte Anträge zur Änderung der völkerrechtlichen Telekommunikationsverträge. Diese Dokumente sprechen eine deutliche Sprache. Einzelne Staaten fordern, das Internet innerhalb ihrer Grenzen kontrollieren und regulieren zu dürfen. Russland und einige arabische Staaten verlangen etwa Einsicht in E-Mails. Nach anderen Vorschlägen soll zukünftig die UNO IP-Adressen verteilen, was das Ende der selbstverwalteten ICANN bedeuten würde. Auch sollen Regierungen Inhalte kontrollieren dürfen, um Schadsoftware und Spam, also unerlaubte Werbung, zu bekämpfen. Russland und andere Staaten wollen für die Kommunikation über Ländergrenzen hinweg auch Geld kassieren. Der Wissenschaftler Wolfgang Kleinwächter befürchtet, dass das globale, grenzenlose Internet regionalisiert wird:

"Sie kommen an eine Grenze, müssen dann erstmal ihren Pass vorzeigen. In diesem Falle wäre das ein Passwort und dann wird kontrolliert, ob sie überhaupt in die andere Domain hineindürfen oder nicht, und vielleicht zu welchen Bedingungen, dass sie eine Visagebühr, also eine Passwortgebühr bezahlen müssen. All das sind Schreckensszenarien, die aber rein technisch gesehen machbar sind."

China und Iran sind längst dabei, ihre nationalen Datennetze gegen den Rest der Welt abzuschotten. Nur dürfe dieses Vorgehen auf keinen Fall durch einen völkerrechtlichen Vertrag legitimiert und zur Norm erklärt werden, fordert Professor Wolfgang Kleinwächter:

"Wenn das zum globalen Modell werden sollte, dann wäre das eine Katastrophe und für die Weltwirtschaft insgesamt auch. Denn all die Dynamik und das Wachstum, was wir auch brauchen in der Weltwirtschaft, kommt zu einem immer größeren Teil gerade aus der Internetwirtschaft."

Doch nicht nur autokratische Nationalstaaten versuchen durch die UNO Kontrolle über das Netz zu gewinnen. Auch Firmen wie die Deutsche Telekom, die in ihren Ländern als Monopolbetriebe einst viel Geld mit Telefonaten verdienten, erhoffen sich von der UNO eine Wiederbelebung alter Geschäftsmodelle.

"Den Telekomoperateuren, den geht es natürlich primär ums Geld. Nicht so sehr um Kontrolle, wie es manchen Regierungen geht."

Sagt Professor Wolfgang Kleinwächter.

"Die Geldfrage spielt insofern eine Rolle, weil die Einnahmen nicht zuletzt auch für die Telekomoperateure zurückgehen. Das ist ähnlich wie im Verlagsgeschäft, bei den Rundfunkveranstaltern, bei der Musik- und bei der Filmindustrie, dass das Internet natürlich eine disruptive Wirkung hat und bestehende Geschäftsmodelle infrage gestellt werden."

Die ehemaligen Telekommunikationsmonopolisten sehen sich zu reinen Datentransporteuren degradiert. Doch wer nur Bits durch Glasfaserleitungen schickt, muss mit niedrigen Margen leben, denn die Konkurrenz ist riesig. Seit Jahren versuchen große Telekommunikationsanbieter daher, auf unterschiedliche Datenpakete unterschiedliche Preisschilder zu kleben. Wer wirklich flüssige YouTube-Videos sehen will, soll extra zahlen. Schon heute sind Internettelefonate per Skype in manchen Mobilfunknetzen geblockt, weil klassische Telefonate lukrativer sind.

Europäische Provider, Internetanbieter, wollen jedoch nicht nur bei ihren Kunden ein paar extra Euro einsammeln. Sie wollen auch am anderen Ende des Netzes kassieren, bei den neuen Inhalte-Lieferanten wie Google und Facebook. Ein Vorschlag des europäischen Providerverbands ETNO an die Fernmeldeunion sieht vor: Wenn die Videoplattform YouTube seine Videos etwa an Kunden der Deutschen Telekom ausliefern will, soll sie dafür zahlen – auch wenn YouTube seine Daten längst selbst bis nach Europa transportiert und dafür zahlt. Jeanette Hofmann, Internetforscherin am von Google finanzierten Institut für Internet und Gesellschaft:

"Es ist so, als wollte ich einen Brief an jemanden in Amerika verschicken. Ich nehme diesen Brief, setze mich ins Flugzeug, bringe ihn mit dem Taxi vom Flughafen zum Haus, wohin er ausgeliefert werden soll, übergebe ihn dort der Concierge, die dann Geld von mir für die Zusendung verlangt."

Zu Schaden käme die Netzneutralität, ein Prinzip, die das Internet nach Meinung vieler Experten groß gemacht hat. Danach ist jedes Bit gleich und wird so gut und so schnell es geht von Netz zu Netz übertragen – egal, ob es von Youtube kommt oder einem Video-Start-up. Vorfahrt auf der Datenautobahn gegen Aufpreis? Gebühren an Netzknoten und Landesgrenzen? Staaten, die E-Mails kontrollieren und Internetadressen nur mit Lizenz vergeben? Werden diese Vorstellungen autokratischer Staaten und etablierter Provider ab morgen in Dubai völkerrechtlich verbindlich fest geschrieben?

Nein. Denn in der Fernmeldeunion gilt: Entscheidungen fallen nur einstimmig. Und die EU und die USA haben klar gemacht: Sie werden das Mandat der UN-Fernmeldeunion nicht auf das Internet ausdehnen. Marcin Krasuski koordiniert die EU-Politik für die Dubaier Konferenz der Fernmeldeunion:

"Die sehr kontroversen Anträge von Russland oder den Providern werden wahrscheinlich nicht angenommen, einfach weil die EU und die USA hier eine klare rote Linie gezogen haben."

"Ich wundere mich schon seit Monaten, warum eigentlich so ein Bohai um diese Konferenz gemacht wird."

Sagt die Internetforscherin Jeanette Hofmann – und gibt gleich die Antwort: Die Konferenz der Fernmeldeunion sei Startschuss für eine globale Debatte: Wer soll das Internet regieren?

"Und darum wird gekämpft. Es geht um die leitenden Prinzipien."

In den kommenden Jahren wird debattiert werden, nach welchen Regeln das Internet funktionieren soll. Haben Staaten das Recht, ihre Netze abzuschirmen, zu überwachen und unliebsame Gedanken auszusperren? Dürfen Betreiber von Datennetzen entscheiden, welche Daten schnell, langsam oder gar nicht durchgelassen werden? Sollen das Politiker entscheiden oder eine recht flüssige Selbstverwaltungen aus Techniker, Unternehmen, Forschern und Internetnutzern?

Und es geht um den Prozess, nach dem diese Regeln aufgestellt werden: Sollen sie von 193 Staaten in völkerrechtlichen Verträgen festgelegt werden? Auf keinen Fall, sagt Professor Wolfgang Kleinwächter. Das würde Dynamik und Freiheit abwürgen. Das weltweite Netz der Netze könne nur von unten regiert werden, unter gleichberechtigter Beteiligung von Wirtschaft, Wissenschaft, Zivilgesellschaft und Politik. Kleinwächter ist selbst Mitglied des zentralen Internet-Selbstverwaltungsorgans ICANN und kennt die enormen Reibungsverluste und Legitimationsprobleme der globale Basisdemokratie:

"Das steckt alles noch in den Kinderschuhen und das bedarf noch erheblicher Verbesserungen. Das ist alles noch in einem Experimentierstadium. Das ist sowohl für die globale Diplomatie als auch für nationale Politik Neuland. Da wird es keine großen Sprünge geben, sondern kleine Schritte vorwärts. Solange die Richtung stimmt, solange sie bei dem Modell bleiben, dass alle Stakeholder gleichberechtigt in die Politikentwicklung einbezogen sind, dann wird das funktionieren. Aber das braucht Zeit, vielleicht die nächsten zehn, zwanzig Jahre sogar."

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