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StartseiteHintergrundZahllose bürokratische Hürden04.03.2005

Zahllose bürokratische Hürden

Zur geplanten EU-Dienstleistungsrichtlinie

<strong>Die geplante Europäische Dienstleistungsrichtlinie enthält viel Sprengstoff. Wie sind die Arbeitnehmerrechte zu schützen, welche Ausnahmen soll es geben, und wer soll die Einhaltung der Unternehmensregeln kontrollieren? Im Europaparlament geht man davon aus, dass die Diskussion noch mindestens zwei Jahre dauern wird. Frühestens 2010 könnte dann die Dienstleistungsrichtlinie in Kraft treten. </strong>

Von Alois Berger

Die Flaggen der EU-Länder (AP)
Die Flaggen der EU-Länder (AP)

" Die Toranlage haben wir aus Rom kommen lassen, von der Villa Massimo, die sollte saniert werden, das gesamte Holzwerk sollte restauriert werden. Wir haben erst hier festgestellt, dass eine Sanierung dieser Anlage nicht mehr möglich ist. "

Ein durchgefaultes Kutschentor, vier Meter hoch und drei Meter breit: Darauf ist Eduard Brammertz besonders stolz. Es lehnt an der Wand seiner Werkstatt in Kornelimünster bei Aachen. Das Tor hing bis vor kurzem vor dem deutschen Kulturzentrum in Rom, an der Einfahrt der Villa Massimo.

" Die Anlage wurde 1912 erbaut und ist aus Kastanienholz hergestellt. Nach nahezu hundert Jahren ist sie abgängig. Man sieht, dass viele Bauteile nicht mehr zu restaurieren sind. "

Vor der Villa Massimo in Rom hängt jetzt ein neues Tor, das dem alten bis ins kleinste Detail nachgebaut ist. Hergestellt in Brammertz´ Schreinerwerkstatt in Aachen, einem Familienbetrieb, der sein Geld vor allem in der Region Aachen verdient hat.

Seit Schreinermeister Brammertz das römische Kutschentor erneuert hat, wird er immer wieder nach Italien geholt, um alte Türen oder Fenster zu erneuern. Seine Leute seien einfach besser ausgebildet als die lokalen Schreiner, sagt er. In Rom habe er gelernt, dass deutsches Handwerk auch im Ausland gefragt sei.

Vor einigen Monaten hat die Firma deshalb den Schritt nach Belgien gewagt. Eigentlich eine logische Entscheidung: Belgien liegt vor der Haustür, nur dreieinhalb Kilometer weg. Außerdem gibt es dort viele alte Häuser, zuwenig Handwerker und ein Gesetz, das die Instandhaltung steuerlich besonders fördert. Viel Arbeit also für gute Schreiner. Trotzdem hat der Aachener Betrieb früher belgischen Kunden immer abgesagt. Zu schwierig, zuviel Bürokratie. Aber dann kam die Wirtschaftskrise, erzählt Alice Brammertz, es gab kaum noch Arbeit für die 20 Mitarbeiter. Als schon über Entlassungen geredet wurde, entschloss sich die Schreinerei, es doch in Belgien zu versuchen. Das war schließlich die Rettung. Allerdings eine mühsame.

" Wir hatten im Juni angefangen, Anträge zu stellen, wir möchten gerne eine Mehrwertsteuernummer haben, wir möchten als Unternehmer registriert werden und unsere Leute sollen dort arbeiten. Dass unsere Leute dort arbeiten können, ist uns schon gelungen. Als Unternehmer sind wir auch registriert. Allein die Mehrwertsteuernummer, in Brüssel, wo wir den Antrag gestellt haben, das geht jetzt seit fünf Monaten hin und her, da werden die Formulare geschickt. Da haben wir also erhebliche Schwierigkeiten. Wir haben die letzten drei Jahre davor zurückgeschreckt, in Belgien zu arbeiten, weil wir die bürokratischen Hürden nicht so geschafft haben. "

Theoretisch dürfen alle Dienstleister, also Handwerker, Ärzte, Architekten etcetera überall in der EU arbeiten. Wir leben schließlich seit 1993 im europäischen Binnenmarkt. In der Praxis aber funktioniert der Binnenmarkt nur für Waren. Für Dienstleister ist es nicht weit her mit dem gemeinsamen Markt. Alle EU-Länder haben eine Unzahl bürokratischer Hürden aufgebaut, um die heimischen Firmen vor ausländischer Konkurrenz zu schützen.

" Wir müssen also beim Sozialamt Anträge stellen, dass unsere Leute da arbeiten. Das geht von deutscher Seite aus sehr schnell bei der Krankenkasse, da hat man innerhalb von zwei Tagen das Formular. Das geht dann nach Belgien, nach Eupen, und die geben uns dann die Genehmigung, dass die Leute dort arbeiten dürfen. Und dann müssen wir uns als Unternehmer registrieren lassen, das geht nach Brüssel. Wenn das zurück ist, können wir eine Mehrwertsteuernummer beantragen. Dazu aber muss man Verträge kopieren, dazu gehen Formulare hin und her, und wir müssen uns das natürlich auch übersetzen. Schulfranzösisch können wir, aber natürlich nicht Formularfranzösisch, und da ist schon eine Hürde gegeben, bis man das alles ausgefüllt hat. "

Die Europäische Kommission in Brüssel hat nun eine Richtlinie vorgeschlagen, die alle diese Hürden mit einem Schlag beseitigen soll. Der Kern: Wer in einem einzigen EU-Land ordnungsgemäß angemeldet ist, der soll mit dieser Anmeldung in allen EU-Ländern arbeiten dürfen. Im EU-Jargon heißt das "Herkunftslandprinzip".

Seitdem geht ein Sturm der Entrüstung durch Europa. Vor allem Gewerkschafter und Sozialverbände warnen vor Billiglöhnern aus dem Osten, vor Lohndumping und Sozialabbau. Die Sozialdemokratin Evelyn Gebhardt führt im Europaparlament die Front der Gegner der Richtlinie an.

" Die schwarzen Schafe könnten sich in den Ländern niederlassen, in denen die Rechte am niedrigsten sind und mit diesem niedrigsten Recht ihre Dienstleistung anbieten in anderen Staaten. Das bedeutet, dass dann diese Menschen sehr viel billiger, aber mit weniger Schutz ihre Dienste anbieten. Und sie würden dann den ganzen Markt eigentlich kaputt machen für diejenigen, die ordentlich arbeiten. "

Der österreichische Sozialdemokrat Caspar Einem kritisiert das so genannte Herkunftslandprinzip, nach dem sich jeder Handwerker nur im Heimatland anmelden muss, noch schärfer.

" Das Herkunftslandprinzip führt nach unserer festen Überzeugung nicht nur zu einem Kahlschlag in den sozialen Regeln und zu einem massiven Dumping. Es führt zu einer absoluten Rechtsunsicherheit in den Empfängerländern. Wenn dann 25 verschiedene Rechtssysteme nebeneinander bestehen und der Konsument, der einzelne Bürger, sich dann ein Urteil darüber bilden muss, ob er gerade nach polnischem, tschechischem oder portugiesischem Recht behandelt wird, das ist absurd. Das ist gänzlich absurd. "

Noch ist nichts entschieden. Frühestens im Herbst wird das Europaparlament in erster Lesung über die Dienstleistungsrichtlinie beraten. Doch Befürworter und Gegner haben sich bereits hinter ihren Positionen verschanzt. Auch die EU-Kommission bleibt bei ihrem Standpunkt, nachdem die Richtlinie der europäischen Wirtschaft einen Schub geben werde. Dienstleistungen machten 70 Prozent der europäischen Wirtschaftskraft aus, rechnet EU-Kommissionssprecher Oliver Drewes vor, da sei ein gewaltiges Wachstumspotential freizusetzen.

" Wovon reden wir hier eigentlich? Man muss vor allem an kleine Firmen denken, die grenzüberschreitende Arbeiten machen wollen und irrsinnig viele Behinderungen haben und das eigentlich praktisch überhaupt nicht ausführen können. Es geht auch darum, die Qualität der Dienste zu verbessern, es geht darum, die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zu verbessern, und es geht im Endeffekt darum, das enorme Potential freizusetzen, das eine solche Richtlinie bringen würde für die vielen, vor allem kleinen, Unternehmen, vor allem auch in Deutschland, wo es viele kleine und mittlere Unternehmen gibt, die einfach große bürokratische Hürden nicht tragen können und so ihre Arbeitskraft und ihre Tätigkeiten in anderen Mitgliedsstaaten mit weniger Problemen austragen könnten. "

Wie die deutsche Regierung zur Dienstleistungsrichtlinie steht, ist noch unklar. Die Signale aus Berlin sind widersprüchlich. Während Verbraucherschutzministerin Renate Künast und Justizministerin Brigitte Zypries vor den unübersehbaren Folgen der Dienstleistungsrichtlinie für Verbraucherschutz und Rechtssicherheit warnen, kann sie Wirtschaftsminister Wolfgang Clement gar nicht radikal genug sein. Clement möchte die Europäische Richtlinie nutzen, um die verkrusteten deutschen Branchenregeln aufzubrechen.

Zum Beispiel das deutsche Schornsteinfegermonopol, das vorschreibt, dass nur der eingetragene Bezirksschornsteinfeger den Kamin kehren darf. Oder die Zunftregeln im deutschen Handwerk, deren starre Gesellen- und Meisterbriefordnung nach Ansicht des Wirtschaftsministers der Wirtschaft jede Dynamik raubt. "Die Liberalisierung der Handwerksordnung," so klingt es aus Clements Ministerium, "das ist Häuserkampf."

Eine europäische Richtlinie, die ausländische Handwerker-Konkurrenz frei auf den deutschen Markt ließe, so hofft Clement, würde die Zunftregeln schnell sprengen und zugleich mehr Wachstum bedeuten. Zudem ist der Wirtschaftsminister davon überzeugt, dass deutsche Betriebe stark genug sind, und im Ausland mehr Aufträge an Land ziehen, als sie im Inland an die Billigkonkurrenz aus dem Osten verlieren würden.

Doch Bundeskanzler Gerhard Schröder zweifelt an dieser Einschätzung seines Wirtschaftsministers. In einer Zeit steigender Arbeitslosigkeit und sinkender Wachstumsraten möchte Schröder keine Experimente mit einer weiteren Liberalisierung. Zwar brauche Europa einen echten Binnenmarkt auch für Dienstleistungen, meinte der Kanzler nach einem Treffen mit dem EU-Kommissionspräsidenten José Manuel Barroso vor zwei Wochen. Aber man müsse "sehr vorsichtig" sein, um die Bürger nicht weiter zu verunsichern.

Auch die Befürworter der Marktöffnung für Dienstleister sehen inzwischen, dass man die Ängste in der Bevölkerung nicht einfach vom Tisch wischen kann. Der CSU-Europaabgeordnete Joachim Würmeling ist einer der vehementesten Kämpfer für die Dienstleistungsrichtlinie.

" Ich verstehe, dass die Menschen in Deutschland, gerade in der wirtschaftlich schwierigen Situation, Befürchtungen haben in Hinblick auf Liberalisierung. Wenn man sich die Richtlinie aber genau anschaut, dann stellt man fest, dass die Befürchtungen, die da geäußert werden, nicht gerechtfertigt sind, weil durch sehr abgewogene Regelungen die Mindeststandards bei uns eingehalten werden müssen. "

Doch seit die öffentliche Diskussion um die europäische Dienstleistungsrichtlinie langsam in Gang kommt, wächst die Skepsis in der Bevölkerung eher noch. Vor allem die jüngsten Berichte über die Veränderungen in der Fleischwirtschaft in Niedersachsen und Mecklenburg haben die Ängste vor der Konkurrenz aus dem Osten geschürt. In den Schlachthöfen wurden in den letzten Monaten Tausende von Arbeitern entlassen - und durch polnische Billiglöhner ersetzt. Für Stundensätze von drei bis sieben Euro arbeiten die Polen oft weit über zwölf Stunden am Tag.

Für die Gewerkschaften sind die Zustände in diesen Schlachthöfen ein Vorgeschmack auf das, was die europäische Dienstleistungsrichtlinie nach ihrer Einschätzung auch in anderen Branchen anrichten wird. Denn die polnischen Arbeiter werden von polnischen Subunternehmern angestellt und bezahlt. Ihre Arbeitsverträge sind in Polen nach polnischem Recht völlig legal ausgehandelt worden. Die Dienstleistungsrichtlinie werde ein solches Vorgehen zum Normalfall machen, warnen die Gewerkschaften.

Doch die Sache ist komplizierter, und das Lohndumping der polnischen Fleischer hat mit der Dienstleistungsrichtlinie nur am Rande zu tun. Warum gibt es das Problem nur in der deutschen Fleischindustrie? Warum nicht in Frankreich, Holland oder Dänemark? Einige der deutschen Schlachthöfe gehören dem Konzern Danish-Crown. Der aber setzt nur in Deutschland Billiglöhner aus dem Osten ein, nicht in seinen Stamm-Schlachthöfen in Dänemark.

Grund dafür ist eine andere europäische Richtlinie aus dem Jahr 1996, vor allem aber die Art und Weise, wie diese Richtlinie in Deutschland umgesetzt wurde. Die so genannte Entsenderichtlinie regelt die Rechte und Pflichten von Arbeitern, die von ihren Firmen in ein anderes EU-Land geschickt werden. Kern der Entsenderichtlinie ist, dass jeder Bürger in der EU das Recht hat, in allen EU-Staaten zu arbeiten. Dabei gelten für ihn die Arbeitsvorschriften und der Mindestlohn des Landes, in dem er arbeitet.

In Deutschland gibt es aber, anders als in vielen anderen EU-Ländern, keinen gesetzlich festgeschriebenen Mindestlohn. Tariflöhne legen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände in Verhandlungen fest, und auf dieses Recht legen beide großen Wert. Als die Entsenderichtlinie 1996 beschlossen wurde, verzichtete die damalige Regierung unter Bundeskanzler Helmut Kohl deshalb ausdrücklich darauf, einen allgemeinen Mindestlohn festzuschreiben. Nur für die besonders bedrohte Baubranche wurde ein Mindestlohn von zehn Euro pro Stunde festgesetzt. Alle anderen Branchen wollten keine Mindestlohnfestschreibung und wurden damit aus heutiger Sicht freigegeben für die Billigkonkurrenz aus dem Osten.

Die Regierung Kohl hat das Problem damals unterschätzt. Aber diesen Fehler kann man leicht ausbügeln, und es ist dafür auch kein Beschluss aus Brüssel nötig. Die Bundesregierung müsste nur einen Mindestlohn für Fleischer beschließen. Die Entsenderichtlinie erlaubt ausdrücklich solche Festlegungen, erläutert die SPD-Europaabgeordnete Evelyn Gebhardt ein:

" Das wäre möglich, das zu tun, denn wenn ich das richtig sehe, weil die Niederlande und Dänemark die Fleischer in die Entsenderichtlinie aufgenommen haben und deswegen nicht diese Flut an Dienstleistern aus anderen Staaten da kommt. Deswegen hört es an dieser Grenze da auf. Da haben allerdings in diesen Staaten die Arbeitnehmer selber dafür gesorgt, dass es so gekommen ist, weil sie sehr stark in Gewerkschaften auch vertreten sind und die Gewerkschaften auf diese Rechte sehr gepocht haben. Leider ist es in Deutschland so, dass gerade im Bereich der Fleischer und im gesamten Lebensmittelbereich der Grad der Aufnahme in Gewerkschaften, so dass man auch wirklich etwas durchsetzen kann, leider nicht sehr groß und deswegen ist die Durchsetzungsfähigkeit nicht so, wie es vielleicht in einem anderen Staat ist. "

Doch die deutsche Regierung zeigt bisher wenig Interesse, das nationale Gesetz zur Entsenderichtlinie nachzubessern. Dabei würde alles, was jetzt noch an Mindestlöhnen und Arbeitsvorschriften in die Entsenderichtlinie gepackt würde, mit großer Wahrscheinlichkeit auch für künftige Dienstleistungen gelten.

Denn nach derzeitigem Stand werden die Mindestarbeitsvorschriften der Entsenderichtlinie wohl auch die Grundlage für alle grenzüberschreitenden Dienstleistungen sein. Radikale Ansätze wie die des früheren EU-Kommissars Frits Bolkestein haben keine Chance mehr. Bolkestein, der den Gesetzesvorschlag im letzten Jahr formuliert hatte, wollte den ganz großen Wurf, Dienstleistungsfreiheit möglichst ohne jede Einschränkung.

Davon ist heute keine Rede mehr. Klar ist, dass es Ausnahmen geben wird, umstritten, wie viele und welche es werden. Der CSU-Europaabgeordnete Joachim Würmeling:

" Wir müssen unbedingt verhindern, dass - etwa durch Ausnahmen für ganze Branchen - die Richtlinie völlig entkernt wird. Deswegen sind wir dagegen, dass man ganze Sektoren aus der Richtlinie ausschließt. Aber man muss Ausnahmen vorsehen, um einen fairen Wettbewerb zu ermöglichen. Das sind eben die Ausnahmen für die Arbeitsbedingungen, für den Arbeitsschutz, für den Gesundheitsschutz, für die Sicherheit der Bürger. Hier können wir uns nicht auf polnisches Niveau herabbegeben. Da müssen wir schon darauf bestehen, dass die Standards in Deutschland eingehalten werden. "

Dass die Dienstleistungsmärkte stärker geöffnet werden sollen, dafür gibt es breite Mehrheiten, sowohl im Europaparlament als auch in der zweiten europäischen Gesetzgebungskammer, dem Ministerrat. Nur die Regierungen von Frankreich, Belgien, Portugal und Griechenland sind nach wie vor strikt gegen jede Liberalisierung. Alle anderen EU-Regierungen begrüßen die Dienstleistungsrichtlinie - im Grundsatz - doch was sie regeln soll, darüber gehen die Meinungen auseinander.

Vor allem bei den europäischen Sozialdemokraten setzen einige auf einen völlig anderen Ansatz als den der Kommission: Statt des Herkunftslandprinzips solle die Europäische Union die Arbeitsvorschriften und die Anmeldeverfahren harmonisieren. Wenn in allen EU-Ländern die gleichen Regeln gelten, so die Idee, dann können auch die Handwerker überall unter denselben Bedingungen arbeiten. Der CSU-Abgeordnete Würmeling hält das für wenig realistisch.

"Das ist in einer erweiterten EU enorm schwierig, weil die Vorschriften natürlich in Polen, in Irland, in Finnland, in Griechenland sehr, sehr unterschiedlich sind, und Sie müssten eine gigantische Harmonisierungswelle in Gang setzen, um das alles zu vereinheitlichen. Wir wollen aber, dass sich Europa auf die wesentlichen Dinge konzentriert und dass die Politikspielräume in den Mitgliedsländern erhalten werden. Deshalb ist das Herkunftslandprinzip genau das richtige Mittel. Man kann durch entsprechende Ausnahmen den Sicherheitsanforderungen genügen, und man braucht nicht mit Hunderten von Richtlinien alles mögliche zu vereinheitlichen. "

Noch gehen die Argumente ziemlich kreuz und quer. Doch im Grunde zeichnet sich die Lösung bereits ab: Für die Arbeitsbedingungen und die Berufsqualifikation werden auch in Zukunft die Gesetze des Landes gelten, in dem die Arbeit gemacht wird. Wer also in Deutschland mit Stromkabeln hantiert, muss eine Elektrikerausbildung haben, egal woher er kommt, er muss Arbeitszeit und Arbeitsvorschriften des Gastlandes respektieren, und wenn es einen Mindestlohn gibt, dann darf er ihn nicht unterbieten. Für die Erlaubnis, in Deutschland zu arbeiten, aber genügt die Anmeldung im Heimatland, dort muss das Unternehmen zugelassen sein, dort müssen die Steuern bezahlt und die Beschäftigten versichert sein. Dasselbe gilt dann auch für deutsche Unternehmen, die im Ausland arbeiten.

Von einer solchen Dienstleistungsrichtlinie würde nicht nur das Handwerk, sondern auch der deutsche Maschinenbau profitieren. Denn wer zum Beispiel eine Druckmaschine oder eine Autowaschanlage kauft, der kalkuliert auch den Aufwand für Wartung und eventuelle Reparaturen mit ein. Gerade innerhalb der Europäischen Union gebe es da derzeit noch enorme Hindernisse, meint Holger Kunze vom Verband der Maschinen- und Anlagenbauer.

"Zum Beispiel der Werkzeugmaschinenmacher aus Deutschland, der seine Techniker nach Frankreich entsenden möchte, um dort Wartungsarbeiten an einer Maschine durchzuführen, muss sich zuvor bei der zuständigen französischen Behörde anmelden, egal, wie lange diese Wartungsarbeiten dauern, selbst wenn sie nur ein paar Stunden dauern. Das Gleiche gilt in Belgien. In Luxemburg geht es sogar soweit, dass die Unternehmen einen Zustellungsbevollmächtigten benennen müssen und bezahlen müssen, wo sie eben entsprechende Dokumente in Hinblick auf die Arbeitnehmer, die sie dorthin schicken, hinterlegen müssen. "

Viele dieser Hindernisse würden durch die Dienstleistungsrichtlinie wegfallen. Doch nicht nur Gewerkschafter und Sozialverbände, auch einige Finanzminister fürchten neuen Missbrauch. Denn: Wer kann überprüfen, ob beispielsweise ein estnischer Maurer tatsächlich in Estland angemeldet und sozialversichert ist? Wie soll ein deutscher Beamter das anhand der estnischen Papiere herausfinden?

Dafür müssen die nationalen Behörden eben besser zusammenarbeiten, meint Holger Kunze vom Verband der Maschinen- und Anlagenbauer.

"Ich glaube schon, dass sich der Kontrollaufwand oder der Koordinierungsaufwand für die Behörden durchaus vergrößert. Aber unserer Meinung nach ist es natürlich eher den Behörden zuzumuten, diese bürokratischen Anforderungen durchzuführen, als den kleinen und mittelständischen Unternehmen. "

Die geplante Europäische Dienstleistungsrichtlinie enthält viel Sprengstoff. Wie sind die Arbeitnehmerrechte zu schützen, welche Ausnahmen soll es geben, und wer soll die Einhaltung der Unternehmensregeln kontrollieren? Im Europaparlament geht man davon aus, dass die Diskussion noch mindestens zwei Jahre dauern wird. Frühestens 2010 könnte dann die Dienstleistungsrichtlinie in Kraft treten.

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