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Die Probleme der europäischen Asylpolitik

Von Anna Koktsidou, Doris Simon und Gudula Geuther

Ein afrikanischer Einwanderer liegt erschöpft in einer Wärmedecke am Strand von El Medano auf Teneriffa.
Ein afrikanischer Einwanderer liegt erschöpft in einer Wärmedecke am Strand von El Medano auf Teneriffa. (AP)

Durch das Dublin-II-Abkommen soll seit 2003 verhindert werden, dass Flüchtlinge in mehreren EU-Staaten Asylanträge stellen. Die Mitgliedsländer in der Mitte und im Norden der Union profitieren davon, weil die meisten Flüchtlinge über Mittelmeer-Staaten kommen.

Ein kleiner Park im Zentrum von Athen, gegenüber dem Hauptbahnhof, dem Stathmos Larissis. Es ist früher Abend. Mehrere junge Afghanen stehen herum, hier treffen sie sich, hier schlafen sie, bei Wind und Wetter. Manche sind erst seit Tagen hier, manche schon seit Monaten:

"Wo sollen wir hin? Es gibt nichts für uns. Jeden Tag um elf gehen wir in die Kirche, dort bekommen wir kostenlos zu essen. Wir müssen immer Angst haben, vor den Menschen und der Polizei, die uns immer wieder jagen und schlagen."

In den Bäumen des Parks verstecken sie tagsüber ihre Decken. Die restlichen Habseligkeiten, sofern sie überhaupt welche haben, tragen sie bei sich. Sie wollen gar nicht hier sein, aber sie wurden aus halb Europa wieder nach Griechenland zurückgeschickt. Aus Ungarn, der Slowakei, Norwegen, Österreich oder Deutschland. So ging es auch dem jungen Mann, der sich Hussein nennt und sagt, er sei 18 Jahre alt:

"Ich habe mein ganzes Geld an Schlepper bezahlt, um nach Deutschland zu gelangen. Ich war ein Jahr dort in Hamburg. Aber meine Fingerabdrücke hatten sie mir zuerst in Griechenland genommen, und deswegen haben sie mich ausgewiesen. Seitdem lebe ich auf der Straße."

Dublin II heißt das Abkommen, auf das sich die anderen Staaten Europas dabei berufen. Es besagt unter anderem, dass Asylbewerber nur in dem Land einen Asylantrag stellen dürfen, über das sie in die EU gekommen sind. Andere Staaten können die Flüchtlinge deshalb in das erste Aufnahmeland zurückschicken. Jórgos Tsarbópoulos, Leiter des UNHCR Griechenland, des Flüchtlingshilfswerks der Vereinten Nationen:

"Dublin II ist auf die Bedürfnisse jener europäischen Staaten zugeschnitten, die keine Außengrenze der EU haben. Wir unterstützen die Forderung der belgischen Präsidentschaft nach einem europaweiten Asylrecht. Wir hoffen wenigstens, dass die Menschen nicht mehr rückgeführt werden, nur weil sie im Land x EU-Boden betreten haben."

Morgen verhandelt das Bundesverfassungsgericht den Fall eines Irakers, der nicht aus Deutschland nach Griechenland zurück überstellt werden will. Wegen der unzumutbaren Bedingungen für Flüchtlinge in dem südeuropäischen Land. Die hat auch Hussein zu spüren bekommen. Er lebt auf der Straße. Rund 800 Betten gibt es im gesamten Land für die Tausende von Flüchtlingen. Die Folge: monatelange Wartezeiten, wenn überhaupt etwas frei wird. Zum Waschen geht Hussein manchmal auf die
Bahnhofstoilette, aber auch von dort werden seine Freunde und er immer wieder vertrieben. Die Würde des Menschen wird mit Füßen getreten, sagt Mariánna Tzeferákou von der Organisation "Rechtsanwälte für die Rechte der Flüchtlinge":

"Die Situation ist außer Kontrolle. Flüchtlinge sollten Schutz genießen, sollten nicht einfach so abgeschoben, nicht wahllos festgenommen werden. Aber in Griechenland werden nicht einmal die grundlegenden Bedürfnisse dieser Menschen gedeckt: Das heißt: ein Dach über dem Kopf zu haben, nicht hungern zu müssen, nicht verprügelt zu werden. Selbst das wird ihnen nicht gewährt, geschweige denn rechtliche Hilfe."

Berge von unbearbeiteten Asylanträgen warten auf den Schreibtischen der zuständigen Ämter. Die Anerkennungsquote liegt bei nicht mal drei Prozent. Es mangelt an allem, und das versprochene neue Asylgesetz lässt auf sich warten. Unterdessen trägt Griechenland die Hauptlast der Flüchtlingsströme in die EU. Seit der Seeweg vor der Küste Kleinasiens mithilfe der FRONTEX, der europäischen Grenzschutzagentur, bewacht wird, kommen sie vor allem über die Landgrenze zur Türkei im Nordosten. Vergangenes Jahr wurden dort rund 9000 Menschen aufgegriffen. Dieses Jahr sind es schon fast 35.000. Oft sind es 200 bis 300 Menschen pro Tag berichten die griechischen Behörden. Die Flüchtlinge überqueren den Fluss Évros, die Grenze zwischen der Türkei und Griechenland. Sie kommen aus Afghanistan oder dem Irak, aus Somalia oder Palästina. Doch weiter kommen sie nicht. Sie sind gefangen in Griechenland. Und nicht nur in der griechischen Hauptstadt mehren sich die Übergriffe auf Ausländer. Jorgos Tsarbopoulos:

"Es gibt mittlerweile in Athen Ecken, die der Staat nicht mehr kontrolliert. Dort üben Bürger Selbstjustiz aus. Natürlich entstehen durch die ungelöste Situation Probleme, doch diese werden insbesondere von Rechtsradikalen ausgenutzt. Dies führt zu Rassismus, es führt zu Gewalt und dann wiederum zu Gegengewalt. Das ist gefährlich, nicht nur für die betroffenen Menschen, sondern auch für die Demokratie."

Die Situation von Flüchtlingen und Asylbewerbern in Griechenland ist dramatisch. Aber überraschend ist sie keineswegs, und die Zustände haben sich auch nicht plötzlich verschlechtert. Berichte des Flüchtlingswerks der Vereinten Nationen, von internationalen und von griechischen Menschenrechtsorganisationen lassen seit Jahren keinen Zweifel daran, dass Griechenland seinen Verpflichtungen nicht annähernd nachkommt. Trotzdem hat es die Europäische Union lange vor sich hergeschoben, sich mit diesen dauernden Verletzungen des europäischen Asylrechts auseinanderzusetzen. Das Thema war lästig, und es betraf die anderen Mitgliedsstaaten scheinbar nicht. Doch inzwischen wächst das Bewusstsein, dass die Zustände im griechischen Asylsystem ein Problem darstellen, das allen übrigen EU-Ländern auf die Füße fallen könnte - mit schmerzhaften Folgen. Die finnische Europaministerin Astrid Thors:

"Lassen Sie mich es ganz deutlich sagen: Wenn wir uns jetzt einer Situation nähern, in der unsere höchsten Gerichte zu dem Schluss kommen, dass einige Mitgliedsländer europäische Standards nicht einhalten - wie weit sind wir darauf überhaupt vorbereitet?"

Die Antwort lautet: im Prinzip gar nicht. Denn die europäische Gesetzgebung regelt zwar Einiges in der schwierigen Balance von Asylrecht, Flüchtlingsschutz und der Vermeidung aller Anreize für illegale Einwanderung. Aber sie setzt darauf, dass alle Mitgliedsländer sich an europäische Standards halten. Wer anhaltend gegen europäisches Asylrecht und gegen die Menschenrechte verstößt, hat nichts zu befürchten außer den üblichen Vertragsverletzungsverfahren. Auch wenn er so den entscheidenden Pfeiler der gesamten Asylkonstruktion der Europäischen Union in Gefahr bringt, die sogenannte Dublin-II-Verordnung. Sie soll seit 2003 verhindern, dass Flüchtlinge in mehreren EU-Staaten Asylanträge stellen. Von dieser Regelung profitieren Mitgliedsländer in der Mitte und im Norden der Europäischen Union. Belastet werden die Eu-Staaten am Mittelmeer, weil die meisten Flüchtlinge über diesen Weg in die EU kommen. Ursprünglich wollte sich die EU bis 2012 auf ein gemeinsames Asylsystem einigen. Daraus wird wohl nichts, resümierte zuletzt der maltesische Innenminister Carmelo Mifsud Bonnici.

"Das gemeinsame Asylsystem muss auf Solidarität beruhen, und es muss auch eine gerechte Aufteilung geben. Es ist hier eigentlich keine Aufteilung der Verantwortung vorgesehen, mehr Verantwortung haben die Mitgliedsstaaten, die bereits Schwierigkeiten haben. Wir können uns kein gemeinsames Asylsystem vorstellen, wenn nur einige wenige Länder Last auf sich nehmen. Und wenn die Lasten nicht gleichermaßen aufgeteilt werden."

Maltas Innenminister weiß, wovon er spricht: Auch in seinem winzigen Inselstaat stieg die Zahl der Flüchtlinge massiv an, seit die Kontrollen an den Ostgrenzen der Europäischen Union verstärkt wurden. Die Schlepper orientierten sich um - auf den Weg über das Mittelmeer. Gemeinsam forderten deshalb die Innenminister Maltas, Zyperns, Italiens und Griechenlands, die Flüchtlinge auf alle EU-Länder zu verteilen, abhängig von der Größe des Landes. Doch die Mehrheit der europäischen Innenminister lehnte dankend ab. Und erklärten: Die eingeforderte Solidarität könne es nur auf freiwilliger Basis geben. Was das in der Praxis bedeutet, zeigt das EU-Pilotprojekt für Malta: Auf freiwilliger Basis können Mitgliedsstaaten der überforderten Insel Asylbewerber abnehmen. Doch die Hilfsbereitschaft der Mitgliedsstaaten hält sich in engen Grenzen. Deutschland gehört mit der Übernahme von 100 anerkannten Asylbewerbern schon zu den großzügigsten Aufnahmeländern. Deshalb fordert der Innenminister Maltas von seinen Kollegen mehr Einsatz:

"Jetzt ist der Zeitpunkt gekommen, über Absichtsbekundungen herauszugehen und Bereitschaft zu zeigen, dass wir das, was wir hier erarbeiten, auch in die Tat umzusetzen bereit sind."

Die Mehrheit der Mitgliedsstaaten hält bis heute nichts von der vorgeschlagenen Aufweichung der Regeln für die Zuständigkeit für Asylverfahren. Besonders die Länder im Norden und in der Mitte der EU wollen das für sie vorteilhafte Dublin-System behalten und verweisen auf gut gefüllte EU-Fonds, mit denen die betroffenen Länder ihre Aufnahme- und Asylverfahren ausbauen und ihre Grenzsicherung verstärken können. Die europäische Grenzschutzagentur Frontex verstärkt seit Jahren nationale Patrouillen im Mittelmeer. Flüchtlinge werden auf hoher See zurückdirigiert an die nordafrikanische Küste. Weil inzwischen immer mehr Flüchtlinge über die türkisch-griechische Landgrenze nach Griechenland kommen, bat Athen diese Woche als erstes EU-Land um die Entsendung eines schnellen Frontex-Einsatzteams, um ein bisher unkontrolliertes Teilstück der griechisch-türkischen Grenze zu überwachen. Zugleich verhandelt die Europäische Kommission intensiv mit Transitländern wie der Türkei, um den Zustrom von Flüchtlingen früher einzudämmen. Dennoch stehen eine Änderung der Asylregeln und eine gerechtere Verteilung der Flüchtlinge für die meisten EU-Regierungen nicht auf der Tagesordnung- auch wenn der UN-Sonderberichterstatter Manfred Nowak letzte Woche genau dafür plädierte:

"Die Europäische Union sollte ihre Asyl- und Einwanderungspolitik fundamental überdenken und die Dublin-II-Vorschriften durch ein gerechteres System der Lastenverteilung ersetzen. Griechenland sollte nicht allein die Last tragen müssen, die große Mehrheit aller irregulären Einwanderer in die Europäische Union 2010 aufzunehmen. Das ist ein wirklich europäisches Problem, das eine gemeinsame europäische Lösung braucht und nicht nur eine Verstärkung der europäischen Außengrenzen durch Frontex."

Doch die Grundlagen der europäischen Asylpolitik sind - gerade wegen des Widerstands vieler Mitgliedsstaaten gegen Veränderung - ohnehin in Bewegung geraten. Immer mehr europäische Gerichte geben Asylbewerbern recht, die in Deutschland und anderen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union gegen ihre Rückführung nach Griechenland geklagt haben. Eben wegen der dramatischen Lage von Flüchtlingen und Asylbewerbern dort. Unter anderem Belgien, die Niederlande und Finnland haben daraufhin beschlossen, vorerst keine Asylbewerber mehr nach Griechenland zurückzuschicken. Das kostet uns viel Geld, hielt Finnlands Europaministerin daraufhin ihrem griechischen Kollegen vor, der die anderen um Hilfe gebeten hatte. Kritisch äußerte sich auch Bundesinnenminister Thomas de Maiziere:

"Wir müssen uns bei all diesen Themen aufeinander verlassen können. Es kann nicht sein, dass einige besonders belastet sind, es kann aber auch nicht sein, dass es eine Solidaritätsprämie gibt, wenn man die eigenen Flüchtlinge besonders schlecht behandelt. Das geht nicht."

Deutschland hat bisher keinen formellen Stopp für Rückführungen nach Griechenland verfügt, doch die Zahl der Asylbewerber, die nach Griechenland zurück mussten, ist in diesem Jahr trotzdem stark gesunken. Kranke, Kinder, Alte und Schwangere werden prinzipiell nicht mehr nach Griechenland abgeschoben. Dennoch ist auch Deutschland mehr als zurückhaltend, wenn es um eine neue Verteilung der Flüchtlinge geht. Dabei war eine stärkere Lastenteilung sogar einmal eine deutsche Forderung:

Als im August 1992 im Rostocker Stadtteil Lichtenhagen unter den Augen und teils unter dem Beifall der Anwohner tagelang erst Steine, dann Brandsätze gegen die Unterkünfte von Asylbewerbern und daneben wohnenden Vietnamesen flogen, markierte das einen der Höhepunkte fremdenfeindlicher Gewalt in Deutschland. Solche Ausschreitungen führten zu entsetzen Reaktionen auch von politischer Seite. Auch etwa beim damaligen Vorsitzenden der CSU-Landesgruppe im Bundestag Wolfgang Bötsch. Der, wie viele andere hinzufügte:

"Allerdings, nur danach zu rufen, zu sagen: Da muss hart durchgegriffen werden, das ist das Kurieren an Symptomen. Man muss an die Ursachen herangehen. Wenn wir die Auswüchse der Asylproblematik nicht in den Griff bekommen, das heißt durch eine Verfassungsänderung wirklich den Missbrauch bekämpfen, dass das die Ausländerfeindlichkeit fördert."

Die Änderung des Grundrechts auf Asyl in der Verfassung war damals hoch umstritten. Wenig bekannt war, dass damit der Aufbau eines europäischen Systems des Flüchtlingsschutzes Hand in Hand ging - mit Deutschland als einer der treibenden Kräfte der Lastenteilung. Dass dem schlichten Satz im Grundgesetz "Politisch Verfolgte genießen Asylrecht" nun fünf lange Absätze der Einschränkung angefügt wurden, war zum einen eine Reaktion auf innenpolitische Entwicklungen. Es ging aber auch darum, Deutschland in ein europäisches System einzupassen. Wobei Deutschland schärfer agierte als alle anderen Staaten der EU, sagt die Expertin des Deutschen Instituts für Menschenrechte Ruth Weinzierl.

"Insofern als der vorläufige Rechtsschutz ausgeschlossen ist, vom Gesetz untersagt ist. Das heißt, jemand der abgeschoben werden soll in einen EU-Staat oder einen Drittstaat auf Grundlage der Drittstaatenregelung hat nicht die Möglichkeit, vor seiner Abschiebung, vor der Verbringung in ein anderes Land vor Gerichten Schutz zu suchen. Und das ist eigentlich ein ganz großer Bruch mit grundsätzlichen rechtsstaatlichen Prinzipien. Wenn ich erst nach der Abschiebung gerichtlichen Rechtsschutz geltend machen kann, wenn ich irgendwo in Mazedonien, im Irak, in Libyen oder in der Türkei sitze, dann bringt mir das Recht auf Asyl, auch wenn ich's tatsächlich hab, natürlich nichts."

1996, drei Jahre nach dem sogenannten Asylkompromiss, segnete das Bundesverfassungsgericht die Einschränkungen des Asylrechts mit wenigen kritischen Randbemerkungen ab. Der damalige CDU-Generalsekretär Peter Hintze sah nach dieser Entscheidung den Weg frei für eine wesentliche Veränderung:

"Wir müssen die Lastenverteilung in Europa noch gerechter ausgestalten. Deutschland trägt einen Großteil der Last der Aufnahme von politisch Verfolgten und von Flüchtlingen. Das ist auf der gesamteuropäischen Agenda ein ganz wichtiger und entscheidender Punkt."

Das stimmte - damals. Deutschland hatte nicht nur bis kurz zuvor ein liberales Asylrecht gehabt. Deutschland war damals auch Randstaat der Europäischen Union. Und es kamen viele Flüchtlinge aus dem zerfallenden Jugoslawien ins Land. Dass für Asylsuchende, die über andere EU-Staaten eingereist waren der Rechtsschutz ausgeschlossen sein sollte, billigten die Verfassungsrichter ausdrücklich. Sie gingen davon aus, in Europa so etwas nicht nötig. Ruth Weinzierl:

"In einem sehr, sehr großen, fast erstaunlichen Vertrauen auch auf die europäische Harmonisierung hat das Bundesverfassungsgericht, und das geht aus der Entscheidung auch hervor, überhaupt nicht in Betracht gezogen, dass der Fall eintreten könnte, dass in einem EU-Staat das Asylsystem so defizitär sein könnte, dass es tatsächlich zu schweren Menschenrechtsverletzungen jetzt kommt. Deswegen hat das Gericht damals auch gesagt: Wir brauchen hier noch nicht mal eine generelle Prüfung, ob ein EU-Staat sicher ist, qua Gesetz, geschweige denn Rechtsschutz. Wir brauchen gar nichts. Denn es ist ein EU-Staat."

Ein Irrtum. Die Verfassungsrichter haben bereits angedeutet, dass sie jetzt von dieser früheren Haltung abweichen könnten. Nicht nur dadurch, dass der Fall des Irakers morgen überhaupt verhandelt wird. Sondern auch durch mehrere einstweilige Anordnungen, die eine Rücksendung nach Griechenland verhinderten. Doch selbst wenn die Verfassungsrichter das Dublin-System infrage stellen sollten, ist gänzlich offen, in welcher Weise: Treffen sie selbst eine Entscheidung oder nicht? Eine Frage könnten die Verfassungsrichter möglicherweise allein lösen: Da der gänzliche Ausschluss des Rechtsschutzes wie in Deutschland nicht von Europa vorgeschrieben ist, könnte das Gericht auch nur in und für Deutschland Änderungen fordern. Denkbar ist aber auch, dass sie das Thema dem Europäischen Gerichtshof in Luxemburg vorlegen. Denn immerhin geht es im Grundsatz um europäisches Recht, es geht um die gleichen Probleme, die alle europäischen Staaten damit haben. Es geht um Rechtssicherheit für Flüchtlinge in Europa und auch um das System des europäischen Grundrechtsschutzes. Und um die Rollenverteilung der Gerichte untereinander. Die Verfassungsrichter könnten theoretisch auch beides Tun: Die sofortigen Abschiebungen für verfassungswidrig erklären und den EUGH befragen. Denn auch nach allen Einschränkungen, glaubt die Menschenrechtsexpertin Ruth Weinzierl, hat das Asylgrundrecht noch seinen Wert im europäischen Rechtssystem.

"Artikel 16 a Grundgesetz garantiert gerade im Hinblick auf die Verweisung von Asylbewerbern in andere Staaten ein Niveau des Menschenrechtsschutzes in diesen Staaten, das ziemlich hoch ist. Und ich denke, das ist eine nationale Grundrechtserrungenschaft, die wir nach Europa tragen sollten und die wir dort verteidigen sollten."

Wie auch immer die Richter das sehen - mit einer Flut von Asylantragstellern, die neue Wellen der Ausländerfeindlichkeit mit sich bringen könnte, ist nicht zu rechnen. Zum einen, weil Deutschland nicht mehr am Rande Europas liegt, die osteuropäischen EU-Mitglieder dienen als eine Art Puffer. Zum anderen sind die Flüchtlings- und Asyl-Antragszahlen in Deutschland und in Europa seit den 90er-Jahren massiv gesunken. Über 400.000 Asylanträgen in Deutschland 1993 standen im vergangenen Jahr nicht einmal 32.000 gegenüber. Und auch im EU-Vergleich, sagt die Referentin im Institut für Menschenrechte, sei Deutschland alles andere als ein überproportional belasteter Staat.

"Im Vergleich ist es so, dass in Deutschland 2009 pro Million Einwohner 390 Asylanträge gestellt wurden. In Griechenland waren es pro Million Einwohner 1415 Asylanträge. Deswegen ist das Szenario einer Überflutung für Deutschland, denke ich, nicht realitätsgerecht."

Das heißt aber möglicherweise gleichzeitig: Das Thema Lastenverteilung in Europa, das Deutschland einmal so wichtig war, könnte nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts noch dringlicher auf der Brüsseler Agenda stehen. Ob die Richter selbst entscheiden, wird aber erst in einigen Monaten heraus sein. Morgen wird in Karlsruhe erst einmal verhandelt.

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