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StartseiteHintergrundZwischen Freiheit und Sicherheit08.09.2011

Zwischen Freiheit und Sicherheit

9/11 und die deutschen Antiterrorgesetze

Nach dem 11. September 2001 wurden Rufe laut, die deutsche Sicherheitsarchitektur auf Terroranschläge auszurichten. Das Ergebnis waren die Antiterrorgesetze, in denen das Verhältnis zwischen innerer Sicherheit und persönlicher Freiheit, zwischen staatlichen Befugnissen und Bürgerrechten, neu justiert wurde.

Von Rolf Clement

Hinter der Freiheitsstatue ist die Skyline von Manhattan nach den Anschlägen vom 11. September 2001 zu sehen (AP / Dan Loh)
Hinter der Freiheitsstatue ist die Skyline von Manhattan nach den Anschlägen vom 11. September 2001 zu sehen (AP / Dan Loh)
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Am Nachmittag des 11. September 2001 stockte Otto Schily der Atem: Als er im Fernsehen die Flugzeuge in die Türme des World Trade Centers in New York rasen sah, meldete sich in ihm nicht nur der für die Innere Sicherheit in Deutschland zuständige Minister, sondern auch der Vater: Schilys Tochter war in New York – und zunächst auch über Handy nicht erreichbar. Die Nerven lagen blank. Die Sorge um die Tochter und um die Innere Sicherheit trieb den sonst so unnahbar wirkenden Politiker um.

So lösten die Anschläge vom 11. September 2001 auf New York und Washington nicht nur in den Vereinigten Staaten einen beispiellosen Schock aus – schließlich hatten sie die USA auf heimischem Boden getroffen und der Supermacht ihre Verwundbarkeit und Schutzlosigkeit vor Augen geführt.

Sehr schnell sprach die US-Regierung vom "war on terrorism", wörtlich übersetzt vom Krieg gegen den Terrorismus. Der Begriff "Krieg gegen Terrorismus" stieß auch auf Kritik des FDP-Politikers Gerhart Rudolf Baum:

"Was mit dem 11. September verbunden war, ist eine ganz gefährliche Entwicklung, nämlich den Terrorismus plötzlich als Krieg anzusehen, so wie die Amerikaner das gemacht haben, und das hob den Terrorismus aus der Sphäre der Kriminalität heraus und machte plötzlich möglich – gedanklich und auch faktisch –Maßnahmen, wie sie im Krieg angewendet werden. Es wurde sozusagen der Ausnahmezustand erklärt, und im Ausnahmezustand gelten die rechtsstaatlichen Kautelen nicht mehr."

Die deutschen Sicherheitsbehörden mussten sehr bald zur Kenntnis nehmen, dass die US-amerikanischen Ermittlungen schon nach kürzester Zeit nach Deutschland wiesen: Bereits die ersten Spuren führten zweifelsfrei unter anderem nach Hamburg, wo sich einige der Täter aufgehalten und dort die verheerenden Anschläge geplant hatten. Die deutschen Behörden wussten bereits, dass die Bundesrepublik zu einem sogenannten "Ruheraum" für islamistische Terroristen geworden war: Im Dezember hatte ein geplanter Anschlag auf den Weihnachtsmarkt in Straßburg gerade noch rechtzeitig verhindert werden können. Die Gruppe islamistischer Terroristen, die diesen Anschlag geplant hatte, war in Frankfurt/Main festgenommen worden.

Nach dem 11. September 2001 wurden umgehend Rufe laut, die deutsche Sicherheitsarchitektur so schnell wie möglich auf die nun öffentlich erkennbaren Herausforderungen durch islamistische Terrorakte auszurichten. Das Ergebnis der ersten – damals noch nicht so hitzig geführten - Debatten waren die beiden Antiterrorpakete, die der damalige Innenminister Otto Schily vorlegte. Sie wurden später mehrfach überarbeitet und erweitert – auch von Schilys Nachfolger Wolfgang Schäuble. Der Bundestag hatte die Gesetze damals befristet, in diesem Herbst steht eine – in der Koalition bereits vereinbarte – Verlängerung mit einigen leichten Änderungen an. Bis heute steht der SPD-Politiker Otto Schily zu seinem Anti-Terror-Paket, das er damals so begründete:

"Die Bedrohung durch den internationalen Terrorismus sieht ja so aus, dass sie sich sogenannte weiche Ziele auswählt, die es ausschließen, dass wir alle diese Ziele mit besonderen Sicherheitsmaßnahmen ausstatten. Umso bedeutsamer und wichtiger ist es, dass in einer solchen Situation wir alle Kräfte einsetzen, um diese frühe Aufklärung zu erreichen."

Schon damals profilierte sich der Abgeordnete Hans Christian Ströbele von den Grünen – damals noch Koalitionspartner an der Seite der SPD - als freiheitliches Gewissen. Er handelte die neuen Anti-Terrormaßnahmen mit aus – so konnte er das aus seiner Sicht Schlimmste verhindern:

"Da war viel Zumutung drin, da waren auch viele Einschränkungen von Grundrechten dabei. Wir haben uns gegen einiges davon gewehrt und haben, davon bin ich heute noch überzeugt, Sicherungen eingebaut, die verhindert haben, dass diese Gesetze so verabschiedet wurden, wie sie vorgelegt wurden, und vor allem auch, dass nachher in der Anwendung nur ganz wenig damit angerichtet werden konnte."

Das Verhältnis zwischen innerer Sicherheit und persönlicher Freiheit, zwischen staatlichen Befugnissen und Bürgerrechten, wurde damals neu justiert. Der Unionspolitiker Wolfgang Bosbach zieht diese Zwischenbilanz:

"Nach knapp zehn Jahren kann man sicherlich sagen, dass die meisten Maßnahmen dringend notwendig waren und auch Erfolg gezeigt haben im Antiterrorkampf. Dabei geht es ja nicht nur um neue Gesetze und Ermittlungsbefugnisse, sondern auch und gerade um die organisatorischen Änderungen, die es gegeben hat."

Neben dem institutionellen Ausbau der Sicherheitsarchitektur – dem von Wolfgang Bosbach erwähnten Gemeinsamen Terrorabwehrzentrum in Berlin etwa – ging es um die Verschärfung der einschlägigen Sicherheitsgesetze: Die Mitgliedschaft in ausländischen terroristischen Vereinigungen wurde verboten. Mitarbeiter in sensiblen Unternehmen wie Flughäfen und Kernkraftwerken konnten beim Verfassungsschutz sicherheitsüberprüft werden. Der biometrische Reisepass wurde eingeführt. Später kamen die Online-Durchsuchungen, die Vorratsdatenspeicherung und das Verbot von Besuchen in Terrorcamps hinzu, um nur einige Beispiele zu nennen. Der damalige Bundesinnenminister Otto Schily resummiert:

"Wir haben gesetzliche Veränderungen vorgenommen, wir haben die Kompetenzen der Sicherheitsbehörden erweitert, wir haben im Bereich des Personals und der Ausrüstung erhebliche Veränderungen vorgenommen, also besser ausgestattet mit Personal und Ausrüstung. Wir haben aber auch organisatorische Veränderungen vorgenommen."

Das Gemeinsame Terrorabwehrzentrum in Berlin besteht im Wesentlichen aus einem großen Konferenzraum, in dem an jedem Sitzplatz ein Computer steht. Dieser Computer ist vernetzt mit der Behörde des Beamten, der hier Dienst hat. Die Beamten kommen aus den unterschiedlichen Sicherheitsbehörden, zum Beispiel vom Bundeskriminalamt, vom Generalbundesanwalt, vom Bundesnachrichtendienst, vom Militärische Abschirmdienst und dem Bundesamt für Verfassungsschutz mit den jeweils entsprechenden Diensten aus den Bundesländern.

Die Fahndungsarbeit wird als höchst effizient beschrieben – so effizient, dass die sogenannte Sauerlandgruppe über Wochen beobachtet, dann schließlich gefasst werden konnte, noch ehe sie ihre Pläne ausführen konnte. Sie plante Anschläge, die zu einem größeren Blutbad geführt hätten wie die in London oder Madrid. Die Männer wurden jedoch bereits zu einem Zeitpunkt gefasst, als sie noch nicht einmal Ort und Zeitpunkt ihrer Anschläge festgelegt hatten: Hier erwies sich das Präventiv-Konzept von der "Fahndung im Vorfeld" als erfolgreich. Auch die heute bekannt gewordene Festnahme mutmaßlicher Attentäter in Berlin ist Ergebnis dieses Konzepts.

Dennoch ist Hans Christian Ströbele skeptisch:

"Wir haben es Gott sei Dank bisher geschafft zu verhindern, dass da etwa Polizeikompetenzen und Verfassungsschutzkompetenzen, Geheimdienstkompetenzen zusammengelegt wurden. Die strenge Trennung von Geheimdienst und Polizei haben wir jetzt noch sicher im Gesetz, auch wenn es in der Praxis meiner Ansicht nach contra legem, also gegen das Gesetz, immer mal wieder verletzt wird, wo dann doch die Polizei geheimdienstliche Aufgaben übernimmt oder auch die Geheimdienste in Versuchung sind, exekutive Aufgaben zu übernehmen."

Was also hat sich mit diesem "Otto-Katalog" verändert, wie das Antiterrorpaket von Bundesinnenminister Otto Schily immer wieder genannt wurde?

Sensibel – und deshalb sehr umstritten – war der Eingriff in dezidierte Persönlichkeitsrechte: Dabei geht es um Informationen über die Lebensumstände und Lebensgewohnheiten möglicher Terrorverdächtiger. Dem Verfassungsschutz wurde erlaubt, bei Banken, Fluglinien und Telekommunikationseinrichtungen Informationen einzuholen – somit konnten Bewegungsbilder erstellt werden, die aufdecken sollten, auf welche Ziele es Verdächtige möglicherweise abgesehen haben. Kontenbewegung konnten nachvollzogen und damit mögliche Hintermänner ins Visier genommen werden. Allein dies – die Überprüfung der Bankbewegungen – war für den Grünen-Politiker Hans-Christian Ströbele nur schwer zu akzeptieren.

"Da haben wir nach langen Diskussionen in das Gesetz hineingebracht eine ganze Reihe von Einschränkungen, zum Beispiel, dass das im Ministerium von höchster Stelle abgesegnet sein muss, dass das einen sehr langen bürokratischen Gang ging, in der Hoffnung, wenn wir das so machen, dann wird das wenig angewandt. Und im Ergebnis ist es auch so. Wir haben ja heute die Statistik, wie oft das angewandt wurde. Das war in den ersten Jahren einstellig. Inzwischen ist es in einigen Bereichen zweistellig. Aber es ist nicht so, dass damit die Kontenbewegungen der Bürgerinnen und Bürger aller oder sehr vieler nun kontrolliert werden, sondern es waren ein paar Dutzend."

Für die Datenschützer war damit ein Damm gebrochen: Ist erst einmal der Anfang gemacht, steht einer immer weitergehenden Ausweitung der Überwachungstechniken nichts mehr im Wege. Hans-Christian Ströbele:

"Bei der Abfrage der Daten von Banken sind die Bedingungen, unter denen das angewandt werden kann, also der Verfassungsschutz Konten abfragen kann bei den Banken, die sind immer weiter gelockert worden. Das hat dann die Große Koalition gemacht, sodass es immer leichter möglich ist, und jetzt ist ja sogar geplant, dass die sich über eine Datenverbandsstelle über alle Banken informieren können."

Die Diskussion über die immer weitere Verschärfung der Sicherheitsgesetzgebung bestimmte die innenpolitische Debatte über viele Jahre - und ist bis heute nicht verstummt. Allerdings wird sie mittlerweile weitaus nüchterner geführt, wie der CDU-Politiker Wolfgang Bosbach feststellt:

"Online-Durchsuchung im BKA-Gesetz – mein lieber Mann, was gab es da für einen Aufstand! Da wurde befürchtet, es gäbe eine anlasslose Schleppnetzfahndung über alle deutschen Festplatten. Meines Wissens nach haben wir nach der Einführung der Online-Durchsuchung sie erst zwei- oder dreimal angewandt, dann jedoch mit durchschlagendem Erfolg."

Tatsächlich wären die mutmaßlichen islamistischen Terroristen, die in diesem Frühsommer in Düsseldorf und Bochum festgenommen wurden, ohne Online-Durchsuchung nicht entdeckt worden. Dennoch: Hier wurden auch über den Klageweg zusätzliche Sicherungen eingebaut – Online-Durchsuchung ist nur unter strengen Auflagen möglich. Schließlich ist der Griff auf die Festplatte immer ein ernstzunehmender Eingriff in fundamentale Persönlichkeitsrechte.

Ähnlich umstritten ist die sogenannte Vorratsdatenspeicherung. Die Telekommunikationsfirmen sollen verpflichtet werden, Verbindungsdaten, zum Beispiel Telefonnummern, ein halbes Jahr zu speichern. Damit, so die Befürworter, sollen Telefonverbindungen noch länger nachvollzogen und nachgewiesen werden können.

Die Vorratsdatenspeicherung ist eines der Instrumente, die die Europäische Union - mit deutscher Zustimmung – beschlossen hat und die nun in innerstaatliches Recht umgesetzt werden sollen. Das 2007 vom Deutschen Bundestag beschlossene Gesetz hat das Bundesverfassungsgericht im Jahr 2010 für verfassungswidrig erklärt, weil die anlassunabhängige Speicherung der Verbindungsdaten gegen die Persönlichkeitsrechte des Grundgesetzes verstößt. Nun muss an einem neuen Gesetz gearbeitet werden.

Dabei sind die Telefonverbindungen die Achillesferse der gewaltbereiten Islamisten: Die Sauerlandgruppe kommunizierte nicht oft, aber gelegentlich mit den sog. Emiren, ihren Führungsleuten, in den Ausbildungslagern in Pakistan. Sie kommunizierten auch untereinander, und führten über das Telefon Gespräche zur Anmietung jenes Ferienhauses im Sauerland, in dem sie dann verhaftet wurden.

Bei der Sauerlandgruppe spielte auch die vor Jahren heftig umstrittene akustische Wohnraumüberwachung eine wichtige Rolle. Wolfgang Bosbach erinnert sich an die damals hitzige Debatte:

"Wir haben jetzt heute etwa drei bis vier Fälle pro Jahr. Bei der Einführung wurde befürchtet, dass jetzt kein deutscher Bürger mehr sicher sei vor den Mikrofonen der Sicherheitsdienste. Und bei der Festnahme und der Beweissicherung im Fall der sog. Sauerlandgruppe haben wir die wichtigsten Beweise gewonnen gerade durch eine akustische Wohnraumüberwachung. Das sollten alle Kritiker bedenken."

Der sogenannte Lauschangriff und die Vorratsdatenspeicherung sind für alle Datenschützer und Verteidiger verbriefter Bürgerrechte ein rotes Tuch. Der FDP-Politiker Gerhard Rudolf Baum, ehemals Bundesinnenminister und bis heute ein kritischer Begleiter der deutschen Sicherheitspolitik, gehört zu denen, die das Urteil gegen die Vorratsdatenspeicherung erstritten haben. Er nimmt dies als Indiz für ein grundsätzlich verändertes Klima in Deutschland: Sicherheitsbedenken wiegen heute schwerer als Persönlichkeitsrechte, sagt er.

"Die Hemmschwelle, beispielsweise in das Vorfeld hineinzugehen, also auch dort Informationen zu sammeln und auszuwerten, wo es gar keinen konkreten Verdacht gibt, diese Hemmschwelle ist gefallen. Das Beispiel ist die Vorratsdatenspeicherung. Also: Die polizeilichen Aktivitäten sind weit ins Vorfeld hinausverlegt worden. Das ist eine ganz neue Tendenz."

Damit ist das Spannungsfeld umschrieben, in dem sich die Sicherheitsdebatte nicht erst seit dem 11. September bewegt. Otto Schily hat darauf hingewiesen, dass die neue Dimension des islamistischen Terrorismus der Angriff auf sogenannte weiche Ziele ist, die nicht geschützt werden könnten. Deshalb müsse man mögliche Täter möglichst früh erkennen, am besten in der Planungsphase, wenn die einschlägigen Kommunikationsdaten dokumentiert werden können.

Die Fahndungen der Ermittler konzentrieren sich indes immer mehr auf das Internet – ein Bereich, der nicht minder heikel ist. Über das Internet rekrutieren islamistische Terrororganisationen ihren Nachwuchs. Über das Internet kommunizieren Aktivisten miteinander – über das Internet wird nicht nur Propaganda gemacht, dort werden auch Verabredungen getroffen, dort wird agitiert und mobilisiert. Nur ein Beispiel: Der Kosovo-Albaner, der am 2. März dieses Jahres auf dem Frankfurter Flughafen zwei US-Soldaten getötet und zwei weitere schwer verletzt hat, hatte sich über das Internet radikalisiert. Das Internet ist aber auch ein Bereich, in dem Straftaten stattfinden. Wolfgang Bosbach weist auf ein Problem hin, das noch nicht gelöst ist:

"Im Internet hinterlässt man keine Fingerabdrücke, keine Fußspuren, man kann keine DNA-Spuren nehmen, es gibt keine Zeugen, die man befragen könnte. Das heißt, die Verhinderung von schweren Straftaten, die Aufklärung von schweren Straftaten hängt heute nicht selten vom Zufall ab. Das Internet ist natürlich kein rechtsfreier Raum. Was im Internet verboten ist, ist auch im virtuellen Leben verboten. Aber das Internet entwickelt sich immer mehr zu einem strafverfolgungsfreien Raum. "

An einem Punkt sind die Pläne, Konsequenzen aus den Ereignissen des 11. September 2001 zu ziehen, allerdings völlig gescheitert. Nach den Plänen der damaligen rot-grünen Bundesregierung sollte es Abfangjägern der Luftwaffe gestattet werden, Flugzeuge abzuschießen, die sich in offensichtlich terroristischer Absicht Zielen wie Bürotürmen, Wohnhäusern, Stadien oder Atomkraftwerken nähern. Dem verweigerte sich das Bundesverfassungsgericht: Menschenleben dürften nicht gegeneinander abgewogen werden, urteilten die Karlsruher Richter.

Was ist also die Bilanz nach zehn Jahren Reparatur- und Ausbesserungsarbeiten an der deutschen Sicherheitsgesetzgebung? Rund 30 neue Gesetze wurden erlassen. Neben dem Gemeinsamen Terrorabwehrzentrum in Berlin wurde das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe BBK in Bonn gegründet. Zudem installierte die Bundesregierung verschiedene Krisenstäbe, die bei terroristischen Anschlägen, bei Naturkatastrophen, auch bei Epidemien und Pandemien aktiviert werden könnten. Neu sind auch eine Anti-Terror-Datei, die in Berlin aufgebaut wird, und ein nationales Cyber-Abwehrzentrum, das in diesem Sommer in Bonn eröffnet wurde.

Sein Motiv, die deutsche Sicherheitsarchitektur derart umzubauen, war die Sorge um die Bevölkerung nach dem Fanal vom 11. September 2001, betont Otto Schily. Nicht die Angst.

"Als Innenminister darf man keine Angst haben, man darf nur Sorgen und Befürchtungen haben. Ich hatte natürlich Sorge, dass sich so etwas auf deutschem Boden und anderswo wiederholen könnte."

Der FDP-Mann Gerhart Rudolf Baum sieht das Klima beeinträchtigt, weil Politiker wie Bürger Angst hätten:

"Diese Angst ist ein schlechter Ratgeber. Sie führt zu immer neuen Maßnahmen, schleichend, kleine Maßnahmen, im administrativen Bereich und eben auch im gesetzgeberischen Bereich. Die einzelne Maßnahme mag ganz harmlos sein, aber in der Summe sind wir in eine Situation geraten, die es vor dem 11. September nicht gab."

Der Grünen-Politiker Hans-Christian Ströbele verweist auf den Erfolg, dass noch tiefere Eingriffe in Bürgerrechte verhindert werden konnten:

"Ich glaube, das Land ist so frei wie damals, mindestens, eher vielleicht, weil man Erfahrungen gesammelt hat mit der Anwendung, auch das Bundesverfassungsgericht hat in mehreren wichtigen Entscheidungen gesagt: Das ist verfassungswidrig, wenn Ihr die Gesetze so und so anwendet. Also: Die Rechte sind nicht tatsächlich mehr verletzt, aber es gibt gesetzliche Regelungen, die über das hinausgehen, was vor dem 11.9. gewesen ist."

Wie reagiert die Bevölkerung? Aufschlussreich ist die Reaktion auf die Terrorwarnung des damaligen Innenministers de Maiziere im November des vergangenen Jahres. Damals, so die Einschätzung der Sicherheitsbehörden, habe die Bevölkerung sehr besonnen reagiert. Die zahlreichen Hinweise an die Sicherheitsbehörden, so heißt es, waren abgewogen und nicht von Panik geprägt. Der CDU-Politiker Wolfgang Bosbach stellt auch fest, dass sich die aufgeregte Debatte nach dem 11. September 2001 mittlerweile beruhigt hat.

"Im Übrigen hat die Bevölkerung längst die richtige Balance gefunden zwischen Aufmerksamkeit und Gelassenheit und genau diese Balance brauchen wir auch in der politischen Debatte."

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