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StartseiteHintergrundWie man an die Gästeliste des Kanzleramts kommt15.04.2021

15 Jahre InformationsfreiheitsgesetzWie man an die Gästeliste des Kanzleramts kommt

Jeder Bürger in Deutschland hat einen Anspruch darauf, Zugang zu behördlichen Informationen zu bekommen, ohne Begründung. Dafür sorgt das Informationsfreiheitsgesetz, das seit 15 Jahren in Kraft ist. Wenn Behörden sich sträuben, Auskünfte zu erteilen, müssen manchmal Gerichte nachhelfen.

Von Peggy Fiebig

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Wegweiser zur Landesbeauftragten für den Datenschutz und für das Recht auf Akteneinsicht Brandenburg in Kleinmachnow, 23. Juni 2019 (imago / Martin Müller)
Im Land Brandenburg ist das Recht auf Akteneinsicht sogar gesetzlich verankert (imago / Martin Müller)
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"Informationen wollen frei sein, das ist mein Motto. Ich glaube, dass die Welt eine bessere ist, wenn Informationen, die niemandem schaden, öffentlich sind", sagt Johannes Filter, im Hauptberuf Software-Entwickler bei der gemeinnützigen Forschungs- und Lobby-Organisation AlgorithmWatch.

"Ich beschäftige mich als Hobby mit dem Informationsfreiheitsgesetz, dem IFG. 2017 habe ich angefangen IFG-Anfragen zu stellen. Ich mache das vor allem in Mecklenburg-Vorpommern, das ist mein Heimat-Bundesland. Und es liegt mir am Herzen, die Demokratie und die Verwaltung in Mecklenburg-Vorpommern weiterzuentwickeln", so Filter.

Nach dem Informationsfreiheitsgesetz hat jeder Bürger Anspruch darauf, amtliche Akten einzusehen und Zugang zu behördlichen Informationen zu bekommen. Seit 15 Jahren ist das Gesetz nun in Kraft.

Informationsfreiheitsgesetz (IFG) gilt seit 2006

Doch Johannes Filter hat schnell gemerkt: Viele wissen das gar nicht: "Und dann habe ich mir das zum Ziel gesetzt, Öffentlichkeit zu schaffen, also Bürger über dieses Gesetz zu informieren, dass sie dieses Gesetz auch benutzen."

Das Informationsfreiheitsgesetz auf Bundesebene gilt seit 2006, in einigen Ländern gab es vergleichbare Regelungen schon früher. Das erste Bundesland mit einem Informationsfreiheitgesetz war Brandenburg. Hier hatte man aus der DDR-Erfahrung heraus den Anspruch auf Akteneinsicht sogar in die Verfassung geschrieben.

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Peter Schaar, von 2003 bis 2013 Bundesbeauftragter für den Datenschutz und die Informationsfreiheit, erinnert sich noch gut an die ersten politischen Diskussionen über das Thema: "Das kam aus der Zivilgesellschaft. Schon in den 1980er-Jahren gab es so etwas wie eine Forderung nach einem Recht auf Akteneinsicht bei der öffentlichen Verwaltung. Das war inspiriert von amerikanischen Ansätzen, die wiederum in die 70er-Jahre zurückreichen. Da gab es vielen Stimmen, die dann sagten, wir brauchen auch so etwas wie einen deutschen Freedom of Information Act."

Es hat aber dann doch noch eine Weile gedauert, bis es auch ein deutschlandweites Informationsfreiheitsrecht gab. Zwar hatte die rot-grüne Bundesregierung bereits 1998 in ihrem Koalitionsvertrag vereinbart, ein Informationsfreiheitsgesetz schaffen zu wollen, "realisiert wurde es dann allerdings ein ganzes Stück später, erst in der zweiten rot-grünen Legislaturperiode."

Schaar (Grüne): Dienstgeheimnis hat in Deutschland Tradition

Vorbehalte kamen vor allem aus der Union, teilweise aber auch aus der SPD, erzählt Peter Schaar. Das Verständnis vom starken Staat, der handelt, sich dabei aber allenfalls in Ausnahmefällen in die Karten schauen lässt, war einfach noch zu stark ausgeprägt.

"Zum einen ging es darum, dass man das, was der Staat weiß, nicht einfach den Bürgern mitteilen kann und muss, denn der Staat habe ja so etwas wie eine eigene Geheimsphäre", so Schaar. "Da gab es ja auch immer diesen Begriff des Dienstgeheimnisses. Das hat in Deutschland eine ganz lange Tradition."

Und deshalb musste bis dahin jeder, der vom Staat eine Information wollte, erst einmal ausführlich darlegen, warum und wofür er die Auskunft benötigt.

"Durch den Gedanken des Informationsfreiheitsgesetzes wird das nun umgekehrt, das heißt, der öffentliche Zugang zu Informationen wird grundsätzlich erlaubt" und darf nur in gesetzlich genau bestimmten Fällen verweigert werden. "Das ist also ein komplett anderes Verhältnis von Bürger und Staat, was die Informationssphäre anbelangt", ergänzt Peter Schaar.

Antrag auf Akteneinsicht für Bürgerinnen und Bürger

Durch diese Umkehrung kann heute jeder Bürger, jede Bürgerin ohne Begründung bei einer Bundesverwaltung und, wo es ein entsprechendes Landesgesetz gibt, auch bei den Landes- und Kommunalbehörden, einen Antrag auf Akteneinsicht stellen. Und mehr und mehr Bürger tun das auch. Im Bewusstsein der breiten Öffentlichkeit seien die Möglichkeiten aber immer noch nicht so angekommen, wie er sich das wünschen würde, sagt Peter Schaar:

"Wenn man das jetzt mal mit anderen Ländern vergleicht, dann ist die Wahrnehmung dieses Informationszugangsrechtes doch nicht so häufig und nicht so stark wie beispielsweise in Skandinavien, wo das Ganze eine sehr viel längere Tradition hat."

Und auch in der Verwaltung müssten noch immer viele Akteure umdenken: "Diese Tradition, die über Jahrhunderte offensichtlich gewachsen ist in den Institutionen, dass man sich gegenüber dem Bürger der Bürgerin gegenüber nicht wirklich offen positioniert, und Informationen dann leider doch zurückgehalten werden, diese Tradition ist noch nicht gebrochen wirklich." Und so müssen Ansprüche auf Aktenzugang bis heute nicht selten erst mühsam vor Gericht erstritten werden.

Landesministerium blockte Antrag ab

Das hat auch Johannes Filter erlebt. Vor gut zwei Jahren hatte er einen Antrag an das Innenministerium von Mecklenburg-Vorpommern gestellt. Er wollte sich den in der Presse angekündigten Kommissionsbericht über die so genannte Prepper-Szene im Land anschauen. Der frühere Innenminister des Landes Lorenz Caffier hatte eine Arbeitsgruppe eingesetzt, nachdem 2017 Informationen über eine rechtsextreme Gruppe von sogenannten Preppern bekannt geworden waren. Die Mitglieder der Gruppe, zu denen wohl auch Angehörige von Polizei und Bundeswehr gehörten, wollten sich offenbar für einen "Tag X" vorbereiten und horteten dazu unter anderem Waffen. Das Wort Prepper kommt vom englischen "to be prepared": vorbereit sein.

Die von Caffier eingesetzte so genannte Prepper-Kommission sollte die Szene untersuchen und dann der Öffentlichkeit einen entsprechenden Bericht vorlegen. Aber, so Johannes Filter, "es war dann so, dass der Bericht nicht geliefert wurde. Also es wurde immer nach hinten verschoben, über Jahre. Und es war gar nicht klar, wann der Bericht, ob der überhaupt jemals erscheinen sollte."

Johannes Filter hat dann eine IFG-Anfrage an das Landesinnenministerium gestellt, um zumindest den Zwischenbericht der Kommission zu bekommen. Dass es einen solchen geben soll, hatte er aus der Presse erfahren. "Dann hat man das abgeblockt. Mit der Antwort, dass das noch in Bearbeitung ist und man könnte da halt nichts rausgeben. Aber so einfach geht das nicht."

Er legte Widerspruch ein. Als der abgelehnt wurde, klagte er vor dem Verwaltungsgericht in Schwerin auf Herausgabe der Akten. Und er bekam Recht: Vor einem Monat wurde das Urteil verkündet. Das Ministerium muss die entsprechenden Informationen herausgeben. Den Einwand, dass es sich lediglich um einen vorläufigen Entwurf des Abschlussberichtes handelt, ließ das Gericht als Grund für eine Auskunftsverweigerung nicht gelten.

Transparenz schaffen mit dem IFG

Johannes Filter ist stolz auf den Erfolg, den er erreicht hat: "Hätte ich nicht die Anfrage gestellt, wäre das komplett im Sande verlaufen. Die ganze Geschichte zu der Anfrage und der Klage zeigt halt, dass das IFG benutzt werden kann als Werkzeug, um Transparenz zu schaffen."

Mit Menschen, die ihre Akteneinsicht gegenüber der Verwaltung klageweise durchsetzen, hat auch Stephan Groscurth zu tun. Er ist Pressesprecher beim Berliner Verwaltungsgericht. Hier landen IFG-Anfragen sowohl gegen Bundesbehörden als auch gegen die Berliner Verwaltung.

Etwa acht bis zehn Fälle werden beim Verwaltungsgericht pro Jahr entschieden, sagt Stephan Groscurth: "Das sind aber nur die veröffentlichten Fälle, es gibt deutlich mehr. Es wird vieles auch vergleichsweise erledigt, nicht alles endet in einem Urteil. Vieles geht dann aber auch bis zum Bundesverwaltungsgericht, weil sehr grundsätzliche Fragen zu klären sind. Also wir haben gut zu tun damit, eine Kammer ist mit diesem Thema beschäftigt."

Was gilt als "amtliche Information"?

Oft gehe es dabei um sehr aktuelle Themen: "Man kann sicherlich sagen, dass das Informationsfreiheitsgesetz und die Fälle, die wir hier bei Gericht entscheiden, immer auch ein Abbild der Zeitgeschichte sind."

Es gibt Verfahren zum Dieselskandal, zu Mautgebühren, zu den Flugrouten der CIA und so weiter und so weiter. Vor allem, als die Informationsfreiheitsgesetze noch jung waren, mussten dabei zunächst einmal die Begriffe geklärt werden. Zum Beispiel: Was ist überhaupt eine "amtliche Information", die herausgegeben werden muss? Ist der Terminkalender der Bundeskanzlerin eine "amtliche Information"? Wie sieht es mit einer Gästeliste aus? Wer muss überhaupt Informationen herausgeben? Ist beispielsweise die Bundesrechtsanwaltskammer eine "Behörde" im Sinne des Informationsfreiheitsgesetzes? Ist sie, hat das Verwaltungsgericht und später auch das Oberverwaltungsgericht entschieden.

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Und auch die Gästeliste des Geburtstagsessens für Josef Ackermann, zu dem die Kanzlerin eingeladen hatte, musste offengelegt werden. Ihr Terminkalender ist übrigens auch eine "amtliche Information", durfte allerdings geheim bleiben – aus Sicherheitsgründen.

Behörden dürfen Akteneinsicht begründet verweigern

Mittlerweile haben sich die Themen beim Berliner Verwaltungsgericht etwas verschoben. Es geht mehr und mehr um die Frage, wann eine Verwaltung die Akteneinsicht verweigern darf:

"Das ist sozusagen das zweite große Beschäftigungsfeld der Gerichte oder des Gerichts gewesen: Gibt es Ausschlussgründe unter denen eine Information, die prinzipiell herausgegeben werden müsste, dann doch nicht erteilt werden muss."

So sieht das Informationsfreiheitsgesetz beispielsweise den Schutz von besonderen öffentlichen Belangen, den Schutz behördlicher Entscheidungsprozesse, personenbezogener Daten und auch den Schutz von Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen vor.

Kritikern geht vor allem dieser Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen zu weit. So sieht es auch Arne Semsrott, Gründer der Onlineplattform FragDenStaat. Er meint, dass Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse zwar geschützt werden müssen, "aber dieser Ausnahmetatbestand wird wirklich extensiv angewendet. Im Prinzip kann man davon ausgehen, dass wenn irgendwo zum Beispiel in einem Vertrag des Staates mit einem Unternehmen, wo das Unternehmen beauftragt wird, was zu bauen zum Beispiel, sämtliche Zahlen schon mal geschwärzt sind. Da wird dann grundsätzlich gesagt, alles, was mit dem Unternehmen zu tun hat, das ist ein Geschäftsgeheimnis. Und das ist wirklich nervig, weil es bei diesem Ausnahmetatbestand in der Regel auch keine Abwägung mit dem öffentlichen Interesse gibt."

FragDenStaat-Plattform: Anfragen stellen und veröffentlichen

Die Initiative FragDenStaat gibt es seit 2011. Über die Internetseite können hier Informationsanfragen an die verschiedensten Behörden gestellt werden, erläutert Gründer Arne Semsrott:

"Die Idee von FragDenStaat war von Anfang an, über eine Online-Plattform Anfragen schnell an alle Behörden in Deutschland schicken zu können, aber auch diese Anfragen gleichzeitig transparent öffentlich zu machen für alle. So dass ich also nicht unbedingt selbst eine Anfrage stellen muss, wenn ich eine Info bekommen will, sondern die vielleicht schon finde, weil jemand anderes vielleicht schon danach gefragt hat."

Jahr für Jahr nutzen mehr Bürgerinnen und Bürger die Plattform, über 18.000 Anfragen wurden bisher über FragDenStaat gestellt: "Wenn wir uns anschauen, was die Leute wissen wollen, dann ist das wirklich alles: Von Leuten, die wissen wollen, wie viel kostet das, was bei mir um die Ecke gebaut wird, die neue Straße, das neue Schwimmbad. Bis hin zu Leuten, die von der EU-Kommission oder vom Innenministerium Pläne und Gutachten haben wollen. Da ist häufig die eigene Betroffenheit: Ich sehe bei mir um die Ecke etwas, das ist mir wichtig, ich brauche mehr Informationen um mich zu engagieren oder ich habe auch einfach Interesse daran. Bis hin dann tatsächlich zu den großen wichtigen politischen Themen, über die sich Menschen einfach besser informieren wollen."

Kommunalbehörden haben sich teils an Anfragen gewöhnt

Einer, der die Plattform mit etwas gemischten Gefühlen sieht, ist Klaus Ritgen vom Deutschen Landkreistag. Zwar haben sich grundsätzlich auch die Kommunalbehörden mittlerweile an eingehende Informationsanfragen gewöhnt, haben sich die Prozesse hier eingespielt, aber "gerade, wenn man sich einer solchen Plattform bedient, ist es ein Aufwand von Minuten, eine entsprechende Anfrage zu stellen. Und man fragt sich dann als derjenige, der sie beantworten muss, was ist denn eigentlich das Interesse? Ist es jetzt eigentlich nur Neugier, ist es Provokation oder gibt es wirklich ein berechtigtes Interesse dahinter? Das kann sicherlich schon ein Unbehagen hervorrufen, insbesondere dann, wenn der Aufwand wirklich sehr hoch ist und wenn dabei Zeit geopfert wird, die man eigentlich für die Sachaufgaben bräuchte."

Für solche Fälle wünscht sich der Verbandsvertreter eine gesetzliche Regelung, die es erlauben würde, eine Informationsanfrage auch mal zurückzustellen, wenn die aktuelle Belastung gerade sehr hoch ist. In der weit überwiegenden Zahl der Fälle aber, so betont Klaus Ritgen, laufe der Umgang mit den Anfragen problemlos und für beide Seiten zufriedenstellend.

"Insbesondere, wenn es sich um Einzelanfragen handelt, deren Beantwortung auch nicht mit einem besonderen Aufwand einhergeht, dann macht man das gerne. Transparenz ist etwas, was sich für die kommunale Selbstverwaltung im Grunde genommen von selbst versteht."

Transparenz für mehr Bürgernähe

Man lebe ja gerade von Bürgernähe, anders als vielleicht ein Ministerium, sagt Ritgen: "Kommunale Verwaltungen sind ja die bürgernächsten Verwaltungen, das setzt Vertrauen voraus und Vertrauen schafft man nur, wenn man transparent ist. Wenn wir wollen, dass sich unsere Bürger für die Belange ihrer Kommune interessieren, müssen wir auch dafür sorgen, dass die Bürger wissen, um was es eigentlich geht."

Das Informationsfreiheitsgesetz ist nicht nur für jeden Bürger ein wichtiges Recht, sondern auch für Journalisten, die sich auf diesem Weg Informationen beschaffen können. Der Berliner Journalist Jost Müller-Neuhof stellt regelmäßig Anfragen nach dem Informationsfreiheitsgesetz, beispielswiese bei Bundesministerien – und wenn es sein muss, erstreitet er die Akteneinsicht auch vor Gericht.

Eines seiner neueren Anliegen: Er möchte Einsicht in die internen Protokolle der Corona-Beratungen der Ministerpräsidenten mit der Kanzlerin bekommen. Er hat deshalb beim Bundeskanzleramt eine IFG-Anfrage gestellt:

"Und dann bekommt man so einen Bescheid und in diesem Bescheid wird dann der Antrag auf Aktenzugang abgelehnt, mit dem Hinweis, dass dort noch laufende Entscheidungsfindungen beeinträchtigt werden können, wenn solche Protokolle herausgegeben werden."

Es braucht bessere Auskunftsrechte für Journalisten

Der Journalist ärgert sich, dass ausdrücklich auch die Protokolle aus dem vergangenen Jahr zurückgehalten werden, für die kaum noch nachvollziehbar sein dürfte, dass sie aktuelle Entscheidungen beeinflussen könnten. Jost Müller-Neuhof hat Widerspruch gegen den Bescheid des Bundeskanzleramtes eingelegt, macht sich aber wenig Hoffnung darauf, dass er Erfolg hat. Gegebenenfalls will er dann auch wieder klagen.

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An diesem Beispiel zeigt sich deutlich, warum das Informationsfreiheitsgesetz für die journalistische Arbeit oft nur zweite Wahl ist: "Nehmen wir jetzt mal die Protokolle des Bundeskanzleramtes, die man gerne lesen möchte. Dann habe ich natürlich die Möglichkeit, über Widerspruchsverfahren und Klagen irgendwann zu einer für mich journalistisch positiven Entscheidung zu gelangen und Zugang zu den Protokollen zu erhalten."

Das aber kann dauern, manchmal sogar Jahre. "Und es liegt auf der Hand, dass die journalistische Information vier oder fünf Jahre später, nachdem der Sachverhalt relevant war, nur noch eingeschränkt eine Rolle spielt." Müller-Neuhof wünscht sich deshalb zusätzliche und bessere Auskunftsrechte für Journalisten.

Wie die Zukunft des Informationsfreiheitsrechtes in Deutschland aussehen könnte, das untersucht das Deutsche Forschungsinstitut für die öffentliche Verwaltung in Speyer. Die vom Bund und den Ländern finanzierte Einrichtung erforscht Strukturen und Prozesse in Staat und Verwaltung.

Daten für Nutzer übersichtlich aufbereiten

Der Direktor des Institutes Jan Ziekow erwartet, dass sich der Zugang zu staatlichen Informationen in der Zukunft radikal ändern wird. Nicht mehr nur auf Antrag soll die Verwaltung dann Daten herausgeben, sondern sie soll von sich aus, also proaktiv, Informationen über entsprechende Plattformen bereitstellen. In Hamburg und in Rheinland-Pfalz gibt es bereits Transparenzgesetze, die eine solche Pflicht der Behörden vorsehen, bisher allerdings nur für bestimmte Bereiche. In Berlin diskutiert das Abgeordnetenhaus derzeit über einen entsprechenden Gesetzentwurf.

Open government und open data heißen hier die Stichworte, die den künftigen Zugang zu staatliche Informationen beschreiben. "Das ist ein Quantensprung", sagt Professor Ziekow. "Es hängt natürlich wie immer davon ab, wie sie die Daten gliedern, wenn Sie sie zur Verfügung stellen. Also ich meine, auch da gilt wieder das Prinzip des Verbotes des "Zumüllens", um es mal so zu formulieren. Das ist ganz wichtig – entsprechende Suchalgorithmen, die hinterlegt sind, und eine entsprechende fachliche Gliederung."

Wichtig sei es, vom Nutzer her zu denken. Das Institut evaluiert deshalb derzeit im Auftrag des Bundesinnenministeriums das Govdata-Portal, über das Daten und Informationen aus allen Verwaltungsebenen zugänglich gemacht werden.

Bisher läuft das alles auf freiwilliger Basis, ein Anspruch des Bürgers auf Veröffentlichung durch die Verwaltungen besteht noch nicht. Dafür sind allein schon die technischen Voraussetzungen noch nicht gegeben.

Bayern, Niedersachsen und Sachsen haben gar kein IFG

"Sie brauchen dann natürlich auch eine flächendeckende Durchsetzung der elektronischen Akte. Da sind wir auf Bundesebene ziemlich weit, würde ich sagen, wir sind auf Länderebene unterschiedlich und wir sind auf kommunaler Ebene noch unterschiedlicher unterwegs."

Insofern wird es wohl noch eine Weile dauern, bis man die Gewerbegenehmigung für die Gaststätte um die Ecke im Netz finden wird. Mal abgesehen davon, dass drei Bundesländer – nämlich Bayern, Niedersachsen und Sachsen – noch nicht einmal ein Informationsfreiheitsgesetz haben.

Peter Schaar, der frühere Datenschutzbeauftragte, wünscht sich auch deshalb, dass über die Informationsfreiheit lauter als bisher diskutiert wird: "Ich würde mich natürlich freuen, wenn das Thema Transparenz, Umgang mit Informationen des Staates, wenn so etwas auch Gegenstand der politischen Debatte zum Beispiel in Wahlkämpfen werden würde."

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