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StartseiteHintergrundAngst vor feindlicher Übernahme19.08.2008

Angst vor feindlicher Übernahme

Die Bundesregierung will deutsche Firmen besser schützen

Die Bundesregierung arbeitet an einem neuen Außenwirtschaftsgesetz. Ziel ist es, unliebsame Unternehmensinvestitionen zu unterbinden, solche nämlich, die die "Öffentliche Ordnung und Sicherheit" der Bundesrepublik gefährden könnten. Der Finanzminister ist dafür, Ökonomen denken da anders.

Von Brigitte Scholtes, Mirjam Stöckel und Gerhard Irmler

Die Männer mit den Geldtaschen - haben sie hehre Unternehmensziele? (AP)
Die Männer mit den Geldtaschen - haben sie hehre Unternehmensziele? (AP)
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"Verfolgen die auf Dauer nur ökonomische Ziele, gibt es nicht eines Tages vielleicht auch von Einigen politische Zielsetzungen, kaufen die sich in deutsche Unternehmen ein, um Technologie abzuziehen? Gehen die in sensitive Netze hinein, kaufen die mal Medienunternehmen, um die öffentliche Meinung zu beeinflussen? Das sind alles Fragen, von denen ich glaube, dass man sich nicht erst damit beschäftigen soll, wenn das Volumen, das Anlagevolumen dieser Staatsfonds in sieben bis acht Jahren bei ungefähr sagenhaften zwölf Billionen US-Dollar ist."

Eine Sorge, die Bundesfinanzminister Peer Steinbrück schon lange umtreibt. Mit der geplanten Änderung des Außenwirtschafts-Gesetzes will die Bundesregierung nicht nur ungeliebte ausländische Staatsfonds, sondern auch andere Investoren besser kontrollieren, die sich an deutschen Unternehmen beteiligen oder Unternehmen aufkaufen wollen.
Dazu heißt es im vorliegenden Kabinettsentwurf:

"Die Änderung des Außenwirtschaftsgesetzes verfolgt das Ziel, den Erwerb von Unternehmen im Einzelfall zu prüfen und zu untersagen, wenn dies unerlässlich ist, um die Öffentliche Ordnung und Sicherheit der Bundesrepublik zu gewährleisten."

Und zwar für Investoren außerhalb der Europäischen Union und ab einer Beteiligung von 25 Prozent. Wie sich die Bundesregierung dies in der Praxis vorstellt, dazu Heiko Willems vom Bundesverband der Deutschen Industrie:

"Wenn der ausländische Erwerber einen Anteil an dem deutschen Unternehmen gekauft hat, was er auf Grund bestimmter Vorschriften im Wertpapierrecht tun muss, hat das Wirtschaftsministerium drei Monate Zeit, den Erwerb zu prüfen. Und wenn es entscheidet, dass es sich diesen Vorgang näher anschauen will und hat dann weitere zwei Monate Zeit, um zu entscheiden, ob es den Erwerb untersagen will, ob es ihn mit Auflagen versehen will oder ob es untätig bleibt."

Mit dem Begriff "Öffentliche Ordnung und Sicherheit" hat die Bundesregierung wörtlich einen Passus aus dem EG-Vertrag übernommen und hofft damit, auf der juristisch sicheren Seite zu sein. Die geplante Änderung des Außenwirtschafts-Gesetzes sei mit EU-Recht jedoch keineswegs vereinbar, kritisiert der Leiter der Rechtsabteilung des BDI, Heiko Willems. Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes in Luxemburg weise in eine ganz andere Richtung. Der Europäische Gerichtshof verlange klare Bestimmungen, was unter einer "Gefährdung der Öffentlichen Ordnung und Sicherheit" zu verstehen sei. Weder der EG-Vertrag noch die Änderung des Außenwirtschafts-Gesetzes würden dem gerecht.

"Ein Unternehmen weiß nicht, wie der Begriff "Öffentliche Sicherheit und Ordnung" im konkreten Fall von der Bundesregierung ausgelegt wird und ob der eigene Erwerb darunter jetzt darunter fällt. Das wird dazu führen, dass die Unternehmen einen hohen Beratungsbedarf haben, einen hohen Unsicherheitsfaktor - und das führt zu Nachteilen für die Unternehmen."


Zwar bestreitet der BDI nicht, dass sich die Bundesrepublik vor unerwünschten Staatsfonds und Finanzinvestoren aus Ländern außerhalb der EU schützen dürfe, zumal wenn deren Absichten und Ziele womöglich unklar seien. Die bestehenden Gesetze im Rüstungsbereich, das Telekommunikationsgesetz oder das Energiewirtschafts-Gesetz reichten dafür jedoch völlig aus.

"Sie haben in Fällen der Energieversorgung für jedes Unternehmen, das in Deutschland tätig ist, Anschlusspflicht, Grundversorgungspflichten, Nichtdiskriminierungspflichten. Das wird überwacht von Regulierungsbehörden und das gilt unabhängig davon, ob das Unternehmen in deutscher, in schwedischer und russischer Hand ist - und unserer Meinung nach sind solche sektorspezifischen Regelungen genau die richtigen Instrumente, um etwaigen Missbräuchen zu begegnen."

In dem Entwurf, der schon morgen im Bundeskabinett beschlossen werden soll, heißt es:

"Ein offenes Investitionsregime gehört zu den Grundpfeilern der wirtschaftlichen Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland."

Doch genau dies wolle man jetzt beschränken, kritisieren der BDI und andere Wirtschaftsverbände.

"Das ist eigentlich unsere grundsätzliche politische Kritik. Wir sind als eng in die Weltwirtschaft verflochtenes Land sehr stark auf offene Märkte angewiesen, im Ausland, und zwar nicht nur als Exportweltmeister, sondern auch als wichtiges Herkunftsland von Investitionen, die unsere Unternehmen im Ausland haben, über 800 Milliarden Euro. Wir sind in Deutschland in der Vergangenheit sehr gut gefahren mit unserem offenen Investitionsregime."

Grundsätzliche Kritik übt auch der Deutsche Industrie- und Handelskammer-Tag, DIHK. Dessen Hauptgeschäftsführer Martin Wansleben.

"Das neue Gesetz ist schwammig bezüglich der Felder, wo der Staat aktiv wird und deswegen ist im Kern dieses Gesetz praktisch die Information an den Rest der Welt: Wir wollen zwar als Exportweltmeister bei Euch weiterhin offene Grenzen haben und wir sind stolz und froh darüber, dass unsere Unternehmen weltweit auch präsent sind mit Investitionen, auch mit ausländischen - bei Euch inländischen - Unternehmen. Aber wenn es zu uns kommt, da haben wir doch Vorbehalte."

Staatsfonds aus den Golfstaaten und den rohstoffreichen Ländern werden auf den weltweiten Märkten für Beteiligungen und Übernahmen künftig eine immer bedeutendere Rolle spielen.
Schon heute agieren Staatsfonds in Europa nicht im rechtsfreien Raum: Für sie gelten dieselben Vorschriften wie für alle anderen ausländischen Investoren, darauf verweist auch Klaus-Dieter Sohn, Jurist am Centrum für Europäische Politik, einem "Think-Tank" in Freiburg.

"Der europäische rechtliche Rahmen ist vorgegeben durch den EG-Vertrag, natürlich im Schwerpunkt über Artikel 56, der gewährleistet, dass zwischen den Mitgliedsstaaten, aber eben auch zwischen den Mitgliedsstaaten und Drittstaaten keine Beschränkungen der Kapitalverkehrsfreiheit gegeben sind.
Gleichwohl sagt natürlich Artikel 58, dass die Mitgliedsstaaten zur Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung durchaus Maßnahmen ergreifen dürfen, um die Kapitalverkehrsfreiheit einzuschränken."

Doch nicht nur die einzelnen Mitgliedsstaaten dürfen den freien Kapitalverkehr unter bestimmten Umständen beschränken, auch der EU-Ministerrat.

Bei den Staatsfonds hält die EU-Kommission aber grundsätzlich am Prinzip des freien Kapitalflusses fest. Eine Position, die sie schon Ende Februar mit einer so genannten Mitteilung klargemacht hat.

In dieser Stellungnahme geht sie auf die Bedenken einiger Mitgliedsstaaten ein. Danach könnten Mittel aus Staatsfonds in bestimmten Branchen eher aus strategisch-politischen Interessen investiert werden - und nicht allein aus wirtschaftlichen Erwägungen. Es bestehe die Sorge, dass Staatsfonds Kontrollbeteiligungen an Unternehmen oder eine förmliche Einflussnahme auf deren Entscheidungen anstreben könnten, schreibt die Kommission in ihrem Papier.

Allerdings weist die Brüsseler Behörde auch auf Vorteile der Staatsfonds hin: Europas Wirtschaftsunternehmen profitierten durchaus von dem bereit gestellten Kapital. Es trage durch eine meist längerfristige Anlagestrategie zur Stabilität des internationalen Finanzsystems bei. EU-Binnenmarktkommissar Charlie McCreevy:

"In den letzten 40 Jahren hat es keinen Fall gegeben, in dem sich ein Staatsfonds auf negative Art und Weise verhalten hätte. Im Gegenteil: Sie waren die besten Investoren, die ein Unternehmen bekommen konnte. Sie agieren langfristig und angemessen. Und es ist völlig klar: Diese Fonds müssen ihre Überschüsse auch weiterhin in Europa investieren. Viele Finanzinstitute weltweit hätten heute einige Schwierigkeiten, wenn es die Finanzspritzen einiger Staatsfonds nicht gegeben hätte."

Die Schlussfolgerung der Kommission: Europa dürfe nicht den Anschein erwecken, seine Märkte grundsätzlich gegen Staatsfonds abschotten zu wollen. Die Brüsseler Behörde will keine neuen Instrumente - und lehnt einen EU-Ausschuss für Auslandsinvestitionen wie in den USA ausdrücklich ab.
Stattdessen fordert die EU-Kommission einen freiwilligen Verhaltenskodex: Mit ihm sollen sich die Besitzer der Staatsfonds dazu verpflichten, bestimmte Standards einzuhalten. Joaquin Almunia, EU-Kommissar für Wirtschaft und Währung:

"Ein Verhaltenskodex ist gut, um das Vertrauen der Empfängerländer zu erhöhen. Wie Staatsfonds ihre Entscheidungen treffen, wie sie ihr Management aufgestellt haben, welches ihre Investitionskriterien sind, ob sie aus strategischen Überlegungen oder lediglich finanziellen Interessen heraus investieren - und so weiter. Das ist eine win-win-Situation und im Interesse beider Seiten: der Investoren und der Empfänger."

Die EU-Kommission plädiert dafür, dass alle 27 Mitgliedsstaaten gemeinsam vorgehen: Die EU solle mit einer Stimme sprechen, fordert die Behörde - und so die bereits laufenden internationalen Bemühungen um einen freiwilligen Verhaltenskodex vorantreiben. Tatsächlich arbeitet der "Internationale Währungsfonds IWF" bereits an einer solchen Selbstverpflichtung - zusammen mit den Eignern der Fonds. Im Frühjahr dieses Jahres ist dafür eine internationale Arbeitsgruppe eingerichtet worden. Dort treffen sich Vertreter der Staatsfonds zu Gesprächen mit den Ländern, in deren Wirtschaft die Finanzmittel fließen. Und auch in der OECD gibt es ähnliche Überlegungen. Bert van Roosebeeke hält die Verhandlungen für durchaus aussichtsreich.

"Man will halt inhaltlich jetzt zu einer Art Übereinstimmung kommen, wie offen ein Staatsfonds überhaupt sein muss, inwieweit Staatsfonds offen legen müssen, mit wie viel Geld sie überhaupt agieren, welche Ziele sie verfolgen, welche Anlagestrategie, ob sie primär in Aktien investieren oder in Staatsanleihen, wie viel Risiko sie bereit sind zu nehmen und vor allem - ganz wichtig - müssen sie belegen, inwieweit sie mit der Politik ihres Heimatlandes zusammenarbeiten oder eben unabhängig von dieser Politik sind."

Bei ihrem Gipfeltreffen im März haben auch die Staats- und Regierungschefs der EU signalisiert, dass sie gemeinsam vorgehen möchten. Allerdings heißt es in ihrem Abschlusspapier auch: jeder gemeinsame europäische Ansatz müsse "den Vorrechten der einzelnen Mitgliedsstaaten Rechnung tragen".

Und diese Gespräche sollen bis Jahresende zu Leitlinien führen - für die Verwaltung von Staatsfonds, hofft die EU-Kommission. Funktioniert das wider Erwarten nicht, erwägen die Brüsseler Behörde und Kommissionspräsident Barroso verbindliche Regeln für die gesamte Europäische Union. Offenbar als Druckmittel nach außen, um die eigene Position zu stärken. Bert van Roosebeeke:

"Das Thema ist ja sehr kontrovers diskutiert worden in Europa - und der Herr Barroso will auch wiederernannt werden als Kommissionspräsident nach den Wahlen 2009. Ich glaube, er hat gesehen, dass dieses Thema kontrovers diskutiert wird in den Mitgliedsstaaten und dass von ihm durchaus erwartet wird von manchem Regierungschef, dass er sich da kritisch äußert - und das hat er halt eben getan."

Staatsfonds sind keine Erscheinung der letzten zehn Jahre. Staatsfonds gibt es seit gut 50 Jahren. Der erste größere ist in Kuwait gegründet worden, die "Kuwait Investment Authorities."

Dieser Fonds wird in Deutschland bekannt, als er sich 1974 mit 14 Prozent an Daimler-Benz beteiligt. Thomas Straubhaar, Präsident des Hamburger Weltwirtschaftsinstituts über den Aufschrei damals:

"Ich erinnere mich haargenau, dass wir vor dreißig Jahren bei der ersten Ölkrise in den Siebzigern - und das zweite Mal in den Achtzigern und dann mit Japan genau dieselben Diskussionen schon mal hatten. Damals kamen auch schön aus dem Ausland Kapitalgeber, die sich an den deutschen Firmen beteiligt haben und schon damals war das so eine Art Ausverkauf der Heimatstimmung, die sich aber gar nicht bewahrheitet hat, sondern im Gegenteil - gerade dank dieser Kapitalzuflüsse - deutsche Firmen viel wettbewerbsfähiger geworden sind."

So sehen das nüchterne Ökonomen im Nachhinein. Kuwait ist immer noch an der Stuttgarter Autoschmiede beteiligt. Manfred Gentz, zwischen 1995 und 2004 Finanzvorstand der Daimler-Benz bzw. DaimlerChrysler AG, hat die Zusammenarbeit mit dem kuwaitischen Staatsfonds in angenehmer Erinnerung.

"Kuwait war über die gesamten jetzt mehr als dreißig Jahre ein sehr stabiler Aktionär. Er hatte keine eigene Aufsichtsratsvertretung, er ließ sein Aktienpaket durch die Dresdner Bank vertreten. Die Dresdner Bank hat aber niemals irgendwelche Weisungen oder Strategiebeeinflussung über Kuwait vornehmen wollen."

Genau die aber befürchten nun nicht nur Politiker wie Peer Steinbrück. Das liegt wohl daran, dass inzwischen immer mehr Staatsfonds aktiv werden, die aus Ländern mit einer undemokratischen Grundordnung kommen. Das macht Angst, es könne mehr dahinter stecken als rein finanzielle Überlegungen.

Doch schon die finanzielle Macht der Staatsfonds ist immens: Auf 2,5 Billionen Dollar wird deren Vermögen aktuell geschätzt, allein die chinesischen Staatsfonds sollen über eine Billion Dollar verfügen.

Das Geld stammt aus überschüssigen Deviseneinnahmen - seien sie aus Verkäufen von Erdöl entstanden, aus Rohstoffen und Gas wie in Russland oder aus anderen Exportüberschüssen wie in China. Die deshalb von vornherein zu verpönen, hält der frühere Daimler-Finanzvorstand Gentz nicht für richtig.

"Wir können nicht von vornherein qualifizieren, dass bestimmte Länder wie Russland oder China - oder manche sagen auch Indien - oder manche verdächtigen Saudi-Arabien, eo ipso "böse" sind und verfolgt werden müssten oder genau beobachtet werden müssten, sondern wir müssen die Erfahrung erst mal sammeln."

Angst aber macht auch die immense Kapitalkraft der Fonds.
Lutz Raettig, Aufsichtsrat der "Morgan-Stanley-Bank" in Deutschland:

"Die Hedge-Fonds sind ungefähr die Hälfte dessen, was die Staatsfonds sind. Das heißt, das Geschrei, das wir seinerzeit um die Hedge-Fonds gemacht haben, müsste jetzt doppelt so deutlich und laut klingen - und das tut es Gott sei dank nicht."

Thomas Straubhaar, Präsident des Hamburger Weltwirtschaftsinstituts:

"Sie bringen Kapital aus dem Ausland nach Deutschland und dieses Kapital wird dringend gebraucht, um die Eigenkapitaldecke gerade mittelständischer Firmen zu verbreitern und damit neue Geschäftsideen ermöglichen zu können und damit letztlich Beschäftigung und Wohlstand auch in Deutschland sichern zu können."

In früheren Jahren haben die Staatsfonds vorrangig in sichere Staatsanleihen investiert. Der aktuelle und dramatische Kursverlust des Dollar aber lasse diese Investoren nach ertragreicheren Anlagen Ausschau halten, erläutert Volker Strack von der Wirtschaftsprüfungs- und Beratungsgesellschaft "PricewaterhouseCoopers":

"Im Endeffekt haben die Staatsfonds mittlerweile soviel Geld zur Verfügung. Man kann sagen, das Wachstum dieser Einnahmen auf einer jährlichen Basis liegt bei 25 bis 30 Prozent - dass man sich nicht mehr ausschließlich auf klassische Anlageformen konzentrieren kann und möchte."

In der aktuellen Finanzmarktkrise nutzen die Fonds nämlich günstige Gelegenheiten, bei Unternehmen und Finanzinstituten einzusteigen, bei denen sie zuvor nicht sehr willkommen gewesen wären.

Den Nutzen für die westlichen Unternehmen und Volkswirtschaften sieht auch der Wirtschaftsweise Peter Bofinger. Denn so werde ein allzu starkes Abbremsen der Konjunktur verhindert. Aber man sollte auch die längerfristigen Auswirkungen bedenken, meint er.

"Allerdings ist natürlich, wenn man sich das etwa perspektivisch überlegt, bedenklich, wenn aus Minderheitsbeteiligung an Banken jetzt plötzlich Mehrheitsbeteiligungen würden, wenn also zum Beispiel der chinesische Staatsfonds die Mehrheit an der Citibank übernehmen würde und plötzlich de facto aus der amerikanischen Citybank eine staatseigene chinesische Bank würde."

Die Kapitalmärkte könnten solchen Absichten aber nicht vorbauen, meint Ökonom Thomas Straubhaar. Wenn es etwa um die Wettbewerbsordnung gehe oder um den Schutz geistigen Eigentums, dann müsse das international geregelt werden. Das allerdings sei zum großen Teil aber schon durch die "Welthandelsorganisation WTO" geschehen.
Die Bundesregierung arbeitet an einem neuen Außenwirtschaftsgesetz. Ziel ist es, unliebsame Unternehmensinvestitionen zu unterbinden, solche nämlich, die die "Öffentliche Ordnung und Sicherheit" der Bundesrepublik gefährden könnten. Der Finanzminister ist dafür, Ökonomen denken da anders.

"Die Länder haben über diese WTO, über die internationalen Handelsorganisations-Regeln anerkannt, dass es einen Schutz geistigen Eigentums gibt, dass gewisse Regeln des Wettbewerbes zu respektieren sind, dass es nicht zur Marktmacht kommen darf. Und das denke ich, ist eben ein ganz wichtiger Punkt auch des Wettbewerbsrechts, dass hier die Spieße auf den Weltmärkten gleich lang bleiben müssen und die Regelwerke gibt es schon und die müssen vielleicht in der ein oder anderen Sicht verschärft angepasst werden. Aber das gibt es nicht, dass man das Rad neu erfinden muss."

Bisher jedenfalls scheinen die Staatsfonds, auch die aus Russland oder China, sich wie langfristig orientierte Investoren zu verhalten, hat Volker Strack von "PricewaterhouseCoopers" beobachtet.

"Ein Unterschied im Verhalten zu den bisherigen Staatsfonds ist derzeit aus meiner Sicht nicht zu erkennen. Wenn man den chinesischen Staatsfonds anschaut, dann kann man eine Besonderheit sehen, nämlich die signifikante Investition in eine Private- Equity-Gesellschaft, das heißt nicht direkt in Industrieanteile, sondern in einen Finanzinvestor, der wiederum selbst die Anteile an Unternehmen erwirbt."

Dennoch wird es spannend zu beobachten, ob mit dem Einstieg bei Finanzinvestoren eine andere Art von Macht ausgeübt werden kann. Hatten sie bisher über ihre langfristige Ausrichtung stabilisierend auf die Finanzmärkte gewirkt - eben auch in der Finanzmarktkrise - so könnten kürzere Intervalle der Investitionen Märkte bewegen, also destabilisierend wirken.
Ökonom Thomas Straubhaar warnt dennoch vor einem Übereifer der Politiker, wie er in dem Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Ausdruck komme.

"Wenn Gesetzgebung darauf hinausläuft, dass ein Gesetzgeber unterscheiden muss über gute und schlechte Absichten, liebe und böse Kapitalgeber, dann kommen wir in ein Fahrwasser, das mit einer marktwirtschaftlichen Ordnung nicht mehr kompatibel ist. "

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