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StartseiteHintergrundBonn gegen das Silicon Valley08.07.2019

BundeskartellamtBonn gegen das Silicon Valley

Internetgiganten wie Google, Facebook und Amazon dominieren ihre Geschäftsfelder - und rufen immer wieder das Bundeskartellamt auf den Plan. Wenn Geschäftsmodelle gegen das Gesetz verstoßen, schreitet die Behörde ein. Ein Schlüsselelement im Digitalmarkt ist der Zugang zu Daten.

Von Peggy Fiebig

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Die Logos der US-Internetkonzerne Google (l-r), Amazon und Facebook sind auf dem Display eines iPhone zu sehen. (Stefan Jaitner / dpa )
Das Bundeskartellamt mit Sitz in Bonn überwacht, ob große Internetkonzerne eine marktbeherrschende Stellung missbräuchlich ausnutzen (Stefan Jaitner / dpa )
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Braucht es mehr Härte gegen große Tech-Unternehmen? Knapp aber eindeutig antwortet die europäische Noch-Kommissarin für das Wettbewerbsrecht, Margrethe Vestager, auf die Frage eines Journalisten. Vom internetaffinen Publikum auf der diesjährigen Webkonferenz Republica erntet sie dafür viel Applaus.

Wie das genau geht - mehr Härte gegenüber Google, Facebook und Co. - das hat die resolute Europapolitikerin in den vergangenen Jahren gezeigt: Drei Geldbußen, jeweils in Milliardenhöhe, erlegte sie allein Google auf - wegen Missbrauchs seiner Marktmacht. Auf der Republica im Mai in Berlin erklärt Vestager, warum sie es für wichtig hält, hier rigoros zu sein:

"Wir sind hier wirklich herausgefordert, weil der Umfang und die Geschwindigkeit der industriellen Revolution, die wir gerade erleben, so viel schneller ist als jemals zuvor. Alles wird dadurch beeinflusst: Unsere Freundschaften, unsere Demokratie, die Landwirtschaft, Verkehr, Gesundheit. Alle Bereiche unserer Gesellschaft verändern sich durch die digitale Revolution. Es ist daher an der Zeit, dass unsere Demokratien damit anfangen, den Weg für zukünftige Gesellschaften zu gestalten. Denn sonst überlassen wir das jenen Unternehmen, die jenseits jeglicher demokratischen Kontrolle stehen."

Unterstützung im Kampf gegen unredliches Verhalten der Tech-Giganten bekommt Vestager auf deutscher Seite vom Bundeskartellamt. In der früheren Bundeshauptstadt, also in Bonn, wachen 350 Mitarbeiter der Behörde darüber, ob sich Unternehmen womöglich wettbewerbswidrig verhalten und deshalb mit Sanktionen rechnen müssen.

Personelle Zusammensetzung des Amtes ändert sich

"Ja, das Bundeskartellamt, das ist eine relativ kleine Behörde in Bonn am Rhein. Wir liegen hier tatsächlich am Rhein, der ist nur einen Steinwurf weit entfernt. Das Amt ist 1999 von Berlin nach Bonn gezogen, als die Bundesregierung Bonn in die umgekehrte Richtung verlassen hat."

Andreas Mundt ist seit knapp zehn Jahren Präsident des Bundeskartellamtes. Die Arbeit hat sich über die Jahre stark verändert, sagt er. Grund ist die Digitalisierung. So prüft das Bundeskartellamt heute nicht mehr nur Verstöße gegen das Kartellrecht und Fusionen in der analogen Welt, sondern widmet sich mehr und mehr auch dem Marktverhalten von Internetunternehmen. Der Fokus liegt hier auf der sogenannten Missbrauchskontrolle: ob also eine marktbeherrschende Stellung missbräuchlich ausgenutzt wird.

"Das hat uns schon stark verändert, vor allem am Anfang als wir hier erst mal begreifen mussten, wie tickt eigentlich die digitale Wirtschaft, wie funktionieren eigentlich Märkte, wo die Unternehmen zwar ganz hohe Umsätze haben, aber der Nutzer zahlt gar nichts. Wo kommen denn eigentlich die Umsätze her? Das mussten wir erst mal alles verstehen. Wir mussten auch verstehen, auf welche Art und Weise diese großen Unternehmen eigentlich entstehen. Warum ist es in der digitalen Wirtschaft so, dass, the winner takes it all, dass wir es mit so großen Unternehmen zu tun haben, welche Effekte gibt es da?"

Deshalb hat sich auch die personelle Zusammensetzung des Amtes geändert. Zum einen zahlenmäßig: 220 Mitarbeiter waren hier tätig, als das Amt vor zwanzig Jahren von Berlin nach Bonn zog. Heute sind es über 50 Prozent mehr, fast 360 Mitarbeiter.

"Früher waren wir ganz maßgeblich hier von Ökonomen und Juristen geprägt, das ist bis heute so. Aber die Welt ist sehr viel bunter geworden. Wir haben viele Mathematiker eingestellt, wir haben Informatiker eingestellt."

Diese Expertenmannschaft schaut sich beispielsweise die großen Plattformen im Internet an. Denn hier gibt es häufig keinen Markt mit einer ausreichend hohen Zahl an Wettbewerbern. Und das bedeutet, dass die Selbstregulierungsmechanismen nicht mehr funktionieren. Ist ein Unternehmen erst einmal zum Platzhirsch geworden, kann es die Bedingungen ziemlich frei diktieren. So wie etwa die Hotelbuchungsplattform booking.com, gegen die das Bundeskartellamt ein Verfahren geführt hat.

Das Bundeskartellamt in Bonn. (Imago/Ludwig Heimrath)Das Bundeskartellamt in Bonn (Imago/Ludwig Heimrath)

Die Plattform hat - so meinen die Wettbewerbshüter - den Hoteliers unfaire Bedingungen auferlegt, ein Effekt seiner großen Marktmacht. Beanstandet haben die Bonner die sogenannte Bestpreisklausel, mit der das Vergleichsportal den Hotels verbieten will, ihre Zimmer über die jeweils hoteleigenen Webseiten günstiger als bei booking.com anzubieten.

Was sich für Reisende vermeintlich positiv anhört - das Versprechen, bei booking.com immer den günstigsten Preis zu bekommen - hat für Hotels erhebliche wirtschaftliche Auswirkungen. Denn die Provision, die das US-Unternehmen einstreicht, ist nicht unerheblich: Zwischen 15 und 25 Prozent von jeder Buchung, die über das Portal erfolgt, gehen an booking.com.

Bestpreisklausel als Marktmissbrauch 

Hotels versuchen deshalb, potenzielle Gäste auf die eigene Internetseite zu ziehen und sie zu motivieren, hier zu buchen, erläutert der Berliner Hotelier Zeev Rosenberg. Das aber will booking.com mit seiner Klausel verhindern. Zeev Rosenberg hat dafür kein Verständnis. Er findet es unfair, dass booking.com Hotels vorschreiben will, zu welchem Preis, also zu welcher Rate, sie selbst ihre Zimmer abgeben dürfen, und fordert daher von der Plattform:

"Ein bisschen diese Fairness zu sagen: Okay, ihr habt das Geld, aber wir haben die Ratenhoheit. Und dass es wichtig ist, dass die Ratenhoheit im Hotel bleibt und nicht bei anderen Unternehmen."

Denn - und hier zeigt sich die Marktmacht von booking.com - kaum ein Hotelbetrieb und schon gar kein kleineres Boutiquehotel wie jenes, in dem Zeev Rosenberg arbeitet, kann es sich leisten, nicht auf booking.com präsent zu sein. Auch hier ist der Markt global geworden.

"Natürlich können wir Gäste in China, in Amerika, in Südamerika als Privathotel nicht erreichen, das geht nicht."

Weil booking.com nach Einschätzung des Bundeskartellamts mit Abstand das führende Hotelbuchungsportal in Deutschland und in Europa ist, sah die Behörde die Verwendung einer solchen Bestpreisklausel als Marktmissbrauch und untersagte sie.

Die Wettbewerbshüter stellten "eine spürbare Wettbewerbsbeschränkung" unter den Hotelportalen und auch unter den Hotelunternehmen fest. Begründung: Die Attraktivität des hoteleigenen Online-Vertriebs werde erheblich geschmälert und die Preissetzungsfreiheit der Hotelunternehmen spürbar eingeschränkt. Auch der Verbraucher habe keinen Vorteil. Denn mit der Bestpreisklausel werde verhindert, dass Hotels auf ihren eigenen Seiten die Zimmer günstiger anbieten.

Vor Gericht allerdings ist das Bundeskartellamt mit dieser Argumentation gescheitert. Das Oberlandesgericht Düsseldorf hat vor wenigen Wochen das Verbot der Bestpreisklausel aufgehoben. Zwar gebe es in der Tat eine Wettbewerbsbeschränkung, die Bestpreisklausel sei aber ein notwendiger Teil des zwischen booking.com und dem jeweiligen Hotelbetreiber geschlossenen Vertrages.

Ein Hotelbetreiber müsse an booking.com nur zahlen, wenn tatsächlich ein Zimmer gebucht wurde. Könnten Hotels dies verhindern, indem sie die Internet-Nutzer durch niedrigere Angebote auf der eigenen Webseite umleiten, dann würde das Gleichgewicht zwischen den Vertragsparteien gestört, so die Düsseldorfer Richter.

Zu Ende ist die Auseinandersetzung allerdings noch nicht - das Bundeskartellamt will gegen die Entscheidung vorgehen.

Weitaus mehr öffentliche Aufmerksamkeit hat indessen ein anderes Verfahren bekommen: Im Februar dieses Jahres stellte das Bundeskartellamt fest, dass Facebook mit seinen Geschäftsbedingungen seine marktbeherrschende Position missbraucht. Stein des Anstoßes: Nutzer mussten sich damit einverstanden erklären, dass Facebook auch die Daten von anderen Diensten wie Instagram, Whatsapp aber auch von Webseiten anderer Unternehmen mit den Facebook-Daten im jeweiligen Profil zusammenführt. Nach Ansicht des Kartellamtes ein Verstoß gegen das Datenschutzrecht.

Zuständig war das Bundeskartellamt, weil es sich bei Facebook um ein marktbeherrschendes Unternehmen handelt. Denn nur dann darf die Behörde überhaupt tätig werden. Wann aber ist ein Unternehmen marktbeherrschend im Internet, wo sich die Märkte ständig verändern?

Facebook "marktbeherrschend"

Zum Beispiel Facebook nochmals Andreas Mundt:

"Da stellt sich natürlich die Frage: Ist Facebook singulär? Muss ich hier berufliche Netzwerke in den Markt einbeziehen, wie Xing? Muss ich vielleicht auch Messengerdienste einbeziehen? Muss ich möglicherweise andere soziale Netzwerke mit ganz bestimmten Eigenschaften, wie zum Beispiel Snapchat, in den Markt mit einbeziehen? Und das kriegen Sie raus, einmal indem Sie Facebook selbst befragen, wie sie den Markt einschätzen. Wir haben Verbraucher befragt, wie sie den Markt einschätzen. Das ist eigentlich das Wichtigste."

Der Präsident des Bundeskartellamts, Andreas Mundt (picture alliance / dpa / Rolf Vennenbernd)Präsident des Bundeskartellamts: Andreas Mundt (picture alliance / dpa / Rolf Vennenbernd)

Und so ist das Kartellamt letztendlich zu dem Ergebnis gelangt, dass Facebook mit seinem breiten Angebot faktisch singulär ist. Dienste wie Snapchat, YouTube oder Twitter, aber auch berufliche Netzwerke wie LinkedIn und Xing mit ihren jeweils begrenzten Angeboten, sind nach Auffassung der Behörde nicht in den relevanten Markt einzubeziehen. Auf dem so definierten Markt hält Facebook nach den Untersuchungen der Wettbewerbshüter einen Anteil von 95 Prozent, ist also marktbeherrschend.

Das Bundeskartellamt hat deshalb Facebook verboten, die Daten der Nutzer aus verschiedenen Quellen ohne Einwilligung zusammenzuführen. Wird die Zustimmung verweigert, darf Facebook diesen Nutzer nicht von seinem Angebot ausschließen. Das Unternehmen wehrt sich gegen diese Auflagen und hat Beschwerde eingelegt.

Andreas Mundt erklärt, warum nicht gleich eine Geldbuße verhängt wurde, so wie es beispielsweise die Europäische Kommission bei Google getan hatte.

"Bei Missbrauchsverfahren verhängen wir solche Bußgelder selten bis nie, weil Bußgeldverfahren in Deutschland aufwändig sind. Das ist ein bisschen anders als bei der Europäischen Kommission. Ich muss aber ehrlich sagen, ich vermisse diese Bußgelder in den Verfahren gegen Amazon und Facebook auch nicht. Ich halte es in diesen Missbrauchsfällen für viel wichtiger, dass wir, wenn das Geschäftsmodell gegen das Gesetz verstößt, dass wir das Geschäftsmodell dann ändern. Das ist der entscheidende Punkt für die Zukunft, damit wir dafür sorgen, dass Märkte offenbleiben, das heißt, dass Wettbewerber auf den Markt kommen können, oder dass wir dafür sorgen, dass der Verbraucher nicht weiter ausgenutzt wird."

"Etablierte Marktmacht", die sich weiter verstärkt

Denn das Bundeskartellamt wacht nicht nur darüber, dass in Deutschland der Wettbewerb nicht behindert wird, sondern ist auch Verbraucherschutzbehörde. Der Düsseldorfer Wirtschaftswissenschaftler Justus Haucap:

"Das Kartellrecht hat ja zwei Elemente: Das Kartellrecht hat zum Einen dieses Element, dass man versucht, den Wettbewerb zu erhalten auf den Märkten. Aber wenn dann kein Wettbewerb besteht auf den Märkten, dann hat das auch eine Verbraucherschutzkomponente. Also das gilt etwa für die Berliner Wasserwerke, gegen die Verfahren geführt wurden, weil die Preise zu hoch waren, und jetzt auch im Facebook-Verfahren."

Der Vorteil, den das Bundeskartellamt gegenüber den Verbraucherzentralen dabei hat: Ihm stehen mehr Instrumente zur Verfügung, um gegen verbraucherschädigendes Verhalten großer Unternehmen vorzugehen und ein marktkonformes Verhalten durchzusetzen.

Das Problem, das sich den Wettbewerbshütern hier stellt: Im Internet gelten andere Bedingungen als in der analogen Welt. So bilden sich im Netz viel schneller Monopole, also Unternehmen, die mit ihrem Geschäftsmodell den Markt faktisch alleine bestimmen. Die Großen der Branche sind solche Monopolisten - Google auf dem Suchmaschinenmarkt, Facebook bei den sozialen Netzwerken und Amazon im Onlinehandel.

Heike Schweitzer, Professorin für Wettbewerbsrecht an der Humboldt-Universität Berlin erklärt, warum das so ist: "Bei diesen Plattformen haben wir eine Situation der starken Konzentrationstendenz. Wenn eine Plattform mal eine gewisse Übermacht erlangt hat, dann wächst sie sehr schnell. Und der Grund dafür sind die sogenannten Netzwerkeffekte: Direkte Netzwerkeffekte, weil wir davon profitieren, wie bei Facebook, dass schon andere Nutzer da sind. Oder indirekte Netzwerkeffekte, dass eine Seite, zum Beispiel die Werbetreibenden, davon profitieren, dass viele Nutzer da sind, deswegen dann bereit sind, viel zu zahlen, um auf dieser Plattform präsent zu sein, und die Plattform dann wiederum, mehr Ressourcen hat, um diese Plattform zu stärken."

Eine besondere Herausforderung für die Wettbewerbshüter.

"Wir haben also diese starken Konzentrationstendenzen und wir müssen, wenn wir den Wettbewerb schützen wollen, dafür sorgen, dass auch diese Positionen als solche möglichst bestreitbar bleiben. Also, dass es doch immer wieder Chancen gibt für Wettbewerber, diese Machtposition anzugreifen."

Ein Schlüsselelement dabei ist der Zugang zu Daten. Denn die Macht von Google, Facebook, Amazon und Co. definiert sich im Wesentlichen über die gesammelten Daten.

"Diese Netzwerkeffekte führen dazu, dass eine einmal etablierte Marktmacht sich weiter verstärkt und diese Verstärkung führt dann wiederum dazu, dass - Plattformen sammeln ja mittlerweile alle sehr umfangreich Daten - dass diese starke Plattform dann wiederum in der Lage ist, sehr viel mehr Daten zu sammeln als andere Plattformen und diese Daten wieder zu verwenden, um die Dienstleistung dieser Plattform attraktiver zu machen und dadurch wieder stärker zu werden."

Daten für alle?

Aus dieser Erkenntnis heraus hat die SPD den Gedanken eines sogenannten "Daten-für-Alle-Gesetzes" entwickelt. Nicht-persönliche Daten, wie zum Beispiel Daten aus Verkehrserhebungen, sollen als Allgemeingut gelten. Und Monopolisten, deren Marktposition sich auf den Besitz von Daten gründet, sollen verpflichtet werden, diese zu teilen. So sollen Datenmonopole aufgebrochen und der Wettbewerb auch dort belebt werden, wo marktbeherrschende Unternehmen tätig sind.

Die Spitzenkandidatin der SPD für die Europawahl, Katarina Barley, Bundesjustizministerin, spricht auf einer Bühne auf der Marketing-Fachmesse "Online Marketing Rockstars" (OMR) in den Messehallen. ( Georg Wendt/dpa)SPD-Politikerin Katarina Barley ( Georg Wendt/dpa)

Die frühere Bundesjustizministerin und jetzige SPD-Europaabgeordnete Katarina Barley erläutert, warum der Zugang zu Daten so wichtig ist für den Wettbewerb.

"Start-ups beispielsweise haben heutzutage kaum eine Chance, wenn sie nicht Daten zur Verfügung haben, auf denen sie diese Geschäftsmodelle aufsetzen können. Und wenn man eine Alternative beispielsweise zu Facebook, zu Instagram, zu Whatsapp etablieren will, dann braucht man so eine kritische Masse, damit man überhaupt in den Markt reinkommt. Deswegen ist es aus unserer Sicht sinnvoll, dass man Daten, natürlich pseudonymisiert und anonymisiert, zur Verfügung stellt, auf deren Basis sich neue Geschäftsmodelle dann auch entwickeln können."

Die Reaktionen auf den Vorstoß der SPD seien derzeit noch eher gemischt, berichtet Barley. Die innovationsgetriebene Wirtschaft zeigt sich sehr aufgeschlossen:

"Weil die natürlich wissen, das würde ihre Fähigkeiten enorm aufwerten, wenn sie mehr Datenmengen zur Verfügung haben. Die eher klassisch orientierten Wirtschaftszweige halten sich sehr bedeckt. Es klingt halt auch immer so ein bisschen nach Sozialismus, 'Daten für alle' quasi. Aber ich glaube, wenn man sich intensiver mit dem Modell beschäftigt, dann steigt auch die Aufgeschlossenheit."

Für grundsätzlich "nachdenkenswert" hält auch die Berliner Professorin für Wettbewerbsrecht, Heike Schweitzer, die Idee eines Datenteilungsgesetzes. Eine solche Regelung sollte allerdings nicht in die Struktur des Wettbewerbsrechts integriert werden.

"Beim Wettbewerbsrecht müssen wir ja immer feststellen, es gibt einen Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung. Wir müssen also sagen, dass derjenige, der diesen Zugang nicht gibt, der missbraucht dadurch seine Macht. Und ob wir das so ohne Weiteres sagen können, wenn jemand seine Daten nicht hergibt, für irgendeinen Zweck, den er ja noch gar nicht kennt, an den er vielleicht gar nicht gedacht hat, wo er auch keine Verdrängungsabsicht hat, das ist schwierig."

Regelungen zum Datenzugang muss es aber auf jeden Fall geben, darüber sind sich die Berliner Rechtswissenschaftlerin Schweitzer und der Düsseldorfer Wirtschaftswissenschaftler Justus Haucap einig. Außerdem sollte es auch bei den Instrumentarien der Wettbewerbshüter gesetzliche Nachbesserungen geben.

Ökonom: Monopole sind nicht ganz zu verhindern

Heike Schweitzer plädiert zum Beispiel dafür, dass bestimmte Verhaltensweisen "per se" als wettbewerbswidrig gelten.

"Zum Beispiel, wenn wir Plattformen haben, die nicht nur eine Plattform sind, sondern gleichzeitig auf der eigenen Plattform Wettbewerb betreiben - Beispiel Amazon, wenn sie nicht nur Marketplace sondern auch eigener Händler sind - dann sollten wir vielleicht schlicht sagen, wir verbieten diesen Plattformen die Selbstbegünstigung. Also, wenn sie selbst auf dieser Plattform auch aktiv sind, dann dürfen sie das sein, aber wir müssen dafür sorgen, dass sie sich selbst keine Vorteile verschaffen als Plattforminhaber."

In solchen Fällen wäre dann eine aufwändige wettbewerbsrechtliche Prüfung nicht mehr erforderlich und Verfahren könnten beschleunigt werden. Justus Haucap findet es wichtig, dass die Wettbewerbsbehörde künftig früher tätig werden kann, nicht erst, wenn bereits ein Monopol besteht.

"Konkret denke ich, wird die nächste Kartellrechtsnovelle, die jetzt für dieses oder nächstes Jahr ins Haus steht, auch genau in diese Richtung gehen und sagen, wir müssen möglicherweise die sogenannte Eingriffsschwelle absenken und sagen, wenn Unternehmen auf dem Weg zum Monopol sind, aber auch noch keins haben, dann müssen wir bestimmte Dinge vielleicht auch vorher schon unterbinden, damit der Markt eben nicht umkippt und zu einem Monopol wird. Denn gerade in diesen Märkten ist es besonders schwierig, den Wettbewerb dann wieder zu beleben."

Eines kann das Wettbewerbsrecht aber nicht leisten, sagt Wirtschaftswissenschaftler Haucap: Monopole ganz verhindern.

"Die Problematik ist nichtsdestotrotz, dass wir hier eine gewisse Monopolisierung haben dieser Märkte, die inhärent ist und von daher wird das Kartellrecht auch nicht dafür sorgen, dass da jetzt der Wettbewerb, sagen wir mal unter Suchmaschinen, so ähnlich aussieht wie der Wettbewerb unter Pizzerien. Das wird es nicht geben."

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