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StartseiteHintergrundRegieren von unten25.11.2016

Chancen und Risiken der direkten DemokratieRegieren von unten

Direkte Demokratie ist anspruchsvoll und braucht Zeit. Doch besonders rechte Populisten wie die AfD, die sich den Volksentscheid auf Bundesebene auf die Wahlkampf-Fahnen geschrieben haben, wollen sie schnell und ohne durchdachte Konzepte umsetzen. Das Versprechen, die Bürger könnten durch direkte Demokratie an die Stelle der Parlamente treten, sei unehrlich, sagen Kritiker.

Von Susanne Lettenbauer und Stefan Maas

Befürworter des Volksentscheids zum Tempelhofer Feld protestieren gegen die Massenunterbringung von Flüchtlingen.  (picture-alliance / dpa / Klaus-Dietmar Gabbert)
Befürworter des Volksentscheids zum Tempelhofer Feld protestieren gegen die Massenunterbringung von Flüchtlingen. (picture-alliance / dpa / Klaus-Dietmar Gabbert)
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"Wir sind zum einen zuerst mal froh über die hohe Wahlbeteiligung, wo bei uns von 72,9 Prozent waren. Ich darf vorneweg das Ergebnis von Obermaiselstein mitteilen. Wir haben 68,27 Prozent Ja-Stimmen und demzufolge 31,7 Prozent "Nein".

"In Balderschwang sind 173 Bürger zur Wahl gegangen, das sind 65,8 Prozent. Gültige Stimmen 173, Ja-Stimmen 147, ergibt 85 Prozent "Ja". (Applaus)

Mitte September im Oberallgäu. Die Bürgermeister der zwei kleinen Gemeinden Obermaiselstein und Balderschwang, Peter Stehle und Konrad Kienle, halten an einem Sonntagnachmittag ein deutliches Votum in den Händen: Mehr als die Hälfte ihrer rund 1125 Bürger haben sich in einem Ratsbegehren für den Ausbau des örtlichen Skigebietes ausgesprochen – mit ungewohnt hoher Wahlbeteiligung. Man konnte die Bürger mobilisieren, freuen sich die Bürgermeister. Demokratiemüdigkeit? Keine Spur. Man will, man muss mithalten mit anderen Wintersportgemeinden, aus wirtschaftlichen und aus Image-Gründen, sind die Bürger überzeugt:

"Ja also, ich sehe das schon positiv, dass man was machen will. Jetzt hat man mal die einmalige Chance und das muss man für unsere Dörfer nutzen."

Klares "Ja" der Bürger für eine Erweiterung des Skigebiets

Die Diskussion um den Ausbau des Skigebietes, genauer gesagt, die Verbindung zweier Skiliftanlagen über einen Berg, über das Riedberger Horn, geht bis in die 1970er-Jahre zurück. Immer wieder wagten die Gemeinden und Liftbetreiber den Vorstoß. Immer wieder waren Naturschützer dagegen. Ebenso das bayerische Umweltministerium und das Finanzministerium. Das Wirtschaftsministerium forderte nun eine endgültige Entscheidung "ja" oder "nein". Ebenso wie der CSU-Fraktionsvorsitzende Thomas Kreuzer, dessen Wahlkreis im Oberallgäu liegt. Immerhin geht es auch um beträchtliche staatliche Fördergelder für das insgesamt 13 Millionen-Euro-Projekt.

Warum also nicht die Bürger selbst fragen, regte der Bayerische Ministerpräsident Horst Seehofer im Frühsommer 2016 betont volksnah an. Der Bürger solle zur Wahlurne gehen und sein Kreuz machen, ob er den Ausbau möchte oder nicht. Bürgermeister Stehle in seinem Gemeindehaus von Obermaiselstein fühlte sich etwas düpiert, sagt er heute. Sein Gemeinderat hatte den Ausbau ja bereits beschlossen:

"Ich glaube mir schon zuzutrauen, wenn wir jetzt eine Entscheidung treffen im Gemeinderat, die dem Bürger nicht gefällt, dass ich einen Tag, zwei Tage später die entsprechende Rückmeldung auf dem Tisch habe. Also auf größere Kommunen übertragen ist das schon sinnvoll, wo diese Stimmung ein bisschen schwer auszumachen ist, aber bei uns, da brauche ich nur zum nächsten Stammtisch zu gehen, dann weiß ich eigentlich schon die Stimmungslage."

Die Erweiterung verstößt gegen Alpenkonvention und Vogelschutz

Mittlerweile liegt der erste Schnee, die Skilifte laufen. Das Votum der Bürger von Obermaiselstein und Balderschwang liegt seit dem Ratsbegehren in der Landeshauptstadt München. Und die Bürger warten auf den Baubeginn des mehrheitlich beschlossenen Skigebietsverbundes. Auf der Kabinettssitzung diese Woche wurde das Thema ein weiteres Mal vertagt. Die Entscheidung ist nicht einfacher geworden für Ministerpräsident Horst Seehofer, für seine Umweltministerin oder den Finanzminister, die beide hohe gesetzliche Hürden bei der Umsetzung sehen.

Denn: Ein Ausbau des Skigebietes von Obermaiselstein und Balderschwang würde sowohl gegen die Alpenkonvention verstoßen wie auch gegen das Schutzzonenkonzept des bayerischen Alpenplanes, gegen Bodenschutzrichtlinien und die europäische Vogelschutzrichtlinie. Gegen nationale wie auch internationale Gesetze, die die Staatsregierung in München nicht einfach ändern kann.

Der Allgäuer Landwirt Leopold Herz ist als Landtagsabgeordnete der Freien Wähler im Wahlkreis Sonthofen-Lindau direkt mit den betroffenen Bürgern im Gespräch. Das Vorgehen der CSU-Staatsregierung empfindet er als befremdlich:

"Wir hatten hier in München von der Opposition das Gefühl, den Eindruck, die Staatsregierung hat selbst keine Meinung und will dann den schwarzen Peter auf die Menschen vor Ort weitergeben. Und wenn sich dieses Gefühl verfestigt – ein weiterer Grund für Politikverdrossenheit."

Staatskanzleichef Marcel Huber bestreitet, dass man den Bürgern Hoffnung machen wollte.

"Es passiert ja was. Das wäre ein Missverständnis der Bevölkerung, wenn man mit so einer Abstimmung sicherstellen könnte, dass bestehendes Recht, dass alle Regeln, alle Verfahrensvorgaben hier außer Funktion gesetzt werden. Nein. Also: Abfrage des Willens, der Versuch dem Willen zu entsprechen mit offenem Ausgang. Die Staatsregierung versucht das hinzukriegen und auf diesem Weg befinden wir uns gerade."

Kritiker: Bei der Volksbefragen geht es nur um Populismus

Es gehe nur um Populismus, um ein Rechts-Überholen der auch in Bayern stärker werdenden AfD, wettert die Opposition. Das hektische Nachjustieren plebiszitärer Elemente vor der Bundestagswahl 2017 und der bayerischen Landtagswahl 2018 erreiche genau das Gegenteil von Volkssouveränität, meint die Grünen-Abgeordnete Katharina Schulze:

 "Placebo-Demokratie nach Gutsherrenart, wie die von der CSU propagandierten Volksbefragung, hebelt genau diese Souveränität aus und macht das Volk zur Restgröße machttaktischer Überlegungen. Wenn diese Volksbefragung nicht bindend ist, und so den Menschen nur vorgegaukelt wird, sie könnten wirklich etwas entscheiden – so geht keine direkte Demokratie." (Applaus)

Und der Bayerische Verfassungsgerichtshof gibt ihr Recht: Volksbefragungen müssen, so die Begründung der Richter in dieser Woche, per Verfassungsänderung legitimiert werden. Das heißt, mit einer Zweidrittelmehrheit. Die hat die CSU alleine nicht. Und die Opposition wird ihr kaum zur Seite stehen. Der SPD-Fraktionsvorsitzede Markus Rinderspacher nach dem Urteil:

"Es handelt sich bei der Volksbefragung nicht etwa um ein Mehr an direkter Demokratie, auch das ist heute hier ziemlich deutlich geworden, sondern de facto um ein Instrument, dass die Opposition gewissermaßen an die Kandare nimmt."

Bayerns Ministerpräsident Seehofer kann das Urteil des Verfassungsgerichts nicht nachvollziehen.

 "Eine amtliche Befragung der Bevölkerung durch eine vom Staat ausgeführte Volksbefragung ist nur durch Verfassungsänderung möglich, aber den Willen der Bevölkerung kann ich auch einholen durch eine Umfrage. Das ist ja der für mich schwer zu verstehende Teil. Ob wir an die Verfassung rangehen, das überlegen wir in Ruhe."

Volksbefragung soll bei der CSU Wahlkampfthema werden

CSU-Innenminister Joachim Herrmann gibt sich nach dieser Klatsche für die Staatsregierung gelassen. Die CSU-Landtagsfraktion will die Volksbefragungen nun zum Wahlkampfthema machen.

"Wir müssen jetzt einfach überprüfen, wann und wie bei welcher Gelegenheit wir eine entsprechende Verfassungsergänzung durchführen und dann wäre ganz offensichtlich eine solche Volksbefragung auch zulässig."

Trotz der Erfahrungen, die die Bürger in Obermaiselstein und  Balderschwang gemacht haben, und trotz des Urteils aus dieser Woche. Eigentlich gibt es in Bayern vergleichsweise viele positive Erfahrungen, wenn es darum geht, die Bürger direkt in politische Entscheidungen einzubeziehen, sagt Ralf-Uwe Beck, der Sprecher des Bundesvorstandes von "Mehr Demokratie e.V.".

"Wir haben in Bayern allein 50 angestoßene Volksbegehren. Und auch was die Volksentscheide angeht, es gab bis jetzt in Deutschland 23. In den Ländern gemessen über den Zeitraum von 70 Jahren gab es 23, und sechs davon haben allein in Bayern stattgefunden."

Forderungen nach bundesweiten Volksentscheiden

Der bundesweit bekannteste bayerische Volksentscheid dürfte die Abstimmung zum Rauchverbot gewesen sein, sagt Beck. Sein Verein, "Mehr Demokratie", setzt sich bundesweit seit Jahren dafür ein, dass die Bürger nicht nur alle vier oder fünf Jahre ein Kreuzchen machen dürfen, sondern auch viel unmittelbarer an politischen Entscheidungen beteiligt werden. Er berät Initiatoren von Bürger- und Volksbegehren, entwickelt Kampagnen und schreibt Gesetzentwürfe für mehr direkte Demokratie. Ralf-Uwe Beck:

"Kann man nicht oft genug betonen: Deutschland ist das einzige Land in der Europäischen Union, das noch nie einen Volksentscheid zu einem bundespolitischen Thema erlebt hat."

Nachdem die CSU Anfang des Monats auf ihrem Parteitag die Forderung nach bundesweiten Volksentscheiden in ihrem Grundsatzprogramm festgeschrieben hat, sieht Beck sich in seiner Forderung bestätigt, direkte Demokratie endlich auch auf Bundesebene umzusetzen. Immerhin zeigt eine Umfrage von Infratest Dimap vom Oktober dieses Jahres, dass die Einführung plebiszitärer Elemente bei den gut 1000 Befragten großen Zuspruch findet. Sieben von zehn Wahlberechtigten sprechen sich demnach für Volksentscheide auf Bundesebene aus, ein Viertel ist dagegen.

Auch bei den Parteien tut sich etwas: Seit 1992 gab es elf entsprechende Gesetzentwürfe von Grünen, Linken, SPD und sogar von der FDP. Nur die CDU sperrt sich bisher. Der CDU-Bundestagsabgeordnete Tim Ostermann:

"Wir sind gegen Volksentscheide auf Bundesebene. Die Differenzierung muss sein, weil wir glauben, dass wir unser erfolgreiches System der repräsentativen Demokratie damit ein Stück weit ad absurdum führen würden."

Viele CSU-Abgeordnete sind gegen bundesweite Volksentscheide

Zwar ist auch eine große Zahl der CSU-Bundestagsabgeordneten -anders als ihre Kollegen im Land - gegen Volksentscheide, aber allein mit dem Nein der Christdemokraten haben alle entsprechenden Initiativen ohnehin keine Chance. Damit nämlich dieses Instrument auf Bundesebene eingeführt werden kann, muss das Grundgesetz geändert werden.

Für eine Änderung braucht es eine Zweidrittelmehrheit im Bundestag. Die hätte auch die aktuelle Regierungskoalition; aber bereits bei den Koalitionsverhandlungen machte die CDU ihren Partnern klar: Ohne uns! Komplizierte Themen ließen sich nicht einfach mit Ja oder Nein beantworten, argumentiert Ostermann. Das öffne Populismus und Manipulation durch kleine Gruppen, die eher auf Stimmung als auf Argumente setzten, Tür und Tor. Auf die Frage, warum dann im Bundestag mit Ja oder Nein abgestimmt werde, antwortet er:

"Dieser Entscheidung geht voran ein sehr ausdifferenziertes Gesetzgebungsverfahren. Ein lernendes Verfahren. Es gibt mehrere Lesungen im Plenum, weil es Anhörungen mit Experten, mit Sachverständigen gibt, weil es Ausschussberatungen gibt, weil es Gespräche der Zuständigen der jeweiligen Fraktionen gibt zu dem Thema. Und das führt dazu, dass viele verschiedene Interessen Einklang finden in so einen Gesetzentwurf. Das ist etwas, was ein Volksentscheidungsverfahren nicht gewährleisten kann."

Ralf-Uwe Beck von "Mehr Demokratie" widerspricht.

"Die direkte Demokratie ist ja gerade die Einladung sich auch mit den komplexen Themen zu befassen. Es ist natürlich auch für Parlamente, für Gemeinderäte, für unsere Politiker, ist das natürlich für die Parteien, muss das natürlich eine Aufgabe sein, dann rauszugehen mit den Menschen zu reden und zu ringen um die Themen."

Dass es dafür genügend Zeit gibt, dafür sorge das mehrstufige Verfahren, das in den Ländern erprobt sei und entsprechende Zeit dauere, erklärt Beck.

Mit einer Volksinitiative wollen die Initiatoren ein Landesparlament oder den Bundestag dazu bewegen, sich mit einem Thema oder einem Gesetzentwurf zu befassen. Erreichen sie das Quorum, bekommen also genügend Unterschriften von Unterstützern, ist das Parlament dennoch frei in seiner Entscheidung, diesen Antrag anzunehmen oder nicht. Stimmen die Parlamentarier nicht zu, können die Bürger mit einer weiteren Unterschriftensammlung, dem Volksbegehren, einen Volksentscheid verlangen. Damit die Wahlberechtigten bei dem selbst über das Thema abstimmen können, müssen die Initiatoren innerhalb einer bestimmten Frist wiederum genügend Unterschriften für das Volksbegehren zusammenbekommen. Dieses Mal mehr als beim ersten Schritt.

Mit den Unterschriften müssen sie nachweisen, dass Ihr Thema nicht bloß einige wenige interessiert, sondern eine breite Unterstützung in der Bevölkerung hat. Wie viele Unterschriften in welchem Zeitraum gesammelt werden müssen, variiert von Land zu Land. Hinzu kommt, bereits nach der ersten Stufe, der Initiative, eine weitere Sicherungsvorkehrung, erläutert Beck. Die präventive Normenkontrolle.

"Wir haben nach dieser Antragsstufe in allen Bundesländern die Möglichkeit, dass Gesetzentwürfe von dem jeweiligen Verfassungsgericht überprüft werden."

Den Antrag auf diese Prüfung stellt entweder die Regierung oder ein Teil des Parlamentes.

"Volksbegehren, die Grund- oder Minderheitenrechte verletzen könnten, wären dann auch nicht zulässig, würden also gar nicht in die zweite Stufe, in das Begehren gehen."

In der Schweiz gibt es kein mehrstufiges Prüfverfahren

Diese Prüfung sei einer der großen Unterschiede zur direkten Demokratie in der Schweiz, die hierzulande vielen als Vorbild dient, erläutert Beck:

"Die Schweiz kennt diese Dreistufigkeit gar nicht. Die kennt diese Antragsstufe gar nicht. In der Schweiz geht man gleich in das Begehren. Man beschäftigt sich dann dort gegebenenfalls nachträglich damit, ob das dann beispielsweise vor dem Europäischen Gerichtshof Bestand hat oder eben nicht. In Deutschland ist das anders, da gibt es diesen Riegel."

Hinzu kommt: Durch dieses langwierige Verfahren, dass sich mindestens über viele Monate zieht, können bestimmte Themen überhaupt nicht dem Volk vorgelegt werden.

"Wenn also, jetzt einmal sinnbildlich gesprochen, Gefahr im Verzug ist, wird man nicht direktdemokratisch entscheiden können. Das wird man auch in Zukunft nicht ändern können"

Sagt auch Jörg Meuthen, neben Frauke Petry Parteichef der Alternative für Deutschland.

AfD wirbt für Volksentscheide auf Bundesebene - ohne eigenes Konzept

Die Partei wirbt für direkte Demokratie als Gegengewicht zur Politik der Fraktionen in den Parlamenten. In der Infratest-Dimap Umfrage vom Oktober waren die AfD-Anhänger mit 81 Prozent - nach den Linken-Anhängern mit 85 Prozent - diejenigen, die sich am häufigsten für die Einführung von Volksentscheiden auf Bundesebene ausgesprochen haben. Ein eigenes Konzept hat die Partei noch nicht vorgestellt. Nach dem Willen der AfD soll aber der Bundespräsident direkt gewählt werden und die Bevölkerung soll auch das Recht haben, über vom Parlament beschlossene Gesetze abzustimmen.

Auch Referenden fordert die AfD, bei Grundgesetzänderungen oder wenn nationale Befugnisse an die EU abgegeben werden. Aus dem Ausgang des Brexit-Referendums zieht die AfD andere Schlüsse als die meisten anderen Parteien und Institutionen. Während AfD-Politiker Meuthen darin vor allem den Ausdruck des Volkswillens sieht, hält etwa der Bundesgeschäftsführer der Grünen, Michael Kellner, Referenden für kein gutes Instrument, um die Bürger einzubinden.

"Das hat den Anschein von einer Beteiligung. In meinem Demokratieverständnis lebt Demokratie von Diskurs, von Austausch von Meinungen. Und wenn Sie einfach nur ein Referendum machen, dann stellen sie nur eine Frage, die dann darüber steht: Wie stark ist eine Regierung?"

Viele Themen eigenen sich nicht für Volksentscheide

So geschehen beim Brexit. Es ist nicht das einzige Beispiel, bei dem eine Regierung versucht, die Wahlberechtigten mit allen Mitteln zu einer bestimmten Antwort zu drängen, findet auch Ralf-Uwe Beck von "Mehr Demokratie"

"Da setzt die Regierung das Thema, formuliert die Frage, setzt den Zeitpunkt fest und lässt Alternativen nicht zu, investiert dann vielmehr sogar noch, ablesbar an Ungarn, große Mittel, um das Volk dann auf ihre Seite zu ziehen. Diese Referenden von oben  werden genutzt in ihrer akklamierenden Funktion und sind von daher ausgesprochen missbrauchsanfällig."

Deshalb ist seine Forderung: Wenn schon die Bürger mit eingebunden werden sollen, dann soll auch der Anstoß etwa für ein neues Gesetz vom Volk ausgehen. Ein Problem: Bestimmte Themen sind schon heute auf Landesebene der "Gesetzgebung von unten" entzogen.

"Die Unehrlichkeit dieses Versprechens liegt darin, dass man auf der einen Seite ein sehr weitreichendes Modell hat, das Volk kann selber an die Seite, ja sogar an die Stelle des parlamentarische Gesetzgebers treten",

sagt Frank Decker, Politikwissenschaftler an der Universität Bonn.

"Auf der anderen Seite wird dieses Versprechen aber gar nicht eingelöst. Weil es dann heißt, das Volk darf zum Beispiel nicht über Abgaben abstimmen, über Steuern; das Volk darf noch nicht mal über finanzwirksame Gesetze abstimmen."

Ganze 90 Prozent der Entscheidungen sind gesetzlich ausgenommen, rechnet der Politikwissenschaftler vor. Für Norbert Lammert, den Bundestagspräsidenten, heißt das mit Blick auf Volksgesetzgebung im Bund:

"Es läuft, vorhersehbar jedenfalls nach meinem Eindruck, darauf hinaus, dass man am Ende den Bürgern genau die Entscheidungen eben doch vorenthält, bei denen das Interesse möglicherweise am größten wäre."

Der Bundestagspräsident, selbst kein Freund der direkten Demokratie auf Bundesebene, zieht daraus den Schluss: Können die Bürger über die wichtigen Themen nicht abstimmen, dann sollte man einfach alles so lassen wie es jetzt ist. Die Bürger gehen wählen und die Abgeordneten machen die Arbeit, für die sie vom Volk das Mandat bekommen haben. Ralf-Uwe Beck vom Verein "Mehr Demokratie" ist anderer Ansicht:

"Wir sagen, es sollte keine Themenausschlüsse geben für die direkte Demokratie, sondern es sollte genau das an Themen zugänglich sein, das auch die gewählte Vertretung auf dem Tisch hat und worüber auch die gewählte Vertretung entscheidet."

Was bleibt ist die Frage: Machen letztlich auch genügend Wahlberechtigte mit, damit der Volksentscheid wirksam wird? In vielen Fällen sei das nämlich schon heute auf lokaler oder Landesebene nicht der Fall, argumentieren die Gegner. Dass die Quoren oft nicht erreicht würden, das zeige, bei vielen Bürgern gebe es gar nicht das Bedürfnis ständig über alles abzustimmen.

Die Hürden für die Gültigkeit seien oft einfach zu hoch angesetzt, halten die Befürworter dagegen. Bundespräsident Norbert Lammert wiederum hält nichts davon, die Beteiligungsuntergrenze ständig zu senken:

"Ja, aber dann frag ich mich natürlich, wo soll bitteschön die höhere Legitimation einer solchen Entscheidung liegen?"

In einem jedenfalls stimmen Gegner und Befürworter überein: Direkte Demokratie ist anspruchsvoll; es muss um die Inhalte gerungen werden. Das braucht Zeit. Der grüne Michael Kellner formuliert es so:

"Es ist keine Klickdemokratie. Jeden Abend kriegt der Bürger, oder die Bürgerin zehn Fragen vorgelegt und sie entscheidet dann, was der Regierungssprecher  morgens verkündet. Ich glaube, das ist eine Fehlwahrnehmung von dem, was direkte Demokratie leisten kann und leisten sollte."

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