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StartseiteHintergrundDas Amtsgeheimnis auf dem Prüfstand16.08.2004

Das Amtsgeheimnis auf dem Prüfstand

Die Rot-Grüne Gesetzesinitiative zur größeren Informationsfreiheit

<em> Wenn der Staat Milliardenverträge mit der Privatwirtschaft abschließt, dann hat meines Erachtens jeder Bürger, jede Bürgerin doch verdammt noch mal das Recht zu wissen, was steht denn in diesen Verträgen drin, aufgrund derer es um sehr hohe Geldbeträge geht, ja, wo ist da das Recht von irgendwelchen Konsortien zu sagen, wir verdienen da zwar sehr viel Geld, aber wir wollen nicht, dass man die Verträge sieht, um die es geht. </em>

Von Stefan Tomik

Der Staat schließt Milliardenverträge mit der Privatwirtschaft ab, ohne darüber Rechenschaft geben zu müssen (AP)
Der Staat schließt Milliardenverträge mit der Privatwirtschaft ab, ohne darüber Rechenschaft geben zu müssen (AP)
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Hansjürgen Garstka ist Beauftragter für Datenschutz und Informationsfreiheit in Berlin. Die Geheimniskrämerei in deutschen Amtsstuben geht ihm zu weit. Von Transparenz der Verwaltung keine Spur: Ob es um die Beraterverträge der Bundesagentur für Arbeit geht oder etwa um den Vertrag mit dem Maut-Konsortium TollCollect. Unterlagen werden weggeschlossen. Nicht einmal der Bundestag darf die Abmachungen der Regierung mit TollCollect einsehen - von einfachen Bürgern ganz zu schweigen.

Wie viel Information steht den Wählern zu? Diese Frage will die rot-grüne Koalition jetzt neu beantworten. Noch in dieser Legislaturperiode soll ein Gesetz zur Informationsfreiheit in Kraft treten. Es verspricht jedem Bürger Auskunft über die Arbeit der Bundesverwaltung und Einsicht in die Akten. Damit bahnt sich eine kleine Revolution an. Denn in deutschen Behörden wird die Amtsverschwiegenheit seit jeher besonders geschätzt.

Das Amtsgeheimnis würde umgedreht werden. Die Akten der Verwaltung wären vom Grundsatz her öffentlich, und nur dann, wenn Hinderungsgründe vorliegen, dann kann die Akteneinsicht und die Auskunft verweigert werden.

Dieter Hüsgen ist Mitglied bei Transparency International, einer Organisation, die weltweit gegen Korruption und Betrug kämpft. Von dem Gesetz verspricht er sich mehr Transparenz und mehr Kontrolle der Verwaltung durch die Bürger. Ein neues Klima der Offenheit soll auch der Korruption vorbeugen.


Zusammen mit drei Journalisten-Organisationen und der Bürgerrechtsvereinigung "Humanistische Union" hat Transparency einen eigenen Gesetzentwurf ausgearbeitet und dem Bundestagspräsidenten Wolfgang Thierse übergeben. Demnach soll jede Person, aber auch jedes Unternehmen und jeder Verband bei allen öffentlichen Stellen des Bundes Auskunft begehren können - und das ganz ohne Begründung. Alle Unterlagen sollen grundsätzlich herausgegeben werden, wenn nicht gewichtige Gründe dagegen sprechen. Ausnahmen gelten für die Arbeit des Parlaments, die Gerichte und die Geheimdienste sowie für Außenbeziehungen und für Fragen der Verteidigung.

Noch ist das genau umgekehrt: Die Akten der Verwaltung sind vertraulich. Nur ausnahmsweise haben Bürger das Recht auf Akteneinsicht. Sie müssen sich dazu auf spezielle Regelungen berufen können, zum Beispiel auf das Stasi-Unterlagengesetz. Wer etwa das Grundbuch einsehen will, muss erst ein berechtigtes Interesse nachweisen. Auch wenn es um die Steuererklärung oder eine Baugenehmigung geht: Der Bürger darf der Behörde erst dann in die Karten schauen, wenn er sie davon überzeugt hat, dass er seine Interessen sonst nicht verteidigen kann.

Auch Journalisten würden von einem Gesetz zur Informationsfreiheit profitieren. Zwar garantieren die Pressegesetze der Länder den Journalisten schon jetzt einen Auskunftsanspruch gegenüber den Behörden. Aber ein Recht auf Akteneinsicht enthalten sie nicht - ganz zu schweigen vom Zugang zu Originaldokumenten. Wenn es nach dem Gesetzesvorschlag der Verbände geht, können Antragsteller in Zukunft auch Fotokopien verlangen, die ersten hundert sogar kostenlos.


Dann könnte auch jedermann selbst nachschauen, was im Vertrag zwischen TollCollect und der Bundesregierung steht. Mit diesem Gedanken mag sich Klaus Bräunig überhaupt nicht anfreunden. Er ist Mitglied der Hauptsgeschäftsführung des BDI, des Bundesverbandes der deutschen Industrie.

Generell gilt für mich, dass Vertragsfreiheit auch gilt, wenn der eine Vertragspartner die öffentliche Hand ist. Dadurch wird das Vertragsrecht nicht ausgehebelt, und so wenig wie ich möchte, dass mein Vertrag mit dem BDI an die Öffentlichkeit geht, weil es zu meinem Persönlichkeitsschutz gehört, möchte ich, dass in Deutschland jeder alles wissen können kann.

Drohte der Verwaltung tatsächlich eine Flut von Auskunftsbegehren? Würden die Behörden im Falle größerer Informationsfreiheit dann schier überrollt? Eine neue Studie der Bertelsmann-Stiftung kommt zu einem anderen Ergebnis. Die Autoren haben darin die Erfahrung in anderen Ländern ausgewertet. Fast alle Staaten der Europäischen Union kennen bereits Gesetze zur Informationsfreiheit; der Anspruch auf Information ist oft sogar in deren Verfassung verankert. Deutschland gehört also eher zu den Ausnahmen in der EU - zusammen mit Luxemburg, Malta und Zypern.

Landesgesetze zur Informationsfreiheit gibt es aber bereits in Brandenburg, Berlin, Schleswig-Holstein und Nordrhein-Westfalen. Allerdings verraten nur wenige Statistiken, ob die Bürger von ihren neuen Möglichkeiten auch Gebrauch machen. Die wohl umfassendste Untersuchung stammt aus Schleswig-Holstein. Dort gelten die neuen Regeln seit zwei Jahren. In dieser Zeit gab es rund 2000 Anfragen. Die Zahl erscheint hoch, doch die Anträge verteilen sich auf viele Behörden. So erhielt die Hälfte der Ämter überhaupt keine Anträge, heißt es in der Studie der Bertelsmann-Stiftung. Die anderen Ämter erhielten durchschnittlich nur je fünf Anträge in zwei Jahren.

In 88 Prozent der Fälle wurden die Auskünfte wie gewünscht erteilt, in einigen weiteren Fällen zumindest eingeschränkt. Nur acht Prozent der Anträge wurden abgelehnt. Die meisten Fragen betrafen konkrete Bau- und Planungsvorhaben in den Gemeinden. Es ging aber auch um die Vergabe von Kindergartenplätzen, die Wirtschaftlichkeit der Kurverwaltung oder die Arbeitsbelastung der Richter am Oberlandesgericht.

Als Beauftragter für Datenschutz und Informationsfreiheit in Berlin vermittelt Hansjürgen Garstka zwischen Bürgern und Behörden. Welche Erfahrungen hat er mit dem Gesetz gemacht?

Unsere Erfahrungen sind zunächst die, dass die Verwaltung nicht zusammenbricht, das ist ja das, was landauf landab gepredigt wird, sondern ganz im Gegenteil die Anfragen, die aufgrund des Informationsfreiheitsgesetzes gestellt werden, sind von der Verwaltung gut abarbeitbar, gut bearbeitbar; das ist nicht nur eine Erfahrung in Berlin, sondern in allen Ländern, die bisher ein Informationsfreiheitsgesetz in Deutschland haben, und wir wissen auch nichts Gegenteiliges aus anderen Staaten.

Aber mit den neuen Regeln sind auch neue Schwierigkeiten aufgetaucht: So sollen die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse von Unternehmen und auch persönliche Daten der Betroffenen geschützt werden. Doch was genau ist ein Geschäftsgeheimnis? Und welche persönlichen Daten dürfen nicht herausgegeben werden? Diese Fragen gehören zu den schwierigsten bei der Anwendung des Gesetzes. Hier führt die Praxis mitunter zu Streit zwischen Bürgern und Behörden.

So auch im vergangenen Jahr. Eine Statistik der Eichbehörden hatte das Interesse der Verbraucherzentrale geweckt. Die Ämter hatten bundesweit kontrolliert, ob in Lebensmittelpackungen auch wirklich so viel drin ist, wie angegeben. Allerdings war die Statistik anonymisiert - sie nannte die Hersteller nicht beim Namen. Ein Manko, findet Helke Heidemann-Peuser, Referatsleiterin für Wirtschaftsrecht bei der Verbraucherzentrale.

Wir haben der bundesweiten Füllmengenstatistik entnommen, dass erhebliche Abweichungen festgestellt worden waren und haben daraufhin die zuständigen Eichbehörden angeschrieben, die Eichbehörden in den Bundesländern, in denen es bereits ein Informationsfreiheitsgesetz gibt, und haben diese um Information gebeten, insbesondere um nähere Schilderung der einzelnen Ihnen bekannten Verstoßfälle.

Ohne Erfolg: Die Behörden behielten die Namen für sich. Auch das Berliner Landesamt für das Mess- und Eichwesen lehnte die Auskunft ab, unter Verweis auf Paragraf sieben des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes.

Dieser Passus regelt den Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen beteiligter Firmen. Er soll verhindern, dass die Behörden vertrauliche Unternehmensdaten offenbaren und den Firmen so ein wirtschaftlicher Schaden entsteht. Andererseits soll die Klausel ausdrücklich nicht gelten, wenn Anhaltspunkte für eine strafbare Handlung vorliegen. Dann würde das Informationsinteresse der Öffentlichkeit die Geheimhaltung überwiegen. Ein schwieriges Abwägen.

Kann sich das Berliner Eichamt nun auf den Ausnahmefall eines Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses berufen? Nein, sagt Hansjürgen Garstka.

Ich halte das für einen besonders grotesken Missbrauch des Begriffs des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses, denn jedermann kann natürlich irgendwo in ein Geschäft gehen und sich eine Tüte Nudeln kaufen und abwiegen und schauen, ob die Füllmenge tatsächlich drin ist, das heißt, es kann ja kein Geheimnis sein, was jeder nachmessen kann. Also schon da sieht man, in welche Tendenz das geht; man versucht eben, bestimmte Unternehmen, die ihren gesetzlichen Verpflichtungen nicht nachkommen, vor der Öffentlichkeit zu schonen, und genau das ist nicht Sinn des Informationsfreiheitsgesetzes.

Das sieht das Berliner Landesamt für Mess- und Eichwesen ganz anders. Den betroffenen Firmen drohe ein wirtschaftlicher Schaden, wenn die Behörde die Messergebnisse samt Firmennamen herausgeben müsste, warnt der Leitende Eichdirektor Dieter Baumgarten:

Wir sind der Auffassung, dass das Gesetz hier an der Stelle eben ganz klar sagt: das dürfen wir nicht machen, was man da von uns verlangt, dass wir also irgend eine Firma, bei der, ich sag jetzt mal, eine Unterfüllung gewesen ist - die kann rein zufällig gewesen sein, gar nicht Absicht - in diesen Fällen dann das herauszugeben. Weil das ist natürlich, man muss schon sagen: das ist eine Image-Schädigung. Und das ist ja auch Sinn der Sache, weshalb man so etwas eigentlich erfahren will, und dann muss man schon in gewisser Weise da vorsichtig mit umgehen, ja, dass man nicht jemanden jetzt in eine falsche Ecke schiebt, wo er gar nicht reingehört.


Außerdem verbiete das Gesetz die Herausgabe personenbezogener Daten, die einen besonders hohen Schutz genießen.

All diese Verfahren, die wir durchführen, betreffen letztendlich Privatpersonen, die in diesen Firmen tätig sind, das heißt unsere Verfahren richten sich immer gegen den direkt Verantwortlichen, nicht gegen die Firma. Und in dem Augenblick, wo Sie Verfahren gegen Privatpersonen haben, da ist eben der Schutz der Privatperson immer noch weiterhin gegeben, den können Sie nicht aushebeln. Wir haben in den Verfahren, wo wir gegen Firmen vorgegangen sind und wo wir auch dann Urteile hatten, haben wir immer Ross und Reiter auch genannt, da sind die Verfahren ja dann auch öffentlich.


Die Verbraucherzentrale hält dagegen. Noch einmal Helke Heidemann-Peuser:

Natürlich geht es uns nicht darum, bestimmte Personen, einzelne Personen an den Pranger zu stellen, ganz im Gegenteil, es geht um eine Produktinformation und darum, dass die Verbraucher sich bewusst entscheiden können für oder gegen ein Produkt, für oder gegen einen Hersteller, weil sie anderweitig keine solche Entscheidung treffen können.


Nun müssen die Berliner Gerichte entscheiden, was schwerer wiegt: der Datenschutz oder der Informationsanspruch der Öffentlichkeit. In Schleswig-Holstein hat das Verwaltungsgericht Schleswig soeben eine Klage der Verbraucherzentrale in erster Instanz abgewiesen. Obwohl das Urteil noch nicht vorliegt, wollen die Verbraucherschützer Berufung einlegen. Denn der Prozess hat Beispielcharakter.

Wir wollten einmal austesten, wie weit die gegenwärtige Rechtslage uns schon ermächtigt, solche Informationen zu bekommen, und nicht nur uns, sondern eben auch jeden einzelnen Bürger. Und da stellen wir ja doch fest, dass diese bestehenden Informationsfreiheitsgesetze, die es ja nun auf Länderebene schon gibt, dass die in ihrer praktischen Anwendung doch offensichtlich hier auf Schwierigkeiten stoßen.


Ähnliche Schwierigkeiten sind beim geplanten Bundesgesetz zur Informationsfreiheit zu erwarten. Grietje Bettin, die Sprecherin der Grünen für Medienpolitik, will Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse klar definieren und ihre Offenbarung durch Einspruchsrechte verhindern.

Wir wollen ja auch, dass der, über den Informationen freigegeben werden, dass der auch Einspruchsrechte bekommt beispielsweise und dann darauf hinweisen kann frühzeitig, dass diese Informationen aus den und den Gründen nicht preisgegeben werden sollten, so dass hier auch das Recht desjenigen, der ein Betriebs- und Geschäftsgeheimnis hat, entsprechend gewahrt wird.

Klaus Bräunig vom Bundesverband der deutschen Industrie überzeugen diese Argumente nicht. Er sieht trotz aller Vorkehrungen eine Gefahr und eine Mehrbelastung für die Unternehmen.

Das Ziel der Initiatoren ist ja gerade, den Umfang von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen ständig zur Diskussion zu stellen, indem sie sagen, das muss der Öffentlichkeit preisgegeben werden, das ist kein Geschäftsgeheimnis, und derjenige, der ein Geschäftsgeheimnis verteidigt, wird sozusagen dagegen halten. Die Auseinandersetzung darüber ist Bürokratie, erzeugt Kosten, und der Mehrwert ist nicht nachgewiesen.


Auch wegen der Bedenken der Wirtschaft liegt das geplante Bundesgesetz zur Informationsfreiheit schon seit Jahren auf Eis. Bereits in der ersten Koalitionsvereinbarung von 1998 hatten SPD und Grüne ein solches Gesetz versprochen. Zwei Jahre später legte das Innenministerium einen ersten Entwurf vor. Doch schon wenig später kamen die Bedenkenträger zum Zug und stutzten den Entwurf zurück.

Die größten Widerstände kamen insbesondere aus dem Wirtschaftsministerium, aus dem Verteidigungsministerium, aus dem Finanzministerium, und natürlich die Geheimdienste, die Angst haben, dass man ihnen in die Karten guckt.

Grietje Bettin war - wie andere Parlamentarier auch - von der damaligen Vorlage enttäuscht. Sie sah zum Beispiel vor, den gesamten Geschäftsbereich des Verteidigungsministeriums von der Informationspflicht zu befreien. Damit wären auch Nachfragen zu Ausschreibungen des Ministeriums ausgeschlossen. Oder Fragen nach Grundstücksangelegenheiten, etwa wenn es um Truppenübungsplätze geht. Ein im Vergleich mit anderen Ländern außergewöhnliches Vorgehen. Zahlreiche weitere Ausnahmen durchlöcherten das Prinzip des freien Informationszugangs. Außerdem sollten die gesamten Kosten für die Auskunft dem Antragsteller aufgebürdet werden. Eine Anfrage hätte dann bis zu 500 Euro kosten können, zuzüglich der Auslagen. Dabei war noch nicht einmal eine Frist vorgesehen, innerhalb derer die Verwaltung dem Bürger antworten muss. Am Ende blieb von der ursprünglichen Idee des Gesetzes nur noch wenig übrig, und auch die Grünen wollten es so nicht verabschieden.


Dann kam der 11. September 2001, und das Vorhaben geriet vollends aufs Abstellgleis.

Wir hatten natürlich das Kernproblem, das waren die Anschläge des 11. September, die uns einfach vom Zeitplan her im Innenausschuss völlig durcheinander gewirbelt haben, weil da war an normale Gesetzesvorhaben gar nicht zu denken; da ging es um Sicherheitspakete und so weiter, so dass wir da knapp bis zum Ende der Legislatur es nicht mehr geschafft haben.


Vor allem der beharrliche Druck der Grünen hat das Informationsfreiheitsgesetz nun wieder auf die Tagesordnung gebracht. Die SPD dagegen hat das Thema erst zögerlich für sich entdeckt und muss zudem noch einzelne Kritiker in den eigenen Reihen überzeugen. Unklar bleibt, wie sich CDU und FDP verhalten werden.


Eine offizielle Position haben die Oppositionsfraktionen im Bundestag noch nicht. Rot-Grün befürchtet aber, dass vor allem die Union das Gesetz ablehnen könnte. Vorsichtshalber planen SPD und Grüne daher ein Einspruchsgesetz, so dass der Bundesrat am Ende nicht zustimmen muss. Denn die Sorge ist groß, die Opposition könnte das Projekt dort zu Fall bringen. Dieses Schicksal ereilte im Sommer 2002 bereits ein ähnliches Vorhaben: das Verbraucherinformationsgesetz scheiterte damals an der Mehrheit der Union im Bundesrat.


Bis zur Verabschiedung im Parlament ist es aber noch ein langer Weg, auf dem auch die Verwaltung selbst auf weitere Ausnahmen drängen könnte. Der Sprecher der SPD-Fraktion für Innenpolitik, Dieter Wiefelspütz, wägt ab.

Es gibt auf der Bundesebene sicherlich auch sehr relevante Bereiche, wo es keinen Zugang zu Regierungsinformationen geben wird, beispielsweise denken Sie bitte an den Bereich von Bundeswehr, wenn es denn also wirklich um die Sicherheit unseres Landes oder unserer Soldaten geht, oder denken Sie an Geheimdienste, Nachrichtendienste in Deutschland, die werden nun nicht alle ihre Akten ausbreiten können. Es ist natürlich so, dass manchmal auch Grundstücksfragen, die scheinbar sicherheitsrelevant nicht sind, dass sie gleichwohl von Bedeutung sind, auch für die Sicherheit, wenn auf dem Grundstück zum Beispiel eine militärisch wichtige Anlage steht oder mal gestanden hat; also da muss man schon sehr genau hingucken, ob nicht doch auch legitime Sicherheitsinteressen vorhanden sind, die dazu führen müssen, dass man dann dort sagt: bis hierher und nicht weiter mit Öffnung von Akten, aber das muss auch in einem vernünftigen Prozess durchgearbeitet werden, mit offen vorgetragenen Argumenten, und ich denke, da sind wir nun alle, Rot und Grün, nicht verbohrt und nicht vernagelt.

Werden die Landesgesetze zur Informationsfreiheit überflüssig, wenn erst das Bundesgesetz in Kraft ist? Verwaltungsfachleute sagen: nein. Denn ein Bundesgesetz regelt nur die Auskunftsrechte bei Bundesbehörden wie etwa dem Bundesgesundheitsamt oder dem Bundeskartellamt. Wollen sich die Bürger aber an Länder oder Gemeinden wenden, können sie sich nach wie vor nur auf die jeweiligen Landesgesetze berufen.

Die Befürworter der Informationsfreiheit hoffen, dass ein Bundesgesetz jene Landesregierungen unter Druck setzen würde, die sich bisher gegen Gesetze dieser Art sträuben. In Rheinland-Pfalz, Niedersachsen, Hessen und Bremen scheiterten entsprechende Initiativen der Grünen. Die Parlamente von Thüringen und Sachsen lehnten SPD-Anträge ab. In Bayern wurden zwei Entwürfe der SPD und der Grünen in den entsprechenden Ausschüssen von der CSU verworfen. Hier könnte das geplante Bundesgesetz nachhelfen, hofft Dieter Wiefelspütz:

Ein Bundesgesetz hat natürlich letztlich auch eine Ausstrahlungswirkung, auch wenn es nur für Bundeseinrichtungen gilt. Wenn wir ein solches Gesetz hätten, würde es an der ein oder anderen Stelle in Deutschland auch schwerer sein zu sagen: wir wollen ein solches Gesetz nicht, denn wenn ein Bundesgesetz da ist, das die Bürgerrechte stärkt, werden dadurch natürlich auch Standards gesetzt, die möchte man dann nicht missen, etwa auf der Landesebene oder auf der kommunalen Ebene. Da möchte man dann sozusagen die gleiche Qualität haben.


In wenigen Wochen will Rot-Grün den gemeinsamen Gesetz-Entwurf vorlegen. Einen neuerlichen Aufschub dürften die Wähler auch kaum verstehen. Grietje Bettin von den Grünen:

Meiner Einschätzung nach werden wir am Ende dieser Legislaturperiode ein solches Informationsfreiheitsgesetz haben, anderenfalls wäre es schon ein Armutszeugnis für eine rot-grüne Regierung, hier zweimal ein solches Gesetz anzukündigen und es nicht zu machen.

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