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StartseiteHintergrundDas lange Ringen um Einfluss05.06.2009

Das lange Ringen um Einfluss

Das Europäische Parlament im Machtgefüge der EU

Die erste Wahl des Europaparlaments, 1979, war eine rein symbolische, denn das demokratisch gewählte EU-Organ hatte keine Entscheidungsgewalt und durfte ausschließlich bei der Gesetzgebung beratend eingreifen. Doch Stück für Stück erkämpfte sich das Europäische Parlament Macht und Einfluss. Heute entscheidet es über wichtige Kernbereiche der EU mit.

Von Alois Berger

Das EU-Parlament in Brüssel. (EU-Parlament)
Das EU-Parlament in Brüssel. (EU-Parlament)
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"Es war im Juni 1979 und es war natürlich eine reine beratende Versammlung."

"Auf der anderen Seite aber ist für viele Wählerinnen und Wähler damals das Gefühl vorherrschend gewesen, jetzt fängt Europa erst richtig an."

"Damals war das ein Parlament und wir haben gesagt, wir haben einen erheblichen Einfluss. Aber heute hat das Parlament Macht."

Vor genau dreißig Jahren wählten die Bürger Europas zum ersten Mal das Europäische Parlament. Davor tagte in Straßburg lediglich eine sogenannte Parlamentarische Versammlung, ein Forum aus Abgeordneten der nationalen Parlamente. Diese Versammlung sollte die europäische Einigung vor allem mit Ratschlägen begleiten und die Abgeordneten zu Hause auf dem Laufenden halten, was in Europa passiert.

Eine Mitsprache oder gar Mitentscheidung war für die Parlamentarische Versammlung nicht vorgesehen. Und selbst das erste direkt vom Volk gewählte Europaparlament hatte keinerlei Rechte. Klaus Hänsch, der spätere Präsident des Europaparlaments, über den seltsamen Wahlkampf von 1979:

"Es war eine gespaltene Stimmung. Natürlich war es klar, dass das Europäische Parlament keine Entscheidungsrechte hatte. Auf der anderen Seite aber ist für viele Wählerinnen und Wähler damals das Gefühl vorherrschend gewesen, jetzt fängt Europa erst richtig an. Also, es war eine Hoffnung darauf. Und auch im Wahlkampf haben wir darauf gedrungen, dass das Europäische Parlament sich Rechte erkämpfen muss in der Zukunft."

Im Grunde war es eine groteske Situation: Die Bürger wählten ein Parlament, dessen herausragendes Merkmal es war, dass es nichts zu sagen hatte. Dieser Geburtsfehler hängt dem Europaparlament noch heute nach. Noch immer gilt es in weiten Kreisen der Bevölkerung als das machtlose Parlament, als ständiger Beweis für eine unterentwickelte europäische Demokratie.

Dabei ist das Europaparlament längst nicht mehr ohnmächtig. Innerhalb einer Politikergeneration haben sich die EU-Abgeordneten fast alle Macht geholt, die einen Gesetzgeber ausmacht. Das Europa-Parlament sei angekommen, meint Julia De Clerck-Sachsse vom "European Centre for Policy Studies", es wolle nur keiner wissen:

"Das Parlament hat immer mehr Mitspracherechte in der EU-Politik. Es hat auch in der letzten Legislaturperiode diese Mitspracherechte sehr effektiv dargestellt, zum Beispiel in der Dienstleistungsrichtlinie. Und hat sich als wichtiger politischer Akteur herausgestellt, der auch mehr und mehr ernst genommen wird auf der europäischen Ebene von den Institutionen. Andererseits sehen wir, die Wähler scheinen davon überhaupt nicht beeindruckt zu sein. Sie kommen noch weniger zur Wahl."

Den anhaltenden Imageschaden haben einige nationale Regierungen zu verantworten. Vor allem in Frankreich gab es bis Ende der 70er-Jahre heftige Auseinandersetzungen, ob Europa überhaupt ein Parlament haben dürfe. Sowohl die Gaullisten als auch die damals noch sehr starken französischen Kommunisten witterten Verrat an den Grundfesten der "Grande Nation".

Dahinter stand die Angst, Europa könne zuviel Einfluss auf Frankreich ausüben. Erst nach dem Amtsantritt von Staatspräsident Valery Giscard d'Estaing 1974 wurde die Vorstellung eines stärkeren Europa auch in Frankreich hoffähig. Und erst da konnte in Europa über ein echtes Europäisches Parlament nachgedacht werden.

In Deutschland, vor allem aber in den Benelux-Staaten, war eine breite Mehrheit der politischen Parteien überzeugt, dass Europa immer wichtiger werden würde und deshalb endlich auch demokratische Strukturen brauchte. Man könne nicht immer von Demokratie reden, wetterte der belgische Premierminister Leo Tindemans im Frühjahr 1976, und dann in Brüssel alles hinter verschlossenen Türen entscheiden. Die "Frankfurter Allgemeine Zeitung" beklagte im März 1976, wie festgefahren die Diskussion um ein Europäisches Parlament im Ministerrat in Brüssel sei.

Besonders Frankreich mauert. Dabei war es Giscard d'Estaing gewesen, der den Beschluss der Regierungschefs möglich gemacht hatte, weil er den alten, von seinen Vorgängern ererbten Vorbehalt gegen ein direkt gewähltes Europäisches Parlament aufgehoben hatte. Das hat aber zu Zerwürfnissen in seiner eigenen Mehrheit geführt. Offenbar ist er jetzt wieder zurückhaltend.

Der Termin für die ersten Direktwahlen wurde immer wieder verschoben. Der Kompromiss, der schließlich gefunden wurde, war symptomatisch für die Europäische Union: Wahlen ja, aber ohne Konsequenzen. Der Sozialdemokrat Klaus Hänsch erinnert sich an einen überaus trotzigen Beginn der europäischen Demokratisierung:

"Wir waren ja alle ins Europäische Parlament gekommen, mit der Absicht, etwas daraus zu machen. Wir wussten, dass wir uns nicht in ein gemachtes Bett legen können. Wir wussten auch, dass wir praktisch keine Entscheidungsrechte hatten, aber wir waren fest davon überzeugt, dass sich dieses ändern ließe."

Am 10. Juni 1979 fiel der Startschuss für den Kampf um Macht und Einfluss in der Europäischen Gemeinschaft, wie die EU damals noch hieß. Es war ein zäher Kampf, den die Abgeordneten mehr als zwei Jahrzehnte lang gegen die nationalen Regierungen führten. Neben Paris war es zunehmend auch London, das den Abgeordneten in Straßburg, Brüssel und Luxemburg die Mitsprache verweigern wollte. Erschwerend kam noch hinzu: Die Regierungschefs hatten dem Europaparlament gleich drei Standorte verpasst: Zu den Ausschusssitzungen hatten die Abgeordneten nach Brüssel zu reisen, die Plenarsitzungen fanden abwechselnd in Luxemburg und Straßburg statt.

Schon die Zersplitterung auf drei Standorte zeigt, wie wenig ernst die Regierungen dieses Parlament nahmen: Ist doch egal, wo die Abgeordneten sind - am besten immer unterwegs. Ein halbes Dutzend Mal sprachen sich die Abgeordneten mit großer Mehrheit dafür aus, entweder nur in Straßburg oder nur in Brüssel tagen zu müssen. Doch die Regierungschefs lehnten ab. Lediglich die Sitzungen in Luxemburg wurden 1981 eingestellt.

Die Startbedingungen waren alles andere als rosig und die ersten Parlamentssitzungen ernüchternd. Zwar mussten die Abgeordneten bei jeder Gesetzesinitiative angehört werden, so stand es in den europäischen Verträgen. Aber sowohl der Ministerrat als auch die Europäische Kommission nahmen das wörtlich. Sie hörten die Einwände und Änderungsvorschläge des Europaparlaments an - und ignorierten sie. Wir fühlten uns machtlos, äußert der CSU-Politiker Ingo Friedrich, einer der fünf Abgeordneten, die seit 1979 im Europa-Parlament sitzen.

"Wir mussten nur angehört werden, wenn die Kommission irgendwas machen wollte oder der Ministerrat. Und dann so nach zwei, drei Jahren ist uns folgender Trick eingefallen, dass wir gesagt haben, wir beraten gar nicht, selbst wenn wir gefragt werden, antworten wir nicht. Und dann konnten wir mit diesem Trick Gesetzgebung aufhalten und ein Stück weit beeinflussen. So war es am Anfang mit dem sehr, sehr begrenzten Einfluss des Europäischen Parlaments."

Der Ministerrat sah sich plötzlich gezwungen, mit diesem Parlament zu verhandeln. Nicht formell, aber informell. Die mächtigen Minister aus den Hauptstädten mussten die Vorschläge des Europäischen Parlamentes nicht mehr nur zur Kenntnis, sondern ernst nehmen.

Hinzu kam, dass die öffentliche Meinung in den Mitgliedsländern eher auf Seiten des Europaparlamentes war, auf Seiten der Demokratie. Die Regierungen der Mitgliedsländer lernten, dass man ein Parlament, das vom Volk gewählt ist, nicht einfach ignorieren kann, dass ein Parlament, das vom Volk gewählt ist, auch ohne formelle Macht Autorität entwickelt. Je mehr Aufgaben die Europäische Union bekam, desto lauter wurde der Vorwurf des Demokratiedefizits. Die Regierungen der Mitgliedsländer standen unter Druck, betont Ex-Parlamentspräsident Klaus Hänsch:

"Wir haben dann versucht, auf jeder der anstehenden Regierungskonferenzen, wenn die Verträge geändert werden sollten, auch für das Europäische Parlament etwas herauszuholen. Der erste wirkliche Einstieg ist im Vertrag von Maastricht gelungen, in dem das Europäische Parlament wenigstens in einen Spalt den Fuß setzen konnte, um künftig Gesetzgebung mitentscheiden zu können und auch mitentscheiden zu können bei der Einsetzung der Kommission."

1991 war das, zwei Jahre nach dem Fall der Berliner Mauer. Die Regierungen der EU-Länder spürten, dass sie auf mittlere Sicht nicht umhinkommen würden, die mittel- und osteuropäischen Länder in die Europäische Union aufzunehmen, gegen die Stimmung in den meisten EU-Staaten, wo man in den armen Ost-Ländern vor allem lästige Kostgänger sah. Hinzu kam die deutsche Vereinigung, die vielen EU-Bürgern Angst machte, und die durch den umstrittenen Euro abgefedert werden sollte. Die EU stand vor einer ganzen Reihe unpopulärer Schritte.

Der Maastrichter Vertrag war Ausdruck dieser Ängste. Er war der Versuch, so viel wie möglich vom alten, westlich verankerten Europa zu retten. Das alte Europa sollte noch schnell etwas enger zusammenwachsen, und das gewachsene Deutschland noch etwas stärker eingebunden werden.

Das Europäische Parlament nutzte diese Umbruchphase geschickt und sicherte sich erstmals ein Recht auf Mitentscheidung. Vor allem in Teilen der Wirtschaftspolitik durften die Abgeordneten nach dem Maastrichter Vertrag gleichberechtigt mitreden. Sechs Jahre später, im Vertrag von Amsterdam, wurde die Mitentscheidung dann auf rund zwei Drittel aller EU-Beschlüsse ausgeweitet.

Doch mindestens genauso wichtig war eine andere Art des Machtzuwachses. Vor allem in den 90er-Jahren hatte das Europaparlament Kompetenzen an sich gezogen, die vom Ministerrat nicht wahrgenommen wurden. So übernahm das Parlament beispielsweise die Kontrolle über die Einsetzung der EU-Kommissare. Bis dahin hatte sich niemand darum gekümmert, ob die Kommissare überhaupt eine Ahnung von ihrem künftigen Ressort hatten. 1995 setzte das Parlament deshalb erstmals für jeden einzelnen Kommissar eine öffentliche Anhörung an, so Klaus Hänsch, in der die Kandidaten auf Herz und Nieren geprüft wurden.

"Das stand in keinem Vertrag, in keiner Vereinbarung zwischen dem Rat und der Kommission. Das haben wir damals durchgesetzt, das war meine Initiative als Präsident des Europäischen Parlaments. Das haben wir durchgesetzt. Es stand nichts davon in den Verträgen. Wir haben es einfach gemacht und das hat sich verfestigt."

Vier Jahre später zwang das Europaparlament die gesamte Kommission Santer zum Rücktritt, weil sie auf die Korruptionsvorwürfe gegen die französische Kommissarin und frühere Regierungschefin Edith Cresson nicht angemessen reagierte. Das brachte den Abgeordneten zwar viel Beifall aus der Bevölkerung ein, verstärkte aber auch die Vorbehalte in einigen Hauptstädten gegen dieses Parlament, so zum Beispiel in Paris.

Doch die Abgeordneten nahmen ihre erkämpften Kompetenzen ernst. Als 2004 wieder eine neue EU-Kommission ernannt wurde, schickten sie den von Silvio Berlusconi entsandten Kandidaten gleich nach Hause. Rocco Buttiglione hatte bei den Anhörungen vor dem Parlament seinen Ruf als religiöser Eiferer bekräftigt. Das Europäische Parlament zwang den neuen Kommissionspräsidenten Barroso, in Rom auf einen Rückzug des designierten Kommissars zu drängen. Buttiglione gab schließlich auf.

So habe das Europa-Parlament nicht nur an Statur, sondern auch an Einfluss gewonnen, meint Klaus Hänsch:

"Es ging dann gar nicht mehr darum, ob der katholische Glaube oder bestimmte politische Positionen ein Grund waren oder sein können, um einen Kommissar abzulehnen, sondern es ging am Ende schlicht darum, dass, wenn eine Mehrheit im Parlament einen bestimmten Kommissar nicht will, der Kommissionspräsident gut daran tut, dem Parlament zu folgen."

In Rom kam der Vorstoß des Europaparlaments aus nachvollziehbaren Gründen nicht gut an. In Berlin und anderen Hauptstädten dagegen fanden die Politiker durchaus Gefallen daran, dass sich die Abgeordneten alle künftigen EU-Kommissare sehr genau ansahen. Denn die erzkonservativen Ansichten eines Rocco Buttiglione, der immerhin EU-Justizkommissar geworden wäre, hatten auch in Berlin Kopfschmerzen bereitet. Doch eine offene deutsche Kritik an einem italienischen EU-Kommissar hätte zu diplomatischen Verstimmungen geführt. Umso besser, dass das Europaparlament den Job erledigte.

Auch in anderen Bereichen entdeckten die meisten Regierungen, dass ihnen das Straßburger Parlament nicht nur Macht, sondern auch Arbeit abnahm. Zudem beförderte die wachsende Kritik an der Europäischen Union die Einsicht, dass die EU ohne umfassende Kontrolle durch das Europaparlament noch weniger akzeptiert würde.

Für die deutsche Regierung kam noch ein Rüffel aus Karlsruhe hinzu. In einem Urteil zum Maastricht-Vertrag hatte das Bundesverfassungsgericht festgelegt, dass die Europäische Union nur dann weitere Aufgaben bekommen dürfe, wenn das Europaparlament entsprechend eingebunden würde. Sowohl beim Vertrag von Amsterdam wie auch von Nizza musste die Bundesregierung deshalb darauf bestehen, die Mitentscheidung des Europaparlaments auszubauen. Der CSU-Abgeordnete Ingo Friedrich über die ständig erweiterten Kompetenzen:

"Das ging so wie beim Wurstabschneiden, eine Scheibe nach der anderen. So vor acht bis zehn Jahren hat dann das Europäische Parlament begonnen, ein maßgeblicher Mitgesetzgeber zu sein, bis hin zu den Themen, die sehr komplex sind, zur Chemikalienrichtlinie Reach, wo plötzlich Ministerrat und Kommission glücklich darüber waren, dass im Parlament ein Kompromiss gefunden wurde, den dann die anderen beiden Mitgesetzgeber praktisch einfach übernommen haben."

Das mag etwas übertrieben sein. Aber dass besonders komplizierte und umstrittene Gesetze in einem Parlament leichter zu diskutieren und vor allem zu entscheiden sind als im Kreis von 27 Regierungen, trifft sicher zu. Umso mehr, als das Europaparlament nicht in Regierungs- und Oppositionsfraktionen aufgespalten ist wie die nationalen Parlamente. Das EU-Parlament sei offener für sachliche Argumente, meint die Sozialdemokratin Mechthild Rothe:

"Wenn ich zum Beispiel im Bereich erneuerbare Energie versuche, etwas auf die Schiene zu setzen, dann weiß ich: Am besten guck ich zuerst mal bei den Grünen, bei den Liberalen, was hier möglich ist. Dann kann ich ein paar Abgeordnete bei den Christdemokraten rausbrechen. Aber bei einer anderen Thematik ergeben sich durchaus andere Notwendigkeiten der Kooperation. Ich glaube, dass es größere Möglichkeiten bietet, auf gute Lösungen zu kommen."

Das Problem solcher Sachkoalitionen ist, dass für die Bürger noch schwerer zu begreifen ist, welche Parteien im Europaparlament wofür stehen, und wer für umstrittene EU-Gesetze verantwortlich ist. Dementsprechend gering ist auch das Interesse vieler Bürger an der Arbeit des Europäischen Parlaments.

Zwei Drittel der Europäischen Verordnungen und Richtlinien werden inzwischen vom EU-Parlament diskutiert und mit entschieden. Wenn der Lissabonner Vertrag irgendwann in Kraft tritt, werden es nahezu 100 Prozent sein. Das Parlament sei ernsthafter geworden, resümiert Klaus Hänsch nach 30 Jahren in Straßburg:

"In dem Maße, wie wir Gesetzgebungsrechte bekommen haben, haben wir gemerkt, dass wir uns sorgfältiger vorbereiten müssen auf Entscheidungen, dass wir stärker als vorher darauf achten müssen, wie unsere Entscheidungen im nationalen Bereich ankommen, wie unsere Wähler reagieren. Alles das spielt heute eine sehr viel größere Rolle bei unserem Verhalten, als es vor 20 Jahren der Fall war."

Doch nicht alle Europaabgeordneten scheinen das so zu sehen. Noch immer leistet sich das EU-Parlament eine pauschale Bürokostenabrechnung, die bei weitem nicht über alle Zweifel erhaben ist. Und viele Europaabgeordnete beziehen immer noch eine doppelte Altersversorgung über einen dubiosen Pensionsfonds. Im Schatten der öffentlichen Aufmerksamkeit hat das Europäische Parlament über die Jahre
Missstände sich entwickeln lassen, die dringend beseitigt werden müssten. Da fehlten ein paar Reflexe, so der österreichische EU-Abgeordnete Hannes Swoboda:

"Da hat sich eine eigene Gruppe herausgebildet, die nicht daran denkt, was hier an Sensibilitäten vorhanden ist in verschiedenen Ländern. Wozu man natürlich auch hinzufügen muss, dass in einigen Ländern das überhaupt keine Rolle spielt, in anderen Ländern aber sehr kritisch gesehen wird. Nur müsste man ja eigentlich den Level so setzen, dass man die Länder, wo die Dinge am kritischsten gesehen werden als Kriterium heranzieht, und nicht die Länder, wo das kein Thema ist."

Nach allen Umfragen genießt das Europaparlament unter den europäischen Einrichtungen das höchste Ansehen. Die Abgeordneten gelten eher als die Guten, als Vertreter der Demokratie. Ein großer Teil der Parlamentarier fühlt sich deshalb offensichtlich gegen Kritik immun.

Die EU-Abgeordneten unterlägen einem weitverbreiteten Missverständnis, bemerkt Piotr Kaczynski vom "Centre for European Policy Studies" in Brüssel. Für ein Parlament sei es nicht wichtig, beliebt zu sein, es müsse ernst genommen werden.

"Das Parlament sollte nicht populär sein. Schauen Sie die nationalen Parlamente an. Die stehen in der Regel sehr schlecht da. Die sind unpopulär, unbeliebt. Dass das Europaparlament in den Umfragen so gut wegkommt, lässt vermuten, dass dieses Parlament eher unbekannt ist und dass die Bevölkerung es für weniger wichtig ansieht als die anderen EU-Einrichtungen."

In drei Jahrzehnten hat sich das Europäische Parlament seinen Platz im Brüsseler Machtgefüge erstritten. Jetzt muss es die Anerkennung der Bürger Europas gewinnen.

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