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StartseiteHintergrundDer Streit um das Geld11.02.2008

Der Streit um das Geld

Die Beratungen zur Föderalismusreform II gehen in die nächste Runde

Vor eineinhalb Jahren sind die Kompetenzen zwischen Bund und Ländern durch die sogenannte Föderalismusreform neu verteilt worden. Diese betraf die innere Sicherheit ebenso wie den Ladenschluss oder den Strafvollzug. Doch die heikelste Frage wurde ausgespart: die nach der Rechnung. Eine zweite Föderalismuskommission soll sich nun dem Thema Finanzen widmen.

Von Michael Groth

Der SPD-Fraktionsvorsitzende Peter Struck spricht während der Debatte zur Föderalismusreform im Bundestag. (AP)
Der SPD-Fraktionsvorsitzende Peter Struck spricht während der Debatte zur Föderalismusreform im Bundestag. (AP)
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Am 30.6. 2006 konnte ein zufriedener Bundestagspräsident die Verabschiedung des ersten Teils der Föderalismusreform verkünden. Nach jahrelangen Verhandlungen unter dem Vorsitz Franz Münteferings und Edmund Stoibers war man sich endlich einig. Die Kompetenzen zwischen Bund und Ländern wurden neu verteilt. Das galt unter anderem für die innere Sicherheit, für den Ladenschluss, das Versammlungsrecht, für Gaststättenrecht - Stichwort Rauchverbot - sowie für den Strafvollzug und das Beamtenrecht. In Bildungsfragen konnten die Länder nun mehr entscheiden als je zuvor. Und im Bundesrat wurde die Zahl der Gesetze, denen die Länder zustimmen müssen, um rund 20 Prozent gesenkt.

Die Beteiligten waren sich einig: Ohne die Große Koalition wäre das nicht möglich gewesen. Möglich wurde es aber auch, weil man die schwierigsten Fragen ausklammerte, die innerhalb einer Reform der Beziehungen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden zu beantworten sind: die Fragen nach der Rechnung. Dies und anderes soll nun die zweite Föderalismuskommission klären. Der Vorsitzende der SPD-Fraktion im Bundestag Struck ist einer der beiden Co-Vorsitzenden. Er nennt die Schwerpunkte:

"Das ist einmal der Finanzteil, wiederum untergliedert zwischen Haushaltssituation und Steuersituation, weil es hängt ja irgendwie miteinander zusammen, Stichwort ‚Verschuldensgrenze’. Und Artikel 115 des Grundgesetzes, was den Bund angeht und dergleichen mehr und das zweite Thema betrifft dann den allgemeinen Verwaltungsbereich. Wo können wir durch Effizienz gewinnen, durch Verwaltungsentbürokratisierung sozusagen auch noch Geld freimachen für die Aufgaben, die Bund, Länder und Gemeinden haben."

Der Grundgesetzartikel 115 regelt die Grenzen der Verschuldung. Einnahmen aus Krediten, heißt es dort unter anderem, dürfen die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten. Finanzminister Steinbrück, SPD, erinnert an ein historisches Vorbild:

"Schon die erste Große Koalition in der Bundesrepublik hat sich unter maßgeblicher Mitwirkung von Karl Schiller und Franz Josef Strauß an ihre Form der Finanzverfassung gemacht. Das ist ziemlich genau 40 Jahre her. Zwei Jahre später fand diese Reform mit dem Artikel 115 - die übrigens heute noch gültige Schuldenregel enthält - ihren Abschluss. Der Unterschied zwischen damals und heute beträgt 900 Milliarden Euro. Das ist der Anstieg der Verschuldung allein des Bundes von 24 Milliarden 1967 und 930 Milliarden heute."

Der 32 Personen zählenden zweiten Föderalismuskommission gehören alle Länder-Regierungschefs an. Lediglich der SPD-Vorsitzende Beck, Ministerpräsident in Rheinland-Pfalz, lässt sich von seinem Finanzminister vertreten. Für den Bundestag sitzen neben Abgeordneten aller Parteien die Minister Steinbrück, Schäuble (Inneres) und de Maiziere (Kanzleramt).
Die Kanzlerin bekräftigt, dass der zweite, entscheidende Reformsprung in den nächsten zwölf Monaten gelingen soll:

"Mein Plädoyer ist abolute Unterstützung dafür, dass die Tatsache der Großen Koalition genutzt wird, um hier nochmal voranzukommen."

Im Grundsatz sind sich die Beteiligten einig. Die Schuldenaufnahme soll begrenzt, wenn möglich gegen Null gefahren werden. Darüber hinaus verständigt man sich bislang eher darüber, was man nicht will. Günther Oettinger, Ministerpräsident in Baden-Württemberg und neben Struck der andere Vorsitzende der Kommission, erläutert die Ausgangslage:

"Es gibt zwei klassische Interessenunterschiede: vertikal zwischen Bund und Ländern und horizontal zwischen den Ländern. Vertikal geht es eher um Kompetenzen in Sachen Verwaltung, Gesetzesvollzug. Wir haben nun mal eine grundgesetzliche Regelung, das die Bundesgesetze in der Umsetzung, in der Verwaltungskompetenz Ländersache sind und die Länder dies in starkem Maß durch kommunale Behörden organisieren. Und beim Bund neigt man in einigen Themen dazu zu sagen, die Zentralisierung wäre sachgerecht. Und zweitens haben wir natürlich in allen Fragen der Finanzen einen horizontalen Interessengegensatz, weil jeder prüft, ob eine Schuldentilgung, eine Schuldenschranke oder gar eine Altschuldentilgung solidarisch für ihn finanziell Nachteile oder Vorteile bringt."

""Es ist wesentlich lukrativer für einen Politiker - und das gilt für alle Politiker - eine Million Euro Schulden zu machen, als 100.000 Euro einzusparen.""

…sagt der FDP-Bundestagsabgeordnete Wissing. Der schlechte Zustand der öffentlichen Kassen belegt seine Klage. Elf von 16 Bundesländern haben verfassungswidrige Haushalte. Der CDU-Politiker Oettinger erkennt Handlungsbedarf:

"Wann, wenn nicht jetzt schaffen wir den Weg aus der Schuldenfalle. Jetzt, wo mit dem Wachstum der Wirtschaft und mit steigenden Steuereinnahmen die Grundlagen dafür gegeben sind, erstmals mit Steuerschätzungen, die nicht nach unten, sondern nach oben führen, wenn wir nicht jetzt, wo erstmals der Bund deutlich sinken wird, Neuschulden nachweisen kann, es erste Länder gibt, die keine Neuschulden mehr machen, Bayern, Sachsen, Mecklenburg-Vorpommern und andere Länder, die Höchstwerte der Neuverschuldung halbieren oder gar weiter unterschreiten. Die Frage wird sein, wozu verpflichten wir uns selbst, darauf setzte ich zu allererst. Der Staatskommissar und der Dirigismus in die Länder hinein, ist für mich der auch verfassungspolitisch falsche Weg."

Der Bremer Bürgermeister Börnsen, SPD, ergänzt:

"Da ist etwas aus der Balance geraten, die Schulden des Bundeslandes Berlin, von Schleswig-Holstein, vom Saarland, der freien Hansestadt Bremen und vieler anderer Länder, die kann man nicht zurückführen auf schlechte Politik, sondern die haben etwas mit Strukturproblemen und ungleichen Bedingungen in der Finanzverteilung zu tun."

Wie diese Verteilung funktioniert erklärt der Steuerrechtler Paul Kirchhof:

"Die wichtigsten Steuern sind ja die Einkommensteuer mit der Körperschaftsteuer und die Umsatzsteuer. Das sind Gemeinschaftssteuern, also das heißt etwa bei der Einkommensteuer: Prinzipiell die Hälfte gehört dem Bund, die Hälfte gehört den Ländern, da sind die Gemeinden noch beteiligt. Bei der Umsatzsteuer wird alle zwei Jahre durch Gesetz der Verteilerschlüssel bestimmt. Das macht Sinn, weil jeder, Bund und Länder an den größten Steuern gleichmäßig beteiligt sind. Das Problem, das dahinter steckt, ist der Länderfinanzausgleich. Wir haben die richtige Regel, dass durch Gesetz die finanzschwachen Länder besser gestellt werden müssen, durch die finanzstarken Länder aber auch aus dem Bundeshaushalt. Und da ensteht nun ein großer Konflikt, der für die Struktur unserer Finanzverfassung wesentlich ist. Jedes Land soll seinen Bürgern ähnliche Lebensbedingungen bieten. Aber jedes Land ist auch eine kleine Demokratie, bei der die Regierung vor seine Wähler treten soll und sagen: Ich habe gute Finanzpolitik gemacht, ich habe schlechte Finanzpolitik gemacht. Und wenn jetzt ein Land mit den Steuergeldern großzügig umgeht, vielleicht gelegentlich verschwenderisch umgeht, sich dann aber - weil es eine Deckungslücke dadurch hat - refinanzieren kann, bei einem finanzstarken Land, das solide Finanzpolitik gemacht hat, geht das natürlich gegen den Gedanken der demokratischen Autonomie der Länder."

2006 zahlten fünf Bundesländer ein, elf erhielten Zuweisungen. Zu den "Gebern" zählte neben Hessen, Bayern, Hamburg und Nordrhein-Westfalen auch Baden-Württemberg mit gut zwei Milliarden Euro. Berlin erhielt am meisten aus dem Fördertopf: 2,7 Milliarden. Der Stuttgarter Bundesratsminister Reinhart, CDU, fordert ein Umdenken:

"Bisher lohnt es sich nicht für die Nehmerländer, dass sie sparen, weil sie dann weniger Zuweisung bekommen, für die Geberländer ebenfalls demotivierend, weil sie 70, 80 Prozent von Mehreinnahmen abführen müssen. Wir brauchen andere Systeme, die zu einem Win-Win-Prinzip führen, das heißt auch dort neue, intelligente Strukturen, wo wir den Schuldenstopp schaffen und wo damit auch für die armen Länder - im Wege der Solidarität - eine Perspektive aufgezeigt wird."

Der saarländische Regierungschef Müller wehrt sich. Der CDU-Politiker fordert eine Liste, der zum Beispiel zu entnehmen ist, welche Zuweisungen die Länder außerhalb des Finanzausgleichs vom Bund erhalten, etwa zur Förderung von Wissenschaft und Forschung oder der Verkehrsinfrastruktur.

"Ich bin beispielsweise dafür, daß wir in einem ersten Schritt erstmal ein Benchmarking machen, welche Länder sich wofür was leisten. Wir haben ja den klassischen Verdacht, dass die sogenannten Nehmerländer im Länderfinanzausgleich, die etwas bekommen, die nicht mehr einzahlen, als sie herausbekommen, sich auf Kosten der Geberländer, der Zahlerländer, einen schönen Lenz machen. Wenn wir uns dann wirklich einmal die Ausgabenstrukturen anschauen, wenn wir uns mal anschauen, was da ausgegeben wird pro Kopf für Bildung, pro Kopf für Kultur, pro Kopf für Forschung und Wissenschaft, dann werden wir sehr schnell feststellen, dass das überhaupt nicht stimmt."

Müllers Kollege Beckstein, CSU, macht unterdessen klar, dass man sich, etwa in der Frage der Altschuldentilgung, nicht stärker engagieren will als bisher. Der bayerische Ministerpräsident fürchtet, im Zweifel von den armen Ländern überstimmt zu werden. Er setzt auf Hilfe aus dem Bundestag:

"Bei der Frage Grundgesetzänderung, Förderalismusreform II, über Bundestag und Bundesrat ist es möglicherweise mit einer Zweidrittel-Mehrheit möglich, Lösungen zu finden, wo nicht jedes einzelne Land zustimmt. Aber bei der Situation im Bundestag wird ein Gesetz nicht gegen die CSU verabschiedet werden und das ist die Aufgabe, dass auf die Weise dafür gesorgt wird, dass wir zwar ein solidarisches Land sind, aber es darf nicht soweit gehen, dass diejenigen, die gut wirtschaften und selber hart gespart haben, Gelder an andere zahlen, die schlichtweg liederlich gewirtschaftet haben oder liederlich wirtschaften."

Der radikale Vorschlag, den Haftungsverbund von Bund und Ländern aufzulösen, die eigenen Schulden selbst zu verwalten, notfalls auch innerhalb eines Insolvenzverfahrens, hat keine Chance. Um zumindest einen rechtlichen Weg aus der Sackgasse zu finden, plädiert Kanzlerin Merkel für eine Grundgesetzänderung:

"Wir leben seit Jahrzehnten über unsere Verhältnisse und das darf uns nicht ruhen lassen und deshalb hoffe ich, dass es gelingen wird ein Neuverschuldungsverbot in das Grundgesetz aufzunehmen, in der Förderalismus II-Beratung, dann könnten wir sagen, wir haben für zukünftige Generationen wirklich etwas getan."

Der FDP-Vorsitzende Westerwelle formuliert die Position seiner Partei:

"Wir wollen, dass es eine klare, finanzielle Zuständigkeit gibt, sowohl bei den Steuern, als auch bei den Ausgaben zwischen Bund, Ländern und Kommunen. Diese Mischfinanzierungen und damit auch die Vermischung von Verantwortlichkeit muss ein Ende haben. Wir wollen vor allen Dingen auch ein wirkliches Schuldenverbot in unserer Verfassung, denn das was wir bisher haben - Maastricher Kriterien und Ähnliches mehr - hat nicht die Politiker davon abgehalten, immer mehr auf Kosten der nächsten Generation Schulden zu machen."

Notfalls will der Bund ohne Zustimmung der Länder handeln. Peer Steinbrück zu den Voraussetzungen einer Schuldenbremse, wie vor einigen Wochen unter den Beteiligten auf Bundesseite abgesprochen:

"Sie sollte erstens mit den Bestimmungen des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes in Übereinstimmung zu bringen sein. Zweitens, sie muss eine ökonomisch plausible Begrenzung der strukturellen Neuverschuldung sicher stellen. Drittens, sie muss allerdings auch ein Atmen der öffentlichen Haushalte mit konjunkturellen Veränderungen und bestimmten Notlagen, zum Beispiel nach einer Flugkatastrophe ermöglichen und sie muss viertens insbesondere gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern glaubwürdig in dem Sinne sein, dass ihre Einhaltung wirksam kontrolliert und auch sanktioniert wird."

Die Länder, darin sind sich der SPD-Finanzminister, der CDU-Kanzleramtsminister sowie die Abgeordneten der Großen Koalition einig, sind für den Abbau ihrer Altschulden zunächst selbst zuständig. Antje Tillmann, die in der Unionsfraktion die Arbeit der Föderalismuskommission koordiniert, beklagt mangelnde Kreativität auf der anderen Seite:

"Es gibt bisher nur einen Vorschlag, den die Länder gemeinsam tragen, der heißt, dass der Bund über die Solidaritätzuschläge bitte die Länder entschulden soll. Das kann aus Bundessicht nicht in Frage kommen, denn, wenn man sich die Verschuldenssituation des Bundes anguckt, dann sind wir diejenigen, die eigentlich die Probleme haben, also eine Situation, dass der Bund zahlt und die eigenen Schulden des Bundes keine Rolle für die Länder spielen, die wird es nicht geben."

Gemeinsam, so Günther Oettinger, lässt ein Bund Länder - und über sie die Kommunen - eine bindende und rechtlich tragfähige Lösung finden, wie man - mit Hilfe von Rücklagen und Tilgungsplänen - künftig keine Schulden mehr mache. Bevor man soweit ist, muss aber die Frage der Altschulden beantwortet werden, und während sich Oettinger spendabel zeigt, gibt sich Kanzleramtsminister de Maizière zugeknöpft:

"Für alle von Baden-Württemberg, das Geberland: Ich schließe - bei einem Gesamtpaket - eine solidarische Unterstützung für Altschulden nicht aus."

""Eine Notwendigkeit, dass der Bund sich an Entschuldungen der Länder beteiligt, kann ich überhaupt nicht erkennen.""

Weitgehend einig sind sich die Kontrahenten in ihrer Ablehnung eines absoluten Verschuldungsverbotes. Dies nehme jeden Spielraum und sei nicht sinnvoll. Der Bremer Bürgermeister Börnsen:

"Ein absolutes Verschuldungsverbot ist politisch irreal, im übrigen auch ökonomisch unsinnig. Wir wissen alle, es kann und wird Phasen geben, wo der Staat zu Recht und aus ökonomisch sinnvollen Gründen in die Verschuldung geht."

Etwa bei einer Naturkatastrophe. Dies sieht der Kommissionsvorsitzende Struck genauso. Er warnt aber auch vor Missbrauch:

"Eine Naturkatastrophe sind nicht bevorstehende Landtagswahlen. Nach dem Motto: Jetzt ist gerade Wahl, jetzt müssen wir aber richtig in die Vollen gehen. Das ist damit nicht gemeint."

Derweil wird Strucks Co-Vorsitzende nicht müde, im Wettstreit mit anderen Bundesländern das Leistungsprinzip zu fordern. Das Schlagwort heißt "Wettbewerbsföderalismus" - ein Wort, das im Bremer Rathaus Kritik hervorruft. Bürgermeister Börnsen:

"Dort, wo finanzschwächere Länder Probleme haben, darf man sie durch Wettbewerb nicht noch verstärken. Konkret: Sozialleistungsgesetze dürfen nicht unterschiedlich in den deutschen Ländern sein, sondern, da muß das Ziel weiterhin heißen, die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse in Deutschland sicherzustellen und das bedeutet eine Grenze, auch des Wettbewerbs unter den Ländern."

Der ehemalige Verfassungsrichter Grimm unterstützt Börnsen:

"Meine Vorstellung von Förderalismus ist nicht, dass Wettbewerb stattfinden soll, sondern meine Vorstellung von Förderalismus ist, dass man Vielfalt erhalten kann und nicht alles über einen Kamm schert. Das ist ja auch eine falsche Parallele zur Wirtschaft. Nicht der wirtschaftliche Wettbewerb verdrängt ihn irgendwann, der Bessere und Billigere den Schlechteren und Teureren. Nur im Förderalismus kann ja nicht Bayern dann plötzlich Sachsen-Anhalt verdrängen. Sachsen-Anhalt bleibt immer noch da."

Es geht in der zweiten Stufe der Reform nicht nur um Finanzen. Es geht, und viele halten das für ähnlich wichtig, auch um Mittel und Wege, die Bürokratie zu verschlanken und zu verbessern. So werde den Bürgern geholfen, und es werde - ein durchaus beabsichtigter Nebeneffekt - auch Geld gespart, heißt es. Günter Oettinger zu den Zielen:

"Standardüberprüfung, Entbürokratisierung, Effizienzsteigerung, Verwaltungsausbau, Verwaltungsablauf, Bündelung von fachlichen Leistungen, mit dem Ziel, die gleiche Leistung kostengünstig zu erbringen."

Die CDU-Abgeordnete Tillmann nennt Beispiele:

"Wir sind ja in vielen unterschiedlichen Bereichen im Moment daran zu gucken, ob Aufgaben nicht auf mehreren Ebenen doppelt gemacht werden. Das fängt mit Statistikflächen an, wo mir Bearbeiter sagen, also, der eine erfordert die Statistik im Juli, der andere im Dezember, das könnte man vereinheitlichen, damit einsparen. Das sind ganz viele, ganz kleine Themen, wo man sich wirklich in die Niederungen der Verwaltung begibt. Da glaub ich, gibt es ein großes Potenzial. Da sind wir auf gutem Weg, das ist im Moment noch in der Verhandlungsphase. Wir haben ja auch die Verwaltungsthemen an zweite Stelle gesetzt. Erst wollen wir uns ja bei den Finanzthemen einig werden. Das bringt auf jeden Fall mehr Service für die Bürger und das ist ja auch ein Thema, das wir uns vorgenommen haben. Es kann nicht sein, dass die Bürger in ihren privaten Computer über ein Programm versuchen, mit dem Staat zu kommunizieren und dann immer daran scheitern, dass der Staat - und so empfindet der Bürger es - nicht einheitliche Systeme hat."

Bei der von Frau Tillmann angesprochenen IT-Vereinheitlichung spricht der Bundesinnenminister ein wichtiges Wort mit. Im Hause Schäuble ist man überzeugt, dass man durch eine verbesserte horizontale und vertikale Verwaltungskooperation, durch Zusammenlegung von Behörden und gemeinsame Erledigung von internen Hilfsleistungen erheblich an Effizienz gewinne. Unterdessen sorgt ein Vorschlag des SPD-Föderalismus-Obmanns im Bundestag, Kröning, über eine Neuordnung der Finanzämter in der Kommission fast für einen Eklat:

"Ich habe als deutlichsten Fall von Effiziengewinn die Überführung der Verwaltung der Gemeinschaftsteuern von den Ländern an den Bund angeführt. Das würde den Ländern auf der einen Seite zugutekommen, weil die Gemeinschaftssteuern nicht nur dem Bund, sondern auch den Ländern und sogar auch den Gemeinden zugutekommen. Es böte sogar die Chance, neben der Gleichmäßigkeit der Besteuerung in allen Teilen der Republik, die, die sich an der Bundessteuer der Verwaltung beteiligen, von Personalkosten zu entlasten."

Für den von Kröning beschriebenen Fall stellt ein vom Bundesfinanzministerium in Auftrag gegebenes Gutachten Effizienzgewinne von rund acht Milliarden Euro im Jahr in Aussicht. Auch die Länder erkennen, dass ihre Finanzämter besser organisiert sein könnten. Eine Abgabe an den Bund aber lehnen zwei Drittel der Ministerpräsidenten ab. Der Bund, sagt die Unionsabgeordnete Tillmann, werde indes nicht locker lassen:

"Die Bürger müssen wissen, dass sie in allen Ländern gleich besteuert werden, weil es auch mehr dazu führt, dass die Bereitschaft, Steuern zu zahlen, zunimmt."

Ob Effizienzsteigerung oder Finanzverteilung: Ob die zweite Föderalismuskommission noch in dieser Legislaturperiode die entscheidenden Hürden überspringt, ist ungewiss. Sicher ist dagegen, dass es anschließend nicht leichter wird. Dennoch bereitet sich der Sozialdemokrat Kröning schon auf eine neue Runde vor:

"Ein Land, das sich finanzwirtschaftlich, finanzrechtlich extrem unfair behandelt fühlt, wird es in dieser Runde nicht schaffen, eine neue Steuerverteilung - also auch einen neuen bundesstaatlichen Finanzausgleich - in der horizontalen und in der vertikalen Beziehung zu erreichen. Man kann also jetzt schon erkennen, dass es wahrscheinlich auch noch zu einer Runde drei der Bundesstaatsreform kommen wird."

2019 läuft der 2005 angelaufene Solidarpakt II aus, der den ostdeutschen Bundesländern insgesamt 163 Milliarden Euro zukommen lässt. Ein Punkt, an dem nicht gerüttelt wird. Also kann man bis dahin über die Steuerverteilung nicht abschließend sprechen. Auch der leistungs- und anreizfeindliche Finanzausgleich dürfte solange erhalten bleiben, fürchten viele Mitglieder der Kommission. Die Vorstellung fällt schwer, Bund und Länder könnten den Verbund auf Gegenseitigkeit abstreifen. Er sichert nicht nur Solidarität, er sichert auch relativ günstige Konditionen am Kreditmarkt - und macht abermalige Verschuldung damit billig.

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