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StartseiteHintergrundDer Weg zur Arbeit und die Last der Steuern08.12.2008

Der Weg zur Arbeit und die Last der Steuern

Das Bundesverfassungsgericht entscheidet morgen über die Pendlerpauschale

Fast jeder Tag bringt einen neuen Vorschlag. Politiker aller Parteien scheinen in einen Wettbewerb eingetreten zu sein, wie man die Wirtschaft vorm Abschwung bewahren und den Bürger entlasten kann. Dabei müsste man das Rad eigentlich gar nicht neu erfinden. Denn gute Ideen, um mehr Geld in den privaten Haushaltskassen zu lassen, gab es schließlich auch früher schon. Zum Beispiel die Pendlerpauschale.

Von Melanie Hinter

Ein hölzerner Hammer liegt auf dem Platz des Vorsitzenden Richters im Landgericht in Karlsruhe. (AP)
Ein hölzerner Hammer liegt auf dem Platz des Vorsitzenden Richters im Landgericht in Karlsruhe. (AP)
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Zum Januar 2007 fiel sie dem Sparwillen der Großen Koalition zum Opfer. Berufspendler fühlen sich dadurch ungerecht behandelt und zogen deshalb bis vor das Bundesverfassungsgericht. Jetzt blicken sie gespannt nach Karlsruhe, wo die Richter morgen darüber entscheiden, ob die Reform der Pendlerpauschale mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

Von der Pendlerpauschale profitierten jahrelang all diejenigen, die weit von ihrem Arbeitsplatz entfernt wohnen. Viele von ihnen leben in Siedlungen am Rande der großen Städte oder auf dem platten Land. Sie haben lange Arbeitswege – und konnten die Kosten dafür jahrelang von der Steuer absetzen. So wie Heino Hamprecht aus Baden-Württemberg. Er fährt jeden Tag 70 Kilometer zur Arbeit. Und er kämpft in Karlsruhe für die Pendlerpauschale.

"Die Belastungen durch den Staat werden immer mehr. Und jetzt wird auch noch die Pendlerpauschale gekürzt. Bei mir fehlen konkret 472 Euro im Jahr, und ich muss immer mehr gucken, wie ich über die Runden komme."

Der Grund für seinen Ärger: Früher konnte er jeden gefahrenen Kilometer mit 30 Cent in seiner Steuererklärung geltend machen. Doch seit Anfang 2007 ist damit Schluss. Der Gesetzgeber hat die Pendlerpauschale abgeschafft. Zumindest fast. Nach der alten Regelung konnte jeder Arbeitnehmer für den Arbeitsweg 30 Cent pro Kilometer von seinem zu versteuernden Einkommen abziehen, unabhängig davon, ob er mit dem Auto fuhr, der Bahn, dem Rad oder zu Fuß ging. Das geht jetzt nicht mehr – es sei denn, der Weg zur Arbeit ist besonders weit. Dann nämlich gilt eine Härtefallklausel. Danach gilt: Wer mehr als 21 Kilometer ins Büro fährt, kann einen Teil seiner Fahrkosten auch weiterhin absetzen.

Die Pendlerpauschale abzuschaffen, sei verfassungswidrig, urteilt Karl-Heinz Däke, der Präsident des Bundes der Steuerzahler.

"Die Kosten für die Fahrt zwischen Wohnung und Arbeitsstätte, also die Pendlerpauschale, sind Werbungskosten. Und es bestand und besteht auch nach wie vor kein Zweifel daran, dass die Werbungskosten bei der Besteuerung berücksichtigt werden müssen. Und die Pendlerpauschale, wenn sie abgeschafft worden ist, verstößt gegen das Leistungsfähigkeitsprinzip, das bedeutet, dass alle einem Arbeitnehmer zwangsläufig entstehenden Kosten, die im Zusammenhang mit seinem Beruf stehen von seiner Bemessungsgrundlage, also von seinem Einkommen, abgezogen werden kann und dann nur das besteuert werden darf, was ihm Netto übrig bleibt."

Doch diese Sicht ist nicht unumstritten. Stefan Bach ist Steuerexperte beim Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung, und er argumentiert:

"Arbeitswege haben natürlich was mit dem Berufsverhältnis zu tun. Insofern sind sie auch Werbungskosten. Gleichzeitig gibt es hier einen privaten Moment. Dort, wo ich meinen Wohnort habe, das ist ja eine private Entscheidung, so dass die Steuerrechtler hier von gemischten Aufwendungen sprechen. Und da ist der Gesetzgeber frei in seiner Entscheidung, ob er sie steuerlich anerkennt."

Gestutzt wurde die Pauschale mit dem Steueränderungsgesetz, das noch viele andere Maßnahmen vorsah. So ist seit der Änderung der Sparerfreibetrag gesenkt. Das Arbeitszimmer in den eigenen vier Wänden kann nur noch selten von der Steuer abgesetzt werden. Außerdem wurde das Kindergeld für erwachsene Kinder gekürzt. Neu eingeführt wurde die Reichensteuer. Wer ein Einkommen von mehr als 250.000 Euro im Jahr hat, zahlt einen Steuersatz von 45 Prozent – und nicht den Spitzensteuersatz von 42 Prozent. Das Ziel der Großen Koalition fasste in der Debatte im Sommer 2006 der parlamentarische Geschäftsführer der CDU/CSU-Fraktion, Norbert Röttgen zusammen.

"Bei diesem Gesetz geht es darum, dass Bund und Länder wieder auf eine solide finanzielle Grundlage gestellt werden, dass wir die Verschuldungspolitik beenden."

Für Bundesfinanzminister Peer Steinbrück gab es damals keine Alternative – denn alleine durch die gekappte Pendlerpauschale spart er rund 2,6 Milliarden Euro.

"Mit dem vorliegenden Entwurf des Steueränderungsgesetzes 2007 setzt die Bundesregierung die auf allen staatlichen Ebenen notwendige Konsolidierung der öffentlichen Haushalte fort. Und es bedeutet eine Reihe von Maßnahmen auch zu verabschieden, die nicht La Ola Wellen bei den Bürgerinnen und Bürgern auslösen."

Zu La Ola Wellen fühlte sich tatsächlich niemand ermuntert – ganz im Gegenteil. Die Bürger fühlten sich alleine gelassen – blieben sie auf einem Großteil der Kosten für ihren Arbeitsweg jetzt alleine sitzen. Sie waren empört. Und schnell fanden sich auch Politiker, die diese Stimmung für ihre Zwecke nutzen wollten. Die aber hatten mit dem ursprünglichen Ziel nichts mehr zu tun. Es ging nicht länger darum, die öffentlichen Finanzen zu konsolidieren, sondern darum, Wählerstimmen zu gewinnen.

Schon 15 Monate, nachdem die neue Regelung in Kraft trat, forderte der damalige CSU-Chef Erwin Huber, die alte Pendlerpauschale wieder einzuführen. Schließlich hatte seine Partei im Flächenland Bayern Landtagswahlen zu gewinnen. Die CSU schwächelte ein wenig und die populäre Forderung sollte dabei helfen, die absolute Mehrheit zu verteidigen. Das misslang bekanntlich, doch das ließ den Ruf nach der alten Pendlerpauschale nicht verstummen. Mittlerweile gibt es Stimmen aus allen Parteien, die sich für die Pendler stark machen.
Mitten im bayerischen Langtagswahlkampf begann die Verhandlung vor dem Bundesverfassungsgericht. Genau eine Woche zuvor veröffentlichte der sozialdemokratische Finanzminister Peer Steinbrück mit dem geschäftsführenden hessischen Ministerpräsidenten und CDU-Politiker Roland Koch einen langen Artikel in der Süddeutschen Zeitung. Darin warnen sie davor, zur alten Regelung zurückzukehren.
Der Finanzminister machte zu Verhandlungsbeginn in Karlsruhe auch klar – es gebe kein Grundrecht auf eine Pendlerpauschale. Die Fahrten zur Arbeit seien privat, dem Gesetzgeber stehe ein Spielraum zu.

"Nach meiner Auffassung hat der Gesetzgeber, der Bundestag, die Bundesregierung, durchaus die Befugnis eine Grundsatzentscheidung zu treffen, ob die Wegekosten absetzbar sind, ja oder nein."

Ihren Gestaltungsspielraum hat die Politik genutzt und das so genannte Werkstorprinzip eingeführt – der Weg zur Arbeit ist danach reine Privatsache. Das sieht Erich Nöll vom Bundesverband der Lohnsteuerhilfevereine ganz anders.

"Der Finanzminister geht davon aus, dass jeder neben dem Werkstor wohnen sollte, denn nur dann würde die Auffassung, dass Fahrten zur Arbeit nicht zwingend notwendig sind, um seine Einnahmen zu erzielen richtig sein. Das ist rein technisch nicht möglich, das ist eine Fiktion. Es kann nicht jeder im Büro schlafen oder sein Zelt vor dem Werkstor aufstellen."

Dem stimmt auch der Steuerexperte des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung zu. Aber für Stefan Bach wiegen andere Argumente schwerer.

"Die Pendlerpauschale führt natürlich dazu, dass die Zersiedelung in der Landschaft gefördert wird, dass auch mehr Verkehrsaufkommen entsteht, weil einfach ein Anreiz entsteht, aus der Stadt herauszuziehen. In der Stadt ist das Wohnen teuerer. Die Leute, die in der Stadt wohnen, können ja auch ihre höheren Wohnkosten nicht bei der Einkommensteuer ansetzen, und infolgedessen ist das eigentlich umwelt- und verkehrspolitisch ein fragwürdiges Instrument."

In vielen Ländern ist eine Entfernungspauschale gänzlich unbekannt. In den USA, Kanada, Australien, Großbritannien, Irland oder Spanien werden Fahrtkosten für den Arbeitsweg überhaupt nicht steuerlich anerkannt. In Finnland, Norwegen, Schweden, den Niederlanden und der Schweiz werden die Fahrtkosten grundsätzlich anerkannt. Allerdings können Arbeitnehmer maximal den Betrag absetzen, der dem Preis für ein Ticket mit öffentlichen Verkehrsmitteln entspricht.

Seit wann aber schont der deutsche Fiskus den Pendler? Die Ursprünge der Pendlerpauschale liegen zu Beginn des 20. Jahrhunderts. Im Preußischen Einkommensteuergesetz von 1892 und 1906 sind die Kosten für den Arbeitsweg noch private Kosten. Das ändert sich 1920. Die Einkommensteuer wird im ganzen Reich vereinheitlicht und die Fahrtkosten erstmals als abzugsfähig anerkannt. 1955 werden sie dann pauschaliert. 50 Pfennig für Autos, 22 Pfennig für Motorräder und Motorroller, 12 Pfennig, wer ein motorisiertes Rad fährt. In den folgenden Jahrzehnten wird die Pendlerpauschale erhöht und auch gekürzt – doch abgeschafft wird sie nie. Im Herbst 2000 beschließt die rot-grüne Regierung die Pendlerpauschale verkehrsmittelunabhänig zu zahlen – künftig ist es egal, ob man zu Fuß, mit dem Rad, den öffentlichen Verkehrsmitteln oder dem Auto zur Arbeit gelangt. Man kann immer den gleichen Betrag pro Kilometer steuerlich geltend machen. 2002 gibt es 36 Cent für die ersten zehn Kilometer, 40 Cent für jeden weiteren.

Die Geschichte der Pendlerpauschale also ist lang, und viele setzen sich dafür ein, dass sie weitergeht. Der Bundesverband der Lohnsteuerhilfevereine ist einer der Befürworter und vertritt nach eigenen Angaben 1,3 Millionen Mitglieder; der Bund der Steuerzahler trommelt für seine 350.000 Mitglieder für die Pendlerpauschale, und auch der mächtige ADAC möchte sie wiederhaben – er vereint 16 Millionen Mitglieder, darunter viele Pendler. Doch auch die Wirtschaft weiß die Pendlerpauschale zu schätzen. Zum Beispiel der Verband der Automobilhersteller – schließlich ist die Pendlerpauschale ein gutes Argument, ein neues Auto zu kaufen.

Während sie alle für die Pendlerpauschale in ihrer alten Form kämpfen, fordern Umweltverbände, sie komplett abzuschaffen. Einer von ihnen ist Werner Reh, Verkehrsexperte beim Bund für Umwelt und Naturschutz:

"Die Pendlerpauschale ist ein Anreiz zum Flächenverbrauch, ein Anreiz weit weg zu wohnen von der Arbeitsstätte. Langfristig ist die einzige gute Lösung, diese komplett abzuschaffen, damit sich die Menschen auch einstellen darauf, dass sie am besten näher zum Arbeitsort ziehen, dass sie Wohnen und Arbeiten integrieren."

Oft ist von der Pendlerpauschale auch als Zersiedlungspauschale die Rede. Doch Erich Nöll vom Lohnsteuerhilfeverein kann der Pauschale nur Positives abgewinnen. Von Zersiedlung könne keine Rede sein.

"Im Gegenteil, es führt dazu, dass ländliche Gebiete besiedelt bleiben, dass es nicht zu einer Verödung der ländlichen Gebiete kommt. Schon heute ist es so, dass viele in die Städte abziehen. Und wenn alle neben das Werkstor ziehen, dann sieht es in einigen Landstrichen, da gehen die Lichter aus, da sieht es sehr düster aus. "

Zersiedlung ist auch für den Stadtplaner Rainer Bohne ein Reizwort. Er ist Geschäftsführer der Vereinigung für Stadt-, Regional- und Landesplanung und plädiert für kompakte, integrierte Städte. Da seien auch die Stadtplaner gefragt

"Die durchmischte Stadt soll ja auch meinen Wohnen und Arbeiten viel mehr zueinander zu bringen, so wie es in früheren Zeiten ja auch war, weil die Gewerbe in der Regel ja nicht mehr von Lärm und Abgasen und sonst was so schädlich sind. Insofern könnte man das alles viel enger zusammenbringen. Das Problem ist nur, bei vielen produzierenden Gewerben zum Beispiel sind die Preise für die Grundstücke in innerstädtischen Gebieten einfach nicht mehr bezahlbar. Die müssen nach draußen. Es gibt wieder ein ganz anderes Problem, das kennt man von München, gerade wo die Wohnungen in der Stadt so teuer sind, dass sich die einfachen Leute die Wohnungen in der Stadt nicht leisten können und auf der anderen Seite die Kaufhäuser in der Innenstadt Probleme haben, Verkäuferinnen zu finden, weil deren Kosten für die Mobilität, um zur Arbeit zu kommen, inzwischen so hoch sind, es sich kaum noch lohnt."

Dieses Problem müsste gelöst werden durch sozialen Wohnungsbau in der Innenstadt, so dass es auch im Zentrum bezahlbare Wohnungen gibt. Zudem seien die Arbeitgeber gefragt – sie müssten die Mobilität ihrer Mitarbeiter finanziell unterstützen.
Eine direkte Förderung findet Bohne sinnvoller als eine Förderung mit der Gießkanne – wie bei der Pendlerpauschale. Mit dieser Meinung ist er nicht alleine.
Auch der Bund für Umwelt und Naturschutz hat konkrete Vorstellungen. Werner Reh:

"Wenn man soziale Ausgleichsmechanismen anschaut, wie könnte man das jetzt machen, dass man die Gruppe, die jetzt gerade als Geringverdiener ein großes Problem hat, dann muss man sich am Wohngeld zum Beispiel ausrichten, weil man sagen kann, bis zu einer bestimmten Einkommensgrenze kannst Du den Weg zur Arbeit erstattet bekommen, das kannst Du im Voraus ausbezahlt bekommen, das wäre zielgenau, ohne negative ökologische Wirkungen und würde in der Tat denen helfen, die gerade in diesen Zeiten eine Arbeit aufnehmen müssen."

Ein weiteres Argument gegen die Pendlerpauschale kommt von Finanzwissenschaftlern. Wer ein einfaches und gerechtes Steuersystem wolle, der müsse Ausnahmen und Subventionen weitestgehend abschaffen. Dazu gehöre auch die Pendlerpauschale. Um die Sache zu vereinfachen, hat Stefan Bach vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung folgenden Vorschlag.

"Aus steuerrechtlicher Sicht würde es ausreichen, wenn man einen Pauschbetrag berücksichtigt für Wegekosten, die jedem Arbeitnehmer in bestimmter Höhe entstehen. Dabei würde eine Mindestentfernung anzusetzen sein. Darüber hinausgehende Kosten müssten eigentlich nur dann anerkannt werden, wenn aus beruflichen Gründen die Arbeitnehmer ihren Arbeitsplatz wechseln oder wenn familiäre Bindungen dauerhaft einen Umzug verhindern, etwa bei Kindern oder weiter erwerbstätigen Ehepartnern."

Die Aufregung um die Pendlerpauschale ist groß. Doch Studien zeigen, dass es für die einzelnen Bürger nur um sehr geringe Beträge geht. Zahlen des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung zufolge sind die Pendlerkosten in den meisten Fällen gar nicht so hoch.
57 Prozent der Erwerbstätigen legen nur bis zehn Kilometer bis zu ihrem Arbeitsplatz zurück. Daher ist es nach Meinung des DIW völlig ausreichend, eine Mindestentfernung über einen Pauschbetrag zu berücksichtigen. Auf einen individuellen Abzug von Fahrtkosten kann man dann verzichten.
Die alte Pendlerpauschale hat sich auch nach Meinung von Johanna Hey vom Institut für Steuerrecht der Uni Köln nur für wenige ausgezahlt.

"Das liegt am so genannten Arbeitnehmer Pauschbetrag, das sind 920 Euro, die kann jeder Arbeitnehmer absetzen von der Steuer. Unabhängig davon ob er überhaupt Ausgaben hat. Das heißt also, wer einen Weg von ungefähr 14 Kilometer, bis zu 14 Kilometer hat, der fällt bereits hier in den Arbeitnehmer-Pauschbetrag, das heißt seine Kosten gehen hierin auf und nur wer längere Fahrten hat, der würde von der Rückkehr zur alten Regelung profitieren."

Und auch wer wenig verdient, dem nützt die Pendlerpauschale nichts. Noch einmal Stefan Bach vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung.

"Geringverdiener profitieren ja auch bisher von der Entfernungspauschale kaum, weil sie eben sehr geringe Steuersätze haben oder überhaupt keine Steuern zahlen. Viele Familien bis zum mittleren Einkommen, die Kinder haben, zahlen ja überhaupt keine Steuern. Denen nützt die Pendlerpauschale nichts. Wenn man eben der Meinung ist, dass man die Mobilität der Arbeitnehmer fördert, dann muss man das auf anderem Wege tun. Oder im Rahmen von regionalpolitischen Maßnahmen wäre dann auch zu überlegen, dass man einfach dann die Arbeitsplätze besser in der Fläche verteilt."

Die Lobby der Pendler lässt sich davon nicht beeindrucken. Für sie ist die Pauschale eine Frage der Gerechtigkeit. In bestimmten Fällen sei auch der Schutz von Ehe und Familie verletzt, so Erich Nöll vom Lohnsteuerhilfeverein.

"Für die Pendlerpauschale spricht unter anderem auch, dass Ehepaare nach der jetzigen Regelung grundsätzlich den Arbeitsplatz an der selben Stelle wählen müssten, wenn sie diese Kosten denn umgehen wollten. Sie müssten immer den gleichen Arbeitgeber wählen und dann die Wohnung direkt am Werktor wählen. Das es sich hierbei um eine Fiktion handelt, wird sehr deutlich."

Nicht immer kann ein Arbeitnehmer, der einen langen Weg zu seinem Arbeitsplatz zurücklegen muss, einfach in die Nähe seines Jobs ziehen. Ein Problem, das auch Bäckermeister Hamprecht hat.

"Also, ich hab hier 70 Kilometer täglich ins Geschäft und fahr Richtung Süden und meine Frau arbeitet gerade in entgegengesetzter Richtung und fährt jeden Tag auch noch mal 37 Kilometer. Die 107 Kilometer gesamt, die bleiben. Egal, wo wir hinziehen."

Heino Hamprecht hofft jetzt auf das Bundesverfassungsgericht. Am ersten Verhandlungstag machte der Vizepräsident des Gerichtes, Andreas Voßkuhle klar: Das Gericht werde weder darüber entscheiden, wie ein gerechtes Steuersystem aussehe, noch ob die alte Pendlerpauschale wieder eingeführt müsse. Es gehe allein darum, ob die Neuregelung mit dem Grundgesetz und insbesondere dem Gleichheitssatz vereinbar sei.
Der Bundesfinanzhof hat Heino Hamprecht bereits Recht gegeben. Die Richter dort halten die neue Pendlerpauschale für verfassungswidrig. Sie verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundatz und den Schutz von Ehe und Familie. Die Richter kritisierten die 20-Kilometer-Grenze als willkürlich. Sie sei nicht rechtlich begründet – der einzige Grund sei, dass der Staat auf diese Weise 2,6 Milliarden Euro spart. Warum kann ein Pendler, der weit fährt, die Kosten absetzen, einer, der weniger fährt, aber nicht? Ist nicht die Belastung für die Umwelt umso größer, je weiter der Arbeitsweg ist? Ist der Arbeitsweg nicht umso privater, je weiter Wohnort und Arbeitsstätte auseinander liegen? Die Richter verweisen den Fall weiter zum Bundesverfassungsgericht, der höchsten Instanz.
Derweil fordert der Steuerzahlerbund nicht nur, die Pendlerpauschale ab dem ersten Kilometer wieder einzuführen. Er setzt sich auch dafür ein, den Betrag auf 35 Cent pro Kilometer zu erhöhen. Nur so würden tatsächlich alle Kosten, die einem Arbeitnehmer auf dem Weg zur Arbeit entstehen, abgedeckt, so der Präsident der Steuerzahlerbundes, Karl Heinz Däke.

"Die Kosten für die Autofahrer sind in letzter Zeit drastisch gestiegen, auch wenn zur Zeit die Spritpreise ein wenig runter gegangen sind wieder. Aber die Kosten sind insgesamt gestiegen. Und von daher wäre es also ein Unding, wenn die Pendlerpauschale gekürzt würde, dann steht sofort die nächste Klage ins Haus."

Es könnte so kommen. Denn für Peer Steinbrück ist klar: Es muss gespart werden. Egal wie die Richter morgen entscheiden.

"Je nach dem wie die ausfällt, entweder im Sinne einer Bestätigung, dann wird sich nichts ändern, ist es keine Bestätigung, dann wird es um die Frage gehen, wo kommen die 2,6 Milliarden Euro her. Und sie müssen irgendwoher kommen. "

Sollte das Bundesverfassungsgericht den Klägern Recht geben, wäre eine Kürzung der Pendlerpauschale denkbar. Dann könnten Pendler ihre Fahrtkosten zwar wieder voll absetzen, doch nicht mit 30 Cent, sondern vielleicht nur noch mit 20 Cent pro Kilometer.
Doch 2009 ist ein Wahlkampfjahr. Und was sind schon 2,6 Milliarden Euro, wenn es gilt, Stimmen zu gewinnen und die Wirtschaft zu retten? Und so könnte der Wille zur Macht gegen die finanzpolitischen Argumente siegen – und die Pauschale zur Freude der Pendler in ihrer alten Form zurückkehren.

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