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StartseiteHintergrundDie Fortschrittsmesser07.02.2013

Die Fortschrittsmesser

Deutsche Entwicklungszusammenarbeit auf dem Prüfstand

Das neu gegründete Deutsche Evaluierungsinstitut (DEval) in Bonn wird jährlich gut 20 Evaluationsberichte zu bilateralen Entwicklungsprojekten vorlegen. Ziel ist es, herauszufinden, wie die Projekte ihre Ziele erreicht haben und ob sie als erfolgreich gelten.

Von Henning Hübert

Eine Zahnuntersuchung in Afrika (picture alliance / dpa)
Eine Zahnuntersuchung in Afrika (picture alliance / dpa)
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Stefanie Krapp, Abteilungsleiterin DEval:
"Aus Fehlern eben kann man lernen und wieder Dinge verbessern. Also wir achten sehr stark darauf, dass wir eben nicht als die Kontrolleure rüberkommen, sondern im Sinne von "Wir helfen" Informationen aufbereiten, damit gemeinsam lernen möglich ist."

Stefanie Krapp sitzt über Akten zum Gesundheitswesen in Ruanda. Sie ist Abteilungsleiterin des DEval. So heißt das neu gegründete Deutsche Evaluierungsinstitut der Entwicklungszusammenarbeit. Es hat in einem nüchternen Bürogebäude im ehemaligen Bonner Regierungsviertel zwei frisch gestrichene Etagen bezogen. 20 Wissenschaftler haben hier zum Jahresanfang ihre Arbeit aufgenommen - Politologen, Soziologen, Wirtschaftswissenschaftler und Psychologen. Sie werden dokumentieren und beurteilen, welche Wirkung große, millionenschwere Entwicklungshilfeprojekte gehabt haben: Ob sie verpufft sind, oder der Bevölkerung im Partnerland messbar geholfen haben, gestärkt, gesünder, nachhaltiger zu leben.

Jährlich mehr als fünf Millionen Euro lässt sich das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, kurz BMZ, dieses neue Institut kosten. Es wird als unabhängige, gemeinnützige GmbH geführt. Ähnliches haben bislang nur sehr wenige Staaten, etwa Großbritannien und Schweden. Der Vorsitzende des Institutsbeirats ist Entwicklungsstaatssekretär Hans-Jürgen Beerfeltz von der FDP. Er spürt einen immer stärkeren Druck der Öffentlichkeit, Rechenschaft darüber abzulegen, wem und wie die deutschen Entwicklungshilfegelder nützen:

"Wir wollten jetzt bewusst eine Situation schaffen, dass wir das erste Ministerium sind, das sich unabhängig von außen prüfen lässt. Weil wir auch das Ministerium sind, das eine besondere Bringschuld hat. Also besonders gut begründen muss, warum unsere Ausgaben so wichtig und nötig sind. Denn wir geben ja viel Steuergelder aus für Deutschland."

Der Gesamtetat des BMZ liegt in diesem Jahr bei 6,3 Milliarden Euro. Das sind 86 Millionen weniger als im vergangenen Jahr. Der Haushaltsausschuss hatte den Rotstift angesetzt - wenn auch ausschließlich bei der Entwicklungshilfe in europäischen Staaten.

Mehr Klasse statt Masse

Zahlreiche Nichtregierungsorganisationen sehen in der Etatkürzung ein fatales Signal: Das deutsche Versprechen an die internationale Staatengemeinschaft, die offiziellen jährlichen Entwicklungsleistungen bis 2015 auf 0,7 Prozent des Bruttonationaleinkommens zu steigern, kann so nicht eingehalten werden. Zurzeit liegt die sogenannte ODA-Quote bei 0,4 Prozent. Wann die Marke von 0,7 erreicht sein soll, sagt Staatssekretär Beerfeltz von der FDP nicht:

"Wir halten als Bundesregierung an diesem Ziel fest. Auch wenn wir beklagen müssen, dass der Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages der Bundesregierung letztes Jahr hinsichtlich weiterer Etaterhöhungen im BMZ nicht gefolgt ist. Sie müssen aber sehen, dass wir seit 2009 den Haushalt für Entwicklung um über 600 Millionen Euro erhöht haben. Das ist schon eine große Summe Geldes. Das 0,7-Prozent-Ziel ist Teil des Koalitionsvertrags. Ist immer wieder auch von Angela Merkel bekräftigt worden. Aber: Man kann es eben als rein quantitative Kategorie und eben nicht qualitative Kategorie betrachten."

Heißt das Motto also künftig: mehr Klasse statt Masse in der Entwicklungszusammenarbeit? Folgen damit weitere Rotstiftaktionen im BMZ-Etat? Die Opposition, zum Beispiel der grüne Bundestagsabgeordnete und Entwicklungsexperte Thilo Hoppe, wirft dem liberalen Entwicklungsminister Dirk Niebel vor, die Flucht in eine Qualitätsdebatte angetreten zu haben. Die Devise "Mehr Wirkung mit weniger Geld" solle davon ablenken, dass sich die Bundesregierung von dem 0,7-Prozent-Ziel des UN-Millenniumgipfels verabschiedet habe.

Das Vorhaben, die Wirkungsforschung auszubauen, untermauert das BMZ mit einem Umfrageergebnis zur Entwicklungszusammenarbeit. Zum Jahreswechsel hat das Ministerium das Ergebnis einer repräsentativen dimap-Umfrage veröffentlicht, wonach 85 Prozent der Deutschen eine unabhängige Evaluierung der deutschen Entwicklungshilfe für wichtig oder gar sehr wichtig halten. Hans-Jürgen Beerfeltz fürchtet sich auch nicht vor Kritik und der Benennung von Misserfolgen in den künftigen Urteilen des unabhängigen Instituts. Er erwartet schnelle Handlungsanweisungen, gerade für noch laufende Projekte.

Hans-Jürgen Beerfeltz:
"Was funktioniert? Also was erzeugt eine bestimmte Wirkung? Und was funktioniert nicht? Also ich bin persönlich ausdrücklich Fan von einer Evaluierung, die auch direkt die Arbeit begleitet, die wir machen. Und nicht ein teures Gutachten erstellt, das uns in fünf Jahren sagt, was wir heute hätten anders machen können. Denn das würde uns nicht viel nützen."

Aus Fehlschlägen lernen

Geführt wird das Deutsche Evaluierungsinstitut der Entwicklungszusammenarbeit nicht von einem FDP-Mann, sondern von einem Parteimitglied der Grünen, dem Afrikanistikprofessor Helmut Asche. Ein Experte aus der Uni- und Praxiswelt:

"Wir müssen Dinge ausprobieren, die sich nicht auf eingefahrenen Pfaden bewegen. Da sind Fehlschläge einkalkuliert. Der entscheidende Punkt ist gar nicht: Wie hoch ist jetzt unbedingt diese Erfolgsquote? Sondern: Wie rasch sind wir in der Lage, auch aus Fehlschlägen zu lernen und dann entsprechend umzusteuern?"

Helmut Asche betont die Unabhängigkeit seines Hauses und verspricht bei den künftigen Analysen seines Instituts größtmögliche Transparenz. Nichts soll in Schubladen verschlossen bleiben. Es sei denn, höchste staatspolitische Interessen oder individuelle Schutzbedürfnisse in den Partnerländern verlangten dies.

Helmut Asche:
"Die Grundregel ist: Alle unsere Berichte, und zwar nicht nur irgendeine nette Kurzfassung, sondern auch die Langfassung werden veröffentlicht. Und wir legen auch unsere Datengrundlagen offen. Und dann kann es aber in der Tat Schutzinteressen geben, auch von 'Partnern' draußen, die wir wahren werden. Aber was garantiert nicht passieren wird, ist, dass wir aufgrund kritischer Äußerungen sagen: Das muss jetzt aber vielleicht nicht gedruckt erscheinen. Das wird es jedenfalls unter meiner Leitung dieses Instituts nicht geben."

Abteilungsleiterin Stefanie Krapp steuert das erste große Beurteilungsprojekt des neuen Bonner Instituts. Sie evaluiert ein abgeschlossenes Kapitel: 30 Jahre lang dauerte die deutsche Hilfe im Gesundheitswesen im ostafrikanischen Ruanda. Letztes Jahr endete die Zusammenarbeit auf Wunsch der ruandischen Regierung. Man wünscht sich deutsche Hilfe künftig lieber auf dem Feld der Berufsbildung. Stefanie Krapp blättert in einem Aktenstapel zu einem Krankenhaus, das mit deutscher Hilfe in Ruanda errichtet wurde. Für ihre Bestandsaufnahme ermittelt sie die Höhe der gezahlten Gehälter. 40 Prozent mehr als landesüblich gab es hier dank deutscher Entwicklungsgelder:

Stefanie Krapp:
"Schwerpunktmäßig ist es das topping up der Gehälter. Es wurde die Ausstattung der Krankenhäuser mitfinanziert Dann ist die Frage interessant: Wie wurde gewartet? War das Personal in der Lage, das zu warten? Wie wurde beraten zu dieser Wartung? Dann haben über Jahre hinweg viele Entwicklungshelfer auch als Ärzte dort gearbeitet und haben sogenanntes bed side teaching gemacht. Und da ist dann natürlich die Frage: Was hat das gebracht? Sind ruandische Ärzte dadurch besser ausgebildet worden, als wenn diese Entwicklungshelfer nicht dort gewesen wären? Und so schaut man sich eben diese Förderaspekte in den Krankenhäusern an. Aber wir machen kein Controlling der Krankenhäuser."

Schwierige Datenerhebung in Ruanda

Ziel dieser Evaluierung ist es, den Fortschritt im ruandischen Gesundheitssystem zu messen, und insbesondere den Anteil, den die deutschen Hilfsgelder daran hatten. Immerhin verfügen heute 92 Prozent der Menschen in Ruanda über eine gesetzliche Krankenversicherung. Die nötigen Statistiken für die DEval-Bewertung liefern Partnerstellen im Land. Die Abteilungsleiterin war selber erst zwei Mal in Ruanda. Ihr Arbeitsmittelpunkt liegt eindeutig in Bonn. Erschwert wird die laufende erste große Evaluierung des DEval-Instituts durch den Krieg und Völkermord an der Kaste der Tutsi in Ruanda im Jahr 1994. Die ersten 14 Jahre bundesdeutscher Hilfe liegen im Dunkeln. Stefanie Krapp:

"Ganz konkret in Ruanda ist die Zeit vor dem Genozid - können Sie sich vorstellen - superschwierig an Daten heranzukommen, weil es die überhaupt nicht mehr gibt. Alle Daten, die gesammelt, aufbereitet wurden, sind zerstört. Da muss man versuchen, über Zeitzeugen an Informationen zu kommen. Das heißt, wir versuchen, Leute zu finden, die über den Gesundheitsbereich und über die Kooperation mit Deutschland damals noch was sagen können."

Leichter dürfte die Effektivität der deutschen Entwicklungszusammenarbeit im Bereich der AIDS-Hilfe im letzten Jahrzehnt zu messen sein. Diese Teiluntersuchung geht unter anderem der Frage nach, was die Aufklärung über Gebrauch und Nutzen von Kondomen gebracht hat. Ist es den Informationskampagnen zu verdanken, dass die Lebenserwartung zuletzt um mehrere Jahre gestiegen ist? Stefanie Krapp hat auch hierzu einen Fragenkatalog entworfen:

Stefanie Krapp:
"Wie vermarktet man Kondome? Und da spielt ja die Beratung von Jugendlichen eine sehr große Rolle. Warum nutze ich Kondome? Was bringt mir das? Wie setz ich die ein? Wie kann ich das in die Familien tragen, dass da eben auch diese Bereitschaft da ist, das überhaupt anzuwenden? Eigentlich Kleinigkeiten, aber sehr, sehr wichtige Beratungsfelder. Wir sitzen heute gerade zusammen, um uns genauer zu überlegen: Wie können wir auch methodisch rangehen, um die Effekte dieses social marketing der Kondome zu messen und dann zu bewerten."

Kritikhagel an Budgethilfe

Das neue Institut stellt einzelne bilaterale Hilfsprojekte auf den Prüfstand. Einen anderen großen Bereich der Entwicklungshilfe wird es nicht bewerten - die allgemeine Budgethilfe. Sie steht schon seit Jahren in der Kritik. Es handelt sich dabei um pauschale Zahlungen in den Haushaltstopf des Partnerlandes. Von ihnen hält Dirk Niebel bekanntermaßen nicht viel. Beispiel Ruanda: Die Zahlung von 21 Millionen Euro Budgethilfe hat der Minister inzwischen ganz gestoppt - wegen des Vorwurfs, Ruanda würde seit Längerem illegale Milizen im Krisenland Ost-Kongo unterstützen. Dass die Zeiten ungeprüfter Geldüberweisungen zu Ende gehen, hat Dirk Niebel bereits bei seiner ersten Auslandsreise als Entwicklungsminister angedeutet. Sie führte ihn vor drei Jahren nach - Ruanda:

"Ruanda will ausdrücklich in eine Situation kommen, in der es ohne fremde Hilfe existieren kann. Das muss ja das Ziel von Entwicklungshilfe sein. Die Entwicklungszusammenarbeit dient ja dazu, unsere Partner so zu ertüchtigen, dass sie idealerweise ohne Hilfe klarkommen."

Stefanie Krapp hat die Auswirkungen schon schwarz auf weiß: Seit dem Stopp der allgemeinen Budgethilfe durch mehrere Geberländer sind die Gehälter der Ärzte und Krankenschwestern in Ruanda stark gesunken, und zwar um rund 40 Prozent.

Auch NGOs werden evaluiert

Etwa zwei Dutzend ähnlich große Evaluierungsstudien wie zur deutsch-ruandischen Gesundheitszusammenarbeit soll das Deutsche Evaluierungsinstitut künftig pro Jahr liefern. Es wird sich dabei - wie in der Branche üblich - auch auf externe Gutachter stützen. Außerdem will das Bonner DEval Vorreiter in Methodenfragen werden und endlich Konzeption und Richtlinien für die Überprüfung der millionenschweren Entwicklungsprojekte liefern.

Was deutsche Entwicklungshilfe eigentlich bewirkt - das überprüfen bislang entweder externe Gutachter oder Evaluationsabteilungen in den verschiedenen Ministerien, bei der Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GIZ oder bei den Hilfswerken. Die ja oft neben Spendengeldern auch Pauschalförderungen aus Steuermitteln erhalten. Bislang galt in der Entwicklungshilfe die Goldene Regel, dass zwischen zwei Drittel und drei Viertel aller Projekte in der Rückschau als Erfolg zu bewerten sind. An diese Regel hat DEval-Direktor Helmut Asche noch nie geglaubt. Eher daran, dass die Misserfolge überwiegen. Dass jetzt Angst in der Branche vor seinem Prüf-Institut umgeht, glaubt er aber nicht:

"Aber was wir schon beobachten, ist ganz klar, dass die schiere Existenz des Instituts dazu führt, obwohl wir noch gar nichts geleistet haben, dass Evaluierung auch in den großen Häusern im Frankfurter Raum, also in der GIZ oder in der KfW, ernster oder noch ernster genommen wird, als das vorher der Fall war. Und auch nicht nur dort."

Auch die großen nicht staatlichen Hilfswerke beobachten zurzeit genau, wie das Deutsche Evaluierungsinstitut der Entwicklungszusammenarbeit seine Arbeit aufnimmt. Es gab schon Informations-Treffen. Helmut Asche:

"Da gibt es eine spezielle Problematik: Große kirchliche oder nichtkirchliche Nichtregierungsorganisationen wie die Welthungerhilfe, Misereor und so weiter hängen zum Teil für ihre Arbeit von Staatsgeldern ab. Das ist der Grund, weswegen wir sie evaluieren. Aber zum andern Teil natürlich von Spendengeldern. Und je nachdem, wie unsere Prüfungen ausgehen, wirkt sich natürlich das eine auch auf das andere aus. Das bedeutet für uns, dass wir besonders verantwortungsvoll da herangehen müssen."

Beispiel: die Deutsche Welthungerhilfe mit Sitz in Bonn. Etwa jeder fünfte Euro ihres Budgets ist Steuergeld, der Rest Spenden. Künftig können auch Projekte solcher Hilfswerke vom DEval evaluiert werden. Der Vorstandsvorsitzende und Generalsekretär Wolfgang Jamann begrüßt die Qualitätsprüfer beim DEval. Auch wenn er sich nicht wünscht, dass am Ende eine Art Entwicklungshilfe-TÜV dabei herauskommt:

"Generell ist die entwicklungspolitische Gemeinde durchaus gefordert, sich über die Wirksamkeit von Entwicklungszusammenarbeit noch stärker Gedanken zu machen. Das ist oft mit den bestehenden Instrumenten nicht so einfach. Weil wir oft Förderungen bekommen, die vielleicht zwei, drei, vier Jahre umfassen, aber die Wirksamkeit eigentlich längerfristig sein sollte. Und es gibt kaum Möglichkeiten, im Nachgang die Wirksamkeit dieser Maßnahmen abzuprüfen. Das neue Evaluationsinstitut trägt sicherlich diesem Bedürfnis auch Rechnung. Wir brauchen ja auch für die Entwicklungszusammenarbeit ein Stück Unterstützung aus der Bevölkerung. Und das geht am besten über den Nachweis der Wirksamkeit."

Wolfgang Jamann warnt aber zugleich davor, die Wirksamkeitsdiskussion in der Entwicklungszusammenarbeit überzubewerten. Denn sie diene nicht direkt der Hunger- und Armutsbekämpfung. Dafür müsse man versuchen, die politischen Rahmenbedingungen zu verändern:

"Weil: Es geht um unfaire Handelssysteme. Es geht um die Verknappung von Ressourcen, Landraub, vielleicht auch die Befriedigung unserer Konsummuster zulasten der Armen dieser Welt. Das ist leider manchmal so. Und auch da muss man ran. Jenseits sozusagen der guten Projekte, die wir alle durchführen."

Die ländlichen Gebiete bekommen in der Entwicklungszusammenarbeit heute mehr Aufmerksamkeit - mit dem Ziel, die Ernährung der Menschen zu sichern. Außerdem ist Deutschland zurzeit weltgrößter Geber von Mikrokrediten für Existenzgründer.

Dieses Geschäft bringt der bundeseigenen KfW-Bank gute Zinseinnahmen. Und auch bei den Leistungen deutscher Ingenieure und Wissenschaftler in Entwicklungsländern schaut das BMZ auf den Mehrwert: Die knapp zwei Milliarden Euro, die dieses Jahr in die technische Zusammenarbeit fließen, sollen sich für die deutsche Wirtschaft lohnen. Daraus macht Staatssekretär Hans-Jürgen Beerfeltz gar keinen Hehl:

"Bei der technischen Zusammenarbeit kommen für jeden Euro, den der Steuerzahler hier einsetzt, 1,60 Euro dazu für die Exportwirtschaft Deutschlands. Das heißt: Wir bedienen hier nicht nur Werte und sind hier nicht nur altruistisch unterwegs. Sondern: Entwicklungszusammenarbeit heute ist eine Investition im Interesse Deutschlands und ist auch für Deutschland von Nutzen."

Das klingt ganz klar nach Wettbewerb. So, als müsse die Entwicklungshilfe nicht nur den möglichen Fortschritt in Afrika im Auge haben, sondern dabei auch neue Akteure, wie China in Schach halten.

Dazu passt, dass das BMZ neuerdings auf sogenannte EZ-Scouts setzt. Das sind Berater für Entwicklungszusammenarbeit der staatlichen GIZ, die in deutschen Wirtschaftsverbänden, in Industrie- und Handelskammern sitzen und Unternehmer beraten.

Entwicklungshilfe unter der Frage, welche Investitionen im Interesse Deutschlands stattfinden können. Wolfgang Jamann von der Welthungerhilfe hält dagegen die Fahne für die soziale Dimension von Entwicklungspolitik hoch:

"Ich glaube, dass wir auf Dauer einen Mehrwert bringen, weil auch die Staaten des Südens nicht nur ökonomisch geprägt sind. Weil sie auch wissen, dass politische Stabilität, die Umsetzung von Menschenrechten, von Demokratie, auch ein Stück zur Stabilität der Gesellschaft beiträgt. Und wir hoffen, dass das nicht komplett überrollt wird durch die Akteure, die sich neu an dieser Front tummeln."

Einen positiven Beitrag dazu könnten in der Tat die Fortschrittsmesser vom Deutschen Evaluierungsinstitut leisten. Wenn sie nicht nur überzeugende Analysen für die deutsche Öffentlichkeit liefern. Sondern sich durch ihre wissenschaftliche Arbeit die Kultur der Rechenschaftslegung gegenüber Volk und Steuerzahler ausbreitet - in den zurzeit 50 Partnerländern der Entwicklungszusammenarbeit. Evaluierung nach deutschem Vorbild - das wäre dann eine ganz andere Art Exportschlager.

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