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StartseiteHintergrundEingeschränkt einsatzfähig06.02.2008

Eingeschränkt einsatzfähig

Die Organisationsstruktur der Bundeswehr in der Kritik

In einer Studie hat eine Arbeitsgruppe unter dem Vorsitz des früheren Generals Norbert van Heyst Mängel aufgelistet, die es bei der Planung und Durchführung von Auslandseinsätzen der Bundeswehr gibt. Die Arbeitsgruppe wurde von Verteidigungsminister Franz-Josef Jung eingesetzt. Das zeigt, dass im Ministerium selbst der Eindruck entstanden war, es gebe Probleme oder - wie es der zuständige Sprecher ausdrückt: Herausforderungen.

Von Rolf Clement

Bundesverteidigungsminister Franz Josef Jung äußerte sich zum Einsatz der Bundeswehrtruppen in Afganistan. (AP)
Bundesverteidigungsminister Franz Josef Jung äußerte sich zum Einsatz der Bundeswehrtruppen in Afganistan. (AP)
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Der Kommandeur eines US-Verbandes steht mit seiner Truppe in einem Dorf in Afghanistan. Der Bürgermeister trägt ihm vor, die Hirten in der Region bangten um ihre Ziegenherden, da sie seit Tagen kein Wasser mehr für die Tiere gefunden hätten. Es müsse dringend ein kleiner Brunnen her. Dafür aber fehle es im Ort an Mitteln - Geld wie Gerät. Der US-Kommandeur blickt hinter sich, schaut einen seiner Offiziere an: Haben wir das Geld noch? Der Offizier nickt. Die Arbeit an den Brunnen kann beginnen.

Man stelle sich vor, der Bürgermeister wäre an einen Kommandeur der Bundeswehr geraten. Die Szene hätte sich etwas anders abgespielt: Der zuständige Bearbeiter der Haushaltsmittel hätte nicht hinter dem Kommandeur gestanden, sondern allenfalls im Hauptquartier in Kabul gesessen, in Kunduz oder in Massar-I-sharif. Er hätte in der Regel auch nicht die Befugnis gehabt, die Mittel sofort bereit zu stellen. Aber er hätte ein Formular gehabt, mit dem er die Freigabe der Mittel im Verteidigungsministerium in Deutschland beantragen könnte. Dorthin wäre das Formular auf dem Dienstweg gekommen. Dann wäre es bearbeitet worden. Es spricht viel dafür, dass die Mittel für diesen Brunnen freigegeben worden wären - allerdings zu einem Zeitpunkt, da die Ziegen verdurstet und die Hirten verarmt wären.

In einer Studie hat eine Arbeitsgruppe unter dem Vorsitz des früheren Generals Norbert van Heyst Mängel aufgelistet, die es bei der Planung und Durchführung von Auslandseinsätzen der Bundeswehr gibt. Van Heyst war als Kommandierender General des deutsch-niederländischen Korps Kommandeur der ISAF in Afghanistan. Die Arbeitsgruppe wurde von Verteidigungsminister Franz-Josef Jung eingesetzt. Das zeigt, dass im Ministerium selbst der Eindruck entstanden war, es gebe Probleme - oder, wie der zuständige Sprecher, Fregattenkapitän Christian Dienst, sagt: Herausforderungen.

"Die Herausforderungen liegen einfach in der Komplexität des gesamten Apparats: Bundeswehr. Durch die Transformation und die Erweiterung der klassischen drei Teilstreitkräfte, nämlich Heer, Luftwaffe und Marine um den zentralen Sanitätsdienst und die Streitkräftebasis, sind die Abhängigkeiten vielfach gestiegen. Die Schnittstellen haben sich naturgemäß erhöht. Dieser Komplex muss natürlich auch weiterhin handhabbar sein, vor allem, wenn es um die Führung von Auslandseinsätzen geht. Man hat eben Anfang 2007 erkannt, dass es hier Optimierungsbedarf gibt, und nun muss man herangehen und sich diesen Einzelherausforderungen stellen, die, wie gesagt, kleiner oder größerer Natur sind."

Vor dem Hintergrund dieses so genannten Optimierungsbedarfs laufen die Entscheidungsprozesse dieser Tage ab: Da hat Verteidigungsminister Jung heute grünes Licht gegeben für die Übernahme der schnellen Eingreiftruppe im Norden Afghanistans von den norwegischen Streitkräften. Gleichzeitig hat der CDU-Politiker erneut deutlich gemacht, dass der Wunsch von US-Verteidigungsminister Robert Gates und NATO-Generalsekretär de Hoop Scheffer nach einem dauerhaften Einsatz der Bundeswehr im Süden nicht erfüllt wird. Franz-Josef Jung:

"Ich habe, denke ich, einen klaren Auftrag des Deutschen Bundestages, das Mandat 3.500 in der Obergrenze und zeitlich befristete Unterstützung - wenn es notwendig ist, auch im Hinblick auf den Süden. Und im Rahmen dieses Mandates halte ich mich. Und ich möchte jetzt nicht spekulieren im Hinblick auf künftige Mandate. Ich will nur sagen: Ich bin und bleibe der Auffassung, dass wir den Auftrag so erfüllen sollten, wie es auch das Mandat jetzt im Hinblick auf unseren Schwerpunkt im Norden vorsieht."

Morgen und übermorgen treffen sich die Verteidigungsminister der NATO in Vilnius, um über den Afghanistan-Einsatz zu sprechen. Entscheidungen aber werden wohl erst die Staats- und Regierungschefs der Allianz im April in Bukarest fällen.

Bis dahin könnten die ‚Herausforderungen' im Inneren - so die offizielle Sprachregelung - vielleicht auch schon zum Teil gelöst sein. An nahezu allen Schnittstellen, die es bei der Planung und Durchführung von Einsätzen gibt, funktioniert die Zusammenarbeit nach der Studie nicht. Für die Probleme in der Zusammenarbeit zwischen dem militärischen und dem zivilen Teil der Bundeswehr führt sie an:

"Als Beispiel mag die Weisung zur widerruflichen Zahlung eines Fahrtkostenzuschusses an die Ortskräfte in Afghanistan dienen, die einzustellen sei, sobald die Sicherheitslage es zulasse, da dann ein eigener Bus-Shuttle-Verkehr im Sinne des Erlasses über Werk-, Schul- und Fürsorgefahrten einzurichten und in der Folge die Zahlung des Fahrtkostenzuschusses einzustellen sei."

Die Probleme bei der Planung und Durchführung der Bundeswehreinsätze beginnen schon bei der Frage der Entscheidung über eine Mission. Eigentlich wäre es nötig, dass die politische Entscheidung über einen Einsatz erst dann erfolgt, wenn auch militärische Grundfragen geklärt sind. Die Praxis in der Bundesrepublik ist eine andere:

In der Regel fällt die politische Entscheidung, ob Deutschland an einer solchen Mission teilnimmt, auf der politischen Ebene. Danach erst wird das Wie besprochen. Dabei wird aber in der oft hektischen politischen Diskussion bereits eine Personenobergrenze für einen Einsatz so fest ins Auge gefasst, dass diese später kaum noch verändert werden kann. Da die Entscheidung über die Mission dem Parlament vorbehalten ist, scheut sich die Bundeswehr, Erkundungsmissionen zu früh loszuschicken, um nicht den Eindruck zu erwecken, es wolle dem Bundestag vorgreifen. Die Folge sind dann Mandate, die nicht das widerspiegeln, was militärisch vielleicht nötig ist.

Hier braucht, so die Studie, die Bundeswehr mehr Spielraum. In der gegenwärtigen Diskussion um die Schnelle Eingreiftruppe für Nordafghanistan und die Beteiligung der Bundeswehr an Operationen im umkämpften Süden spielt diese politische Praxis auch eine Rolle.

Als die Diskussion um die Schnelle Eingreiftruppe begann, war Beobachtern sehr schnell klar, dass die Bundeswehr dazu Ja sagen müsste. Zu diesem frühen Zeitpunkt war sich die Bundesregierung aber der Zustimmung des Parlaments zu dieser Ausweitung des Auftrags nicht sicher. Mittlerweile ist die politische Unterstützung aller Fraktionen außer der Linkspartei klar. Auch hatte man weder der Öffentlichkeit noch dem Parlament in ausreichender Weise klar gemacht, dass die Bundeswehr bereits an Operationen der von der norwegischen Armee gestellten Eingreiftruppe teilgenommen hatte. Erst vergangenen Freitag nahm Verteidigungsminister Jung den Namen dieser Operation öffentlich in den Mund.

So flüchtete man sich in die Haltung, die Eingreiftruppe sei eigentlich keine Veränderung des Einsatzes, dafür brauche man kein neues Bundestagsmandat.

Bei dem Wunsch von US-Verteidigungsminister Gates und NATO-Generalsekretär de Hoop Scheffer, Bundeswehreinheiten auch im umkämpften Süden einsetzen zu können, geht es um etwas anderes: Seit vielen Monaten fordern NATO-Kommandeure rund 3.200 zusätzliche Soldaten. Dann, so sagen sie, sei der Süden leichter in den Griff zu bekommen. Die gegenwärtige Personalstärke der ISAF in Afghanistan ist ausreichend, um die Lage im Norden zu beruhigen und im Süden nicht weiter eskalieren zu lassen. Aber um die Lage im Süden zu beruhigen, bedarf es weiterer Kräfte.

In Deutschland sind sich die politisch Verantwortlichen einig, dass sich Deutschland auf den Einsatz im Norden beschränken sollte. Der stellvertretende Vorsitzende des Auswärtigen Ausschusses im Bundestag, der SPD-Politiker Hans-Ulrich Klose, hat eine Idee, die wiederum mit dem gegenwärtigen Mandat vereinbar ist, wie man die Diskussion im Bündnis etwas entschärfen könnte:

"Wenn wir jetzt schon vor der Entscheidung stehen, die norwegische ‚Quick response force' zu ersetzen, sollten wir sie stark genug machen, dass sie im Notfall - ich betone immer: im Notfall - auch außerhalb des Nordens eingesetzt werden könnte."

In diesen beiden Fällen, der Schnellen Eingreiftruppe für den Norden, aber auch der Wünsche für weitere Kampftruppen aus Deutschland für den Süden, hat sich sehr schnell ein recht breiter politischer Konsens herausgebildet. In diesem Fall waren die Handlungsoptionen für die militärischen Planer nach außen hin klar. Nur: Bundeswehrintern sind die Verfahren immer noch nicht auf Einsatzbedingungen ausgerichtet.

Das Prinzip, das in der Bundeswehr herrscht, ist: Das Einsatzführungskommando in Potsdam ist die Einrichtung, die die Einsätze führt und die Truppen dafür zusammenstellt. Gestellt werden die Truppen aber von den Teilstreitkräften Heer, Luftwaffe und Marine sowie den so genannten Organisationsbereichen, also der Streitkräftebasis und dem Sanitätsdienst. Diese fünf Institutionen bilden die Soldaten aus und teilen dann mit, ob und in welchem Umfang sie Truppen für die Aufgaben stellen können, die das Einsatzführungskommando der Bundeswehr angefordert hat. Dabei gilt im Prinzip der Grundsatz: Einsatz hat Vorrang vor dem Grundbetrieb, wie man das Wirken der Bundeswehr jenseits der Einsätze bezeichnet.

Hier liegen die Fußangeln. Die Kommission unter Ex-General van Heyst hat überall Probleme in der Zusammenarbeit festgestellt, wo es diese Schnittstellen gibt. Die Autoren der Studie nennen das "Abgrenzungsdenken", Fregattenkapitän Dienst vom Verteidigungsministerium spricht von "Störgrößen":

"Alle ‚Störgrößen', die es je geben kann - das können Personen sein, und es können eben Strukturen sein, die durchaus noch nachjustierungsbedürftig sind -, alle diese ‚Störgrößen' gilt es eben im Rahmen der Optimierung auszuschalten, bzw. eben soweit zu vermindern, dass sie nicht mehr störend sind."


Als Generalinspekteur Wolfgang Schneiderhan vor einigen Jahren die Devise ausgab, nun solle streitkräftegemeinsam gedacht und gehandelt werden, da bekam er Zustimmung - vor allem von außerhalb der Bundeswehr. Manche waren auch nachdenklich: Würden die so genannten Platzhirsche in der Bundeswehr das neue Denken auch wirklich umsetzen? Die van Heyst-Studie nährt diese Zweifel. Der Vorsitzende des Bundeswehrverbandes, Bernhard Gertz, sieht da auch keine schnelle Lösung.

"Ich glaube, das ist auch ein Generationenproblem. Wir sollten nicht vergessen, dass wir über Jahrzehnte Stabsoffiziere und insbesondere Offiziere mit Verwendungslehrgang im Generalstabsdienst streng sortiert nach Uniformfarben: Heer, Luftwaffe, Marine ausgebildet haben. Und das Zeitalter des ‚Joined und combined' auch in der Ausbildung von Stabsoffizieren und insbesondere von Generalstabsoffizieren hat erst vor kurzem begonnen. Und das muss sich in den Köpfen auch entsprechend erstmal einnisten. Das muss gelebt werden. Ich bin zuversichtlich, dass die nachfolgenden Generationen das tun werden."

Wenn das Einsatzführungskommando praktisch als Bittsteller durch die Armee gehen muss, um sich jene Soldaten zu suchen, die es braucht, sind die Konflikte leicht nachvollziehbar. Die Teilstreitkräfte und Organisationsbereiche, also Heer, Luftwaffe, Marine, Streitkräftebasis, Sanitätsdienst und Verwaltung, entscheiden dann, wen sie wie lange zur Verfügung stellen. Gibt es dabei Konflikte, so beschreibt die Studie fein säuberlich, wird erst lange nach einem Konsens gesucht. Das kostet Zeit, bindet Kraft und führt manchmal auch nicht zu dem Ergebnis, das die Einsatzplaner brauchen. Das Motto "Einsatz hat Vorrang" wird nicht immer beherzigt.

Wenn sich dann die nachgeordneten Dienststellen nicht einigen können, gerät ein Problem in die Mühlen des Ministeriums - und dort ist man nach den ministeriellen Regeln, so die Studie, auf Konsens angewiesen. Wenn an dieser Konsens verpflichtenden Schnittstelle der Vorrang des Einsatzes nicht von jedem verinnerlicht ist, kann der Konsens nur auf Kosten optimaler Einsatzbedingungen gehen. Dies zieht sich durch alle Erkenntnisse, die die Arbeitsgruppe gefunden hat.

Dabei geht es dann nicht nur um die Soldaten, die gestellt werden müssen. Auch Kenntnisse, Fähigkeiten und Erfahrungen der Teilstreitkräfte werden in die Planungen des Einsatzführungskommandos nicht ohne weiteres eingebracht. Diese Kenntnisse, so die Studie, muss das Einsatzführungskommando mühsam erfragen. Eigentlich sollte die Weitergabe solcher Kenntnisse und Erkenntnisse eine Bringschuld sein, die der nachgeordnete Bereich dem Potsdamer Kommando von selbst zur Verfügung stellt.

Hier ist viel Sand im Getriebe. Das wundert umso mehr, als seit der Postulierung des neuen, streitkräftegemeinsamen Denkens in allen hier wichtigen Funktionen die Personen gewechselt haben. Die jetzt Agierenden sind also unter den neuen Prämissen in ihre Aufgaben gekommen. Dennoch halten sie oft an dem alten Denken in den eigenen Zuständigkeiten fest.

Es gibt keine Instanz, die befehlen kann, wie ein Einsatz zusammengestellt ist, wie das Kontingent ausgerüstet wird, wie schnell Abhilfe bei Mängeln geleistet werden kann. So dauerte es zum Beispiel drei Jahre, bis die Bundeswehr in Afghanistan einen Störsender bekam, um Sprengfallen zu entschärfen, obwohl dieser leicht zu erhalten war.

Es geht darum, dass jeder die Prämisse "Einsatz hat Vorrang" auch umsetzt. Natürlich ist die Bundeswehr deutlich umfangreicher als "nur" die zurzeit rund 8.000 Soldaten im Einsatz.

Natürlich gibt es auch Aufgaben, die nichts mit den Einsätzen zu tun haben. Aber über die Prioritäten muss einer entscheiden können. Generalinspekteur Wolfgang Schneiderhan will diesen Mangel dadurch heilen, dass er sich einen Einsatzführungsstab unterstellt, der solche Fragen verbindlich entscheiden kann. Die Bundeswehr nennt das Einsatzstab, weil der Begriff Generalstab in Deutschland immer noch belastet ist. Bernhard Gertz vom Bundeswehrverband sieht die Bundeswehr auf dem Weg zu einem solchen Generalstab.

"Für mich ist das der Nukleus für das, was man in früheren Armeen in Deutschland mal einen großen Generalstab genannt hat. Das ist natürlich alles historisch belastet. Ich denke, man muss da nüchterner herangehen, und man nuss sich fragen: Was braucht eigentlich eine modern organisierte Armee, um effektiv geführt werden zu können. Da kann ich nur sagen, sie braucht eigentlich so etwas wie einen Generalstab."

Der Generalinspekteur ist für das Funktionieren der Bundeswehr im Einsatz, aber auch für die Aufgabenwahrnehmung in den anderen Bereichen der Streitkräfte zuständig. Der Generalinspekteur muss die Abwägung unterschiedlicher Interessen verbindlich vornehmen. Deswegen soll die Entscheidungskompetenz bei ihm angesiedelt werden - auch wenn der Ministeriumssprecher, Fregattenkapitän Dienst, meint, das sei keine wirkliche Veränderung der Entscheidungskompetenzen.

"Diese Verantwortlichkeiten und Abhängigkeiten, die im Berliner Erlass wiedergegeben sind, werden durch die Aufstellung des Einsatzführungsstabes in keinster Weise berührt."

Bernhard Gertz ist da anderer Meinung.

"Umgesetzt ist zum Beispiel der Gedanke, dass der Generalinspekteur für seine Zuständigkeiten im Bereich des Einsatzes mehr braucht als die Stabsabteilung Fü S 5. Deswegen wird der Einsatzführungsstab derzeit ausgebildet. Die Autoren des Papiers haben das Operationsabteilung genannt. Aber dabei ist ganz sicher nicht der Name entscheidend, sondern dass in der Tat der Generalinspekteur über ein Instrumentarium verfügt, das nicht auf das Konsensprinzip nach der gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien ausgelegt ist, sondern das eben als schlagkräftiger Arbeitsstab zur Verfügung steht."

Die Studie lenkt den Blick auf den Hauptfehler, der in der Bundeswehr noch immer gemacht wird: Sie unterliegt oft noch altem Denken. Davor sind die Studienschreiber auch nicht ganz gefeit: So ist in der Studie etwa von "Auslandseinsätzen der Bundeswehr im Frieden" die Rede. Friede ist in Deutschland, aber nicht in Afghanistan, nicht im Kosovo, denn sonst wäre die Bundeswehr nicht dort.

Artikel 87 b Grundgesetz legt fest, dass die Verwaltung der Bundeswehr unabhängig von den militärischen Institutionen arbeiten soll. Von dort führt der Weg in die eingangs beschriebenen Missstände. Für Bernhard Gertz vom Bundeswehrverband ist dies eine falsche Interpretation des Grundgesetzes.

"Ich bin ganz sicher, dass die Hingabe, mit der unsere Kollegen aus der Bundeswehrverwaltung den Artikel 87 b des Grundgesetzes als Mauer und Brandwall gegen Übergriffe von Militärs verwenden, dass diese Hingabe in der obersten Bundesbehörde absolut obsolet ist. Da ist der Minister völlig frei. Und er ist völlig frei, ob er Beamte, Soldaten unterstellt oder umgekehrt. Ich denke, hier sollte man die Gelegenheit nutzen, sich mal grundsätzlich darüber Gedanken zu machen, dass 87 b eine Frage für den nachgeordneten Bereich ist, aber nicht für die Organisation der obersten Bundesbehörde und damit auch nicht für die Organisation eines Einsatzführungsstabes. Und dass da Beamte nur ‚hinzutreten', weil angeblich der Artikel 87 b dagegen spricht, das ist für mich - ich sage es im Klartext - Schwachsinn."

Aber Gertz früchtet, dass sich da nicht viel ändern wird.

"Der Minister wird vorwiegend von den Kollegen beraten, die sich hinter dieser Brandmauer verschanzen. Und ich denke, hier muss mehr Offenheit eintreten."

Wer sich die Stellungnahmen der verschiedenen Abteilungen des Verteidigungsministeriums anschaut, muss sich allerdings fragen, ob sich nun wirklich etwas verändern wird. "Machen wir doch", "ist unpraktikabel", "Mangel ist abgestellt", liest man da. Dabei ergäbe sich eine Chance, jetzt etwas zu verbessern. Die Studie prangert Effizienzmängel an. Sie sagt, dass manche Einsätze mit größerem Erfolg, mit weniger Soldaten, vielleicht auch zeitlich kürzer stattfinden könnten, wenn sie effizient geplant und durchgeführt werden. Sie greift Klagen auf, die Kommandeure bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr seit Jahren immer wieder formulieren und die letztlich die Frage aufwerfen, ob die Bundeswehr überall und in jeder Lage wirklich voll einsatzfähig ist.

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