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StartseiteHintergrundEuropa in der Krise18.06.2005

Europa in der Krise

Der gescheiterte Gipfel von Brüssel

Es war wieder mal ein historischer Tag für die Union. Diesmal aber in einem anderen Sinne als dem, in dem das Wort historisch sonst gebraucht wird. Es war ein historischer Tiefpunkt, an dem so ungeschminkt Klartext geredet wurde wie sonst nie auf dem diplomatischen Parkett Europas. Keine verklausulierten Deutungen, keine fadenscheinigen Beschwichtigungen, sondern Klartext, als Bundeskanzler Gerhard Schröder sagte, wer seiner Auffassung nach die Verantwortung für das Scheitern des Gipfels trägt:

Von Volker Finthammer und Peter Kapern

Nichts zu machen: Der luxemburgische Ministerpräsident Jean-Claude Juncker und EU-Kommissionspräsident José Manuel Durão Barroso  in Brüssel. (AP)
Nichts zu machen: Der luxemburgische Ministerpräsident Jean-Claude Juncker und EU-Kommissionspräsident José Manuel Durão Barroso in Brüssel. (AP)
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" Letztlich ist es gescheitert an der völlig uneinsichtigen Haltung Großbritanniens und den Niederlanden. Die Regierung Großbritanniens hat sich damit nicht in der Lage gesehen, einen Beitrag zur Finanzierung der Erweiterung zu leisten. "

Das Protokoll einer dramatischen Gipfelnacht: 23 Uhr 36. Die Nachrichtenagenturen melden das Scheitern des Gipfels. Keine Vereinbarung über den Haushalt der EU. Und das trotz aller Beratungen unter vier Augen, trotz aller Verhandlungen im kleinen Kreis. Großbritannien lehnt einen letzten Kompromissvorschlag Junckers ab. Die Journalisten warten nur noch auf die Abschlusspressekonferenzen. Bis um 23 Uhr 47 die nächste Eilmeldung kommt. Die zehn neuen EU-Mitglieder bieten an, durch einen Verzicht auf EU-Gelder den Gipfel noch zu retten. Eine berührende Geste, wie Schröder sagte:

" Was heißt das? Das heißt nicht nur, das ist ja doch ein bisschen beschämend, das da diejenigen, die am wenigsten reich sind ein Opfer bringen wollen. Das hieß ja noch was andere. Das diejenigen, die da neu gekommen sind an die Union glauben, an die Solidarität glauben. Das war ein Funke und dieser Funke wird zünden. "

Noch einmal 41 Minuten später. 0 Uhr 21. Eilmeldung der Nachrichtenagentur Reuters. Finanzverhandlungen endgültig gescheitert. Rettungsversuch der neuen Mitgliedstaaten von Großbritannien abgelehnt. Die EU, sagt Gerhard Schröder kurz darauf, befindet sich in einer der schwersten Krisen ihrer Geschichte.

Bundeskanzler Gerhard Schröder hatte bereits früh zu erkennen gegeben, dass Deutschland angesichts der angespannten Haushaltslage zwar keine Scheckbuchpolitik gegenüber Brüssel mehr betreiben könne, dass man aber zu finanziellen Zugeständnissen bereit sei, sofern solche Zugeständnisse die Kompromissbereitschaft der Regierungschefs beflügeln würde.

" Deutschland wünscht eine Einigung. Wir wollen uns bewegen, eine Einigung zu erreichen, aber klar ist, es wird nur möglich sein, etwas hinzubekommen, wenn alle sich zu bewegen verstehen und dazu bereit sind. "

Nicht mehr als 1 Prozent des Bruttonationalprodukts für den Haushalt der Europäischen Union, das war die gemeinsame Startposition des so genannten "Nettozahlerclubs" dem Deutschland, Frankreich und Österreich, die Niederlande, Schweden und Großbritannien angehörten. Soll heißen nicht mehr als 815 Mrd. Euro sollten der erweiterten Union für die Jahre von 2007 bis 2013 zur Verfügung stehen.

Die Kommission hatte ihrerseits einen deutlich höheren Ansatz vorgelegt. Doch dass dieser nicht haltbar war, zeichnete sich recht früh ab. Entscheidungen über die Finanzen der EU können im Rat nur einstimmig gefällt werden. Das gilt auch für den heftig umstrittenen Briten-Rabatt, der Großbritannien einen Abschlag von zwei Dritteln auf seine Nettozahlungen gewährt. Der französische Staatspräsident Jacques Chirac und Bundeskanzler Gerhard Schröder hatten diesen Rabatt früh zum Dreh- und Angelpunkt der Verhandlungen in Brüssel erklärt.

" Es gibt für diesen Rabat, angesichts der Tatsache, dass Großbritannien beim pro Kopf Einkommen seiner Bevölkerung die Nummer sechs ist, aber weit im Hinterfeld, beim Zahlen pro Kopf überhaupt gar keine wirkliche Rechtfertigung mehr... "

So Der Bundeskanzler am vergangenen Donnertag im deutschen Bundestag. Die frühere britische Premierministerin Margret Thatcher hatte de Rabatt 1984 mit der Forderung "I want my money back" durchgesetzt und die Briten erhalten seitdem einen Nachlass auf ihre Beitragszahlungen der ihnen in den Jahren 1997 bis 2003 eine durchschnittliche Einsparungen von 4,6 Mrd. Euro pro Jahr beschert hat. Begründet wurde dieses Zugeständnis mit dem schwach ausgeprägte landwirtschaftlichen Sektor auf der Insel, der mit ungleich weniger Zuwendungen aus dem Agrartopf der Gemeinschaft rechnen konnte. Außerdem lag die britische Wirtschaftsleistung in den achtziger Jahren noch deutlich unter der der großen Länder Kontinentaleuropas. Davon kann mittlerweile jedoch keine Rede mehr sein. Heute haben die Briten, dank eines guten Wachstums, eine führende Rolle in Europa eingenommen. Doch der britische Premierminister Tony Blair ließ von Anfang an keine Zweifel daran aufkommen, dass über den Rabatt nur geredet werden dürfe, wenn dies zugleich mit einer Reform der Ausgabenpolitik der EU einhergehen werde.

" Wenn wir den britischen Rabatt aufheben wollen, dann müssen wir auch die Gründe für seine Existenz aufheben. "

Gemeint waren in erster Linie die Agrarausgaben, mit derzeit 40 Prozent noch der größte Block im Haushalt der Europäischen Union. Im Jahr 2002 hatte Frankreichs Präsident Jacques Chirac eine Festschreibung dieser Hilfszahlungen bis zum Jahr 2013 durchgesetzt, die allerdings mit einem Kürzungspfad verbunden wurden. Dieses Abkommen war für Jaques Chirac genauso unantastbar wie der Britenrabatt für Premierminister Tony Blair.

" Es gibt keinen Zusammenhang zwischen dem Briten Rabatt und den Agrarsubventionen. "

Die 1984 von Margaret Thatcher geltend gemachten Argumente würden schon deshalb nicht mehr hinreichen, weil die von den Briten abgelehnten Agrarsubventionen mittlerweile nur noch 40 Prozent des EU-Budgets ausmachen würden, während sie vor 21 Jahren noch bei 70 Prozent lagen.

Aber der Streit zwischen London und Paris der teils mit historischen Schlachtrufen geführt wurde verdeckte, dass auch andere Länder, vor allem die Niederlande und Schweden eine klare Haltung zum Finanzstreit eingenommen hatten. Der luxemburgische EU-Ratspräsident Jean Claude Junker versuchte mit einem Kompromissvorschlag die Wogen zu glätten

Demnach sollte der Rabatt für Großbritannien auf dem Niveau eingefroren werden, den er vor der Erweiterung der Union erreicht hatte. Das wären rund 4,6 Mrd. Euro pro Jahr. Ohne dieses Festzurren, wäre die finanzielle Entlastung der Briten bis zum Jahr 2013 auf rund 7 Mrd. Euro pro Jahr angewachsen. Junkers Kompromissvorschlag sah allerdings auch vor, dass Veränderungen an dem Rabatt nach 2013 von einer Reform der EU-Agrarsubventionen abhängig gemacht werden sollten. Deutschland, den Niederlanden und Schweden, sollte durch einen zusätzlichen Abschlag bei den Mehrwertsteuerabgaben die Zustimmung erleichtert werden.

Während Bundeskanzler Gerhard Schröder bereits frühzeitig seine Zustimmung signalisierte, blieb der niederländische Ministerpräsident Jan Peter Balkenende hart und forderte eine darüber hinausgehende Beitragsreduzierung für sein Land. Die Niederländer stehen nach dem verlorenen Verfassungsreferendum unter Druck: Sie wollen unbedingt die unpopulären Beiträge in die EU-Kasse in den Griff bekommen. Pro Kopf gerechnet, zahlen sie den höchsten Netto-Betrag in der Union, gefolgt von Deutschland und Schweden. Auch den Schweden reichte der luxemburgische Kompromissvorschlag nicht aus. Ministerpräsident Göran Persson plädierte schon frühzeitig offen für eine Verschiebung der Entscheidung.

" Ich bin sehr pessimistisch und ich denke, wir sollten nichts übereilen. Wir haben Zeit, noch genügend Zeit, die Verhandlungen fortzuführen. "

Doch der luxemburgische Ratspräsident ließ nicht locker und versuchte, den Regierungschefs nach bilateralen Gesprächen mit einem weiteren Vorschlag einen Kompromiss abzuringen. Der Rabatt für Großbritannien sollte bei 5,5 Mrd. Euro eingefroren werden und auch den Niederlanden wurden finanzielle Zugeständnisse angeboten. Doch Junker konnte auch mit diesem Vorstoß keine Einigung erreichen. Der Gipfel stand vor dem Scheitern, bis es um Mitternacht zu einer überraschenden Wendung kam. Die zehn neuen osteuropäischen Mitgliedsstaaten ergriffen die Initiative und konfrontierten die Regierungschefs mit einem ungewöhnlichen Angebot. Für einen Kompromiss wollten sie, die bislang am wenigsten vom gemeinsamen Haushalt der EU profitieren, finanzielle Zugeständnisse machen.

" Wir wollen nicht, dass die ärmeren osteuropäischen Länder anfangen, uns Geld zu geben. Was wir uns wünschen, ist eine Situation, in der er zu einer gerechteren Verteilung zwischen den Ländern kommt, die sich das auch leisten können. "

Sagte der britische Premierminister Tony Blair, als der Vorstoß der neuen Länder am Votum der Briten und den Niederlanden, sowie drei weiteren Staaten gescheitert war. Ein Scheitern, das die Europaskeptiker noch bestärken könnte.

" Meine Europabegeisterung hat heute einen tiefen Knacks erlebt. "

Der gesamte erste Gipfeltag war einem einzigen Thema gewidmet: Der Verfassungskrise, in die die EU von den Wählern in Frankreich und Holland gestürzt worden war. Ratlosigkeit hatte sich darauf hin breitgemacht. Ratlosigkeit, die beim EU-Gipfel in den Rang eines politischen Konzepts erhoben wurde. Die Mitgliedstaaten wurden von ihrer Verpflichtung entbunden, bis November 2006 den Verfassungsvertrag zu ratifizieren. Wer mag, so der Beschluss, kann die Ratifizierung vorläufig aussetzen. Ein Angebot, von dem umgehend eine ganze Staatengruppe Gebrauch machte: Irland, Portugal, Dänemark, Schweden, Finnland und Tschechien verschieben ihre Ratifizierung auf unbestimmte Zeit. Das ließen die Regierungschefs dieser Länder noch in Brüssel wissen. In einem Jahr soll dann bei einem Gipfel darüber beraten werden, wann der Ratifizierungsprozess wider aufgenommen werden soll, und bis zu welchem Zieldatum er abgeschlossen sein soll. Denkpause, so wurde dieses Konzept getauft. Im Kern geht schlicht darum, Zeit zu gewinnen. Zeit, um den unter den EU-Bürgern grassierenden Unmut über die Verfassung, über die Erweiterung, über die EU an sich zu überwinden. Ratspräsident Jean-Claude Juncker:

" Wir brauchen in allen Ländern, also in denen, wo bereits ratifiziert wurde genauso wie in denen, wo die Ratifizierung noch aussteht eine Zeit zum nachdenken, zum erklären und zum debattieren. Europa will seinen Bürgern intensiver zuhören. "

Zuhören und diskutieren - das ist nun auch nach Auffassung von Martin Schulz, Fraktionschef der Sozialiste im Europaparlament, die Aufgabe, der sich die Politiker in den 25 EU-Staaten stellen müssen:

" Ich geh mal davon aus, das eine Chance bestünde. Nämlich in den 25 Mitgliedstaaten mit den Parlamenten und der so genannten Zivilgesellschaft dieses Jahr zu nutzten, um von Land zu Land und in jedem einzelnen Land selbst über die Wünsche und Perspektiven, die in jedem Land definiert werden hinsichtlich der Europäischen Union, um das tatsächlich auch zu diskutieren und dann vielleicht nach einem Jahr mal abzugleichen, wo sind Gemeinsamkeiten in den Forderungen der Länder und wo gibt es die gravierenden Unterschieden. "

Zeit wollen die EU-Staaten auch gewinnen, um herauszufinden, wie die Verfassung trotz des doppelten Neins in Frankreich und den Niederlanden noch gerettet werden kann. Mit trotziger Entschlossenheit verteidigte der Gipfel das Vertragswerk. Der Verfassungstext sei gut, sagte beispielsweise Bundeskanzler Gerhard Schröder. Und er machte klar, dass diese Auffassung von seinen 24 Amtskollegen durchaus geteilt wurde:

" Zunächst einmal hat niemand aus dem Kreis der Staats- und Regierungschefs sich gegen die Verfassung gewandt. Auch die nicht, die Referenten vor sich haben oder hinter sich haben. Sonder klar ist geworden, das die Debatten, die jetzt stattfinden auf der Basis des Verfassungsvertrags stattfinden werden. "

Dass der Ratifizierungsprozess nicht ohne Probleme ablaufen würde, war den Staats- und Regierungschefs von Anfang an klar. Deshalb fügten sie dem Vertragswerk ein Zusatzprotokoll bei, das gewissermaßen eine Bedienungsanleitung für den Krisenfall darstellt. Sollten bis November 2006 20 Staaten die Verfassung ratifiziert haben, aber eine kleine Gruppe von Mitgliedsländern ihr Siegel noch nicht auf den Vertrag gedrückt haben, dann, so heißt es in dem Protokoll, werden sich die Regierungschefs bei einem Gipfeltreffen erneut mit der Lage befassen. Dieses Krisenszenario ist mit den Referenden in Frankreich und Holland unter die Räder geraten. Ein Nein zur Verfassung in Großbritannien, vielleicht auch in Polen und Tschechien - das hatten die Regierungschefs bei der Verabschiedung durchaus auf dem Radarschirm, nicht aber die Ablehnung in zwei Gründerstaaten der Union. So oder so - rückblickend betrachtet muss sich Bundeskanzler Gerhard Schröder voreiligen Optimismus attestieren lassen für seine Äußerungen nach dem Gipfeltreffen vom Juni 2004, als auch für die letzten strittigen Passagen des Vertrages Kompromisse gefunden worden waren:

" Da ist wirklich eine historische Entscheidung, die wir getroffen haben und die nicht einfach zustande gekommen ist, wie sie alle wissen. Aber das sie zustande gekommen ist, ist glaube ich eine ungemein wichtige Zäsur. Europa ist mit dieser Verfassung einiger geworden und Europa ist politisch führbarer geworden. "

Mehr Demokratie, mehr Transparenz, mehr Effizienz für die EU - das war der Auftrag der Regierungschefs an den Verfassungskonvent. Fast zwei Jahre dauerten dessen Beratungen. Am Ende stand ein gut 400 Seiten dickes Werk, das alle derzeitigen Verträge, die das Funktionieren der EU garantieren, ersetzen soll. Jedes Land musste von seinen Vorstellungen für eine EU-Verfassung Abstriche machen. Die einen wollten mehr Integration, die anderen weniger. Am Ende stand - wie immer in der EU - ein Kompromiss. Diesmal aber wurde dem Kompromiss von fast allen Experten attestiert, er sei gut gelungen und habe die Erwartungen erfüllt. Mehr Demokratie - das lässt sich beispielsweise an zusätzlichen Kompetenzen für das Europaparlament ablesen. Oder auch daran, dass es auf europäischer Ebene geben soll, was den Bürgern in Deutschland auf Bundesebene noch immer vorenthalten wird: Nämlich die Möglichkeit zu einem Bürgerbegehren. Und schließlich werden den EU-Bürgern im Teil Zwei der Verfassung einklagbare Grundrechte verbrieft. Mehr Effizienz: Auch diesen Auftrag hat der Verfassungskonvent erfüllt: Der Europäische Rat soll einen Vorsitzenden bekommen, der die Geschäfte zweieinhalb Jahre lang hauptamtlich führt. Der ständige Stafettenwechsel im sechs Montas-Rhythmus wäre damit beendet. Die EU-Kommission, in die derzeit noch jedes Land einen Vertreter entsendet, würde verschlankt. In etlichen Politikbereichen würde die Einstimmigkeit durch Mehrheitsbeschlüsse ersetzt, was die Entscheidungsprozesse in der Union erheblich beschleunigen soll. Und sogar in der lange umstrittenen Frage der nationalen Stimmgewichtung konnte ein Kompromiss erzielt werden. Die derzeit geltenden, und selbst für Insider kaum verständlichen Abstimmungsprozeduren, wie sie im Vertrag von Nizza festgelegt worden sind, sollen durch die so genannte doppelte Mehrheit ersetzt werden. Ein Beschluss gilt dann als angenommen, wenn ihm, 55 Prozent der Mitgliedstaaten zustimmen, die gleichzeitig 65 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren. Auf diese Weise werden dauerhafte Blockaden von Entscheidungen unwahrscheinlicher. Nachdem auch in diesem, lange umstrittenen Punkt ein Kompromiss erzielt war, zeigte ich Bundesaußenminister Fischer im Frühjahr 2004 durchaus zufrieden:

"55, 65. Das ist die doppelte Mehrheit. Das reflektiert die Bürgerunion und die Staatenunion. Das ist von entscheidender Bedeutung und dafür haben wir lange gekämpft… "

… und zwar mit Erfolg. Und schließlich Arbeitsauftrag Nummer drei: Mehr Transparenz. Erstmals in der Geschichte der Union legt die Verfassung präzise fest, wofür die EU zuständig sein soll, und welche Kompetenzen in den Händen der Mitgliedstaaten verbleiben sollen. Ein Bremsklotz für die schleichende Kompetenzausweitung der Brüsseler Behörden. Zudem erhielten die nationalen Parlamente das Recht, europäische Gesetzesvorhaben schon in der Entstehungsphase zu beeinflussen. Der Verfassungskonvent ging aber noch darüber hinaus. Er schuf die Voraussetzungen dafür, dass die EU als global player auftreten kann. Mit einem eignen Außenminister, der über einen diplomatischen Dienst verfügen soll, und mit einer gestärkten Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Union.

Soll, könnte, würde - über die EU-Verfassung muss weiterhin im Konjunktiv gesprochen werden. Denn aus dem Beschluss vom Brüsseler Gipfel lässt sich nicht herauslesen, wie die Union nach Ablauf der Denkpause die beiden negativen Referenden überwinden will. Option eins: Ein erneutes Referendum. Eine Forderung, die keiner der Gipfelteilnehmer erhob, nicht einmal hinter vorgehaltener Hand. Lediglich dezente Hinweise gab es darauf, dass sich der Ratifizierungsprozess nun durchaus bis Mitte 2007 hinziehen könnte. Und darauf, dass Frankreich bis dahin voraussichtlich einen anderen Präsidenten gewählt haben wird. Und der, das soll der Hinweisbedeuten, könnte dann doch noch ein weiteres Mal seine Landleute in Sachen EU-Verfassung zu den Urne rufen. Jan Peter Balkenende, der niederländische Regierungschef, hat diese Variante für sein Land aber bereits kategorisch ausgeschlossen. Option Nummer zwei: Aus dem bisherigen Verfassungsvertrag wird das herausdestilliert, was einerseits für das Funktionieren der EU unverzichtbar ist, was andererseits aber auch unter den Bürgern der EU durchaus auf Zustimmung trifft. SPE-Fraktionschef Martin Schulz nennt Beispiele:

" Der europäische Außenminister ist eigentlich bei allen unstrittig. Ich glaube auch die, die nein gestimmt haben, haben nichts gegen eine europäischen Außenminister, wenn Europa sein Gewicht in der Welt einbringen soll. Oder das in der Europäischen Union die Bürgerinnen und Bürger dafür sind, das wir alles tun, was die Entscheidungen effektiver macht und transparenter macht. Wenn man solche Dinge aufgreift und sie auf den Weg bringt, in welcher Form auch immer, glaube ich werden wir die Zustimmung der Bürgerinnen und Bürger finden. Wenn das am Ende einer solchen Reflektionsphase stünde wäre das ja gut. "

Zunächst aber stehen der EU einmal schwere Zeiten ins Haus. Von nun an geht es in erster Linie nicht mehr um Fischfanquoten, Zementkartelle und Eurovignette. Jetzt geht es, das ist die Konsequenz des gescheiterten Gipfels, ums Grundsätzliche. Was soll die EU sein? Ein Binnenmarkt de Lux? Dieses Ziel unterstellt man der britischen Regierung. Oder soll sie doch eine politische Union sein, deren Essenz Kanzler Schröder so beschrieb:

" Die politische Union ist der Ort von Solidarität. Und wer die politische Union in Frage stellt, der stellt die Solidarität in Frage. "

Die anstehenden Debatten werden beinhart sein. Denn der Gipfel hat, das war deutlich zu hören, bei den Regierungschefs auch Verbitterung ausgelöst:

" Wer die Wichtigkeit und die Bedeutung der Union richtig einzuschätzen vermag, der weiß, dass durch die Haltung der Niederlande und vor allem Großbritannien nicht gewonnen hat. Und das ist noch sehr vorsichtig ausgedrückt. "

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