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StartseiteHintergrundEuropa zwischen München und Lissabon25.08.2009

Europa zwischen München und Lissabon

Vor der ersten Lesung des Begleitgesetzes

Selten wurde in Deutschland so viel diskutiert über die Europäische Union und die Rolle der Mitgliedstaaten wie in den vergangenen Wochen. Das Ungewöhnliche dabei: Während sich Debatten um Europa sonst häufig in allgemeiner, freundlicher Rhetorik verlieren, geht es diesmal kontrovers zur Sache.

Von Doris Simon und Gudula Geuther

Wo liegen die Grenzen der europäischen Integration und dürfen die Karlsruher Richter diese Grenzen bewachen? (AP)
Wo liegen die Grenzen der europäischen Integration und dürfen die Karlsruher Richter diese Grenzen bewachen? (AP)
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EU-Begleitgesetze: Zankapfel der Großen Koalition

Denn das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Vertrag von Lissabon, das die Diskussion ausgelöst hat, ist hoch umstritten. Kann Deutschland unter dem Grundgesetz jemals in Europa aufgehen? Wie demokratisch ist das Europäische Parlament? Wo liegen die Grenzen der europäischen Integration und dürfen die Karlsruher Richter diese Grenzen bewachen?

Die Frage nach solchen Langzeit-Perspektiven für Europa hat das Bundesverfassungsgericht für sich und damit für die Bundesrepublik beantwortet. Trotzdem wird die Auseinandersetzung darüber vermutlich noch jahrelang anhalten.

Mit zeitlich näher liegenden Fragen sieht das anders aus: In den kommenden Tagen wollen die Abgeordneten des Bundestages entscheiden, wer bestimmt, wie sich Deutschland in Europa positioniert. Das heißt vor allem: Welche Rechte haben Bundestag und Bundesrat? Dass auch diese Debatte viel Aufmerksamkeit fand, hat freilich nicht nur mit dem Interesse an Entscheidungsprozessen im fernen Brüssel zu tun. Der sichtbarste Teil dieser Debatte drehte sich denn doch wieder um die deutsche Innenpolitik.

"Manchmal – das möchte ich schon mal offen sagen – wundert man sich etwas. Zum Beispiel wie schwer es ist, das Ziel von Volksabstimmungen in Europafragen zu realisieren."

"Die CSU und Herr Seehofer, die sind als Tiger abgesprungen, aber als Bettvorleger hier gelandet."

Der bayerische Ministerpräsident Horst Seehofer und seine CSU, die der Parlamentarische Geschäftsführer der SPD-Fraktion Thomas Oppermann hier kritisiert, gaben den Tiger; mit publikumswirksamen Forderungen wie der nach Volksabstimmungen über Beitrittsverhandlungen. Dabei geht es bei den Gesetzen, über die der Bundestag morgen in erster Lesung berät, um Grundlegenderes als das Klein-Klein parteipolitischer Auseinandersetzung.

Mehr Mitsprache für die nationalen Parlamente sieht schon der Vertrag von Lissabon selbst vor – zum Beispiel mit Möglichkeiten zur Klage vor dem Europäischen Gerichtshof. Den Richtern im Zweiten Senat des Bundesverfassungsgerichts genügt das nicht. Sie fürchten, gerade nach dem Lissaboner Vertrag könnten die Rechte des Bundestages ausgehöhlt werden. Der Senatsvorsitzende Andreas Voßkuhle:

"Das Prinzip der repräsentativen Volksherrschaft kann verletzt sein, wenn im grundgesetzlichen Organgefüge die Rechte des Bundestages wesentlich geschmälert werden und damit ein Substanzverlust demokratischer Gestaltungsmacht für dasjenige Verfassungsorgan eintritt, das unmittelbar nach den Grundsätzen freier und gleicher Wahl zustande gekommen ist."

Mit solchen Warnungen verlangen die Richter allerdings keineswegs, dass der Bundestag in allen Fragen der EU die letzte Entscheidung haben soll. Ihnen geht es ums Grundsätzliche; um die Frage nämlich, wofür Brüssel überhaupt zuständig sein soll. Das sollen Bundestag und gegebenenfalls Bundesrat entscheiden. An sich ist das eine Selbstverständlichkeit. Die Kompetenzen der Union werden in Verträgen festgelegt, die die nationalen Parlamente ratifizieren, also auch der Bundestag. Nur: Der Vertrag von Lissabon sieht verschiedene Möglichkeiten vor, diese Kompetenzen zu erweitern. Und für viele davon ist nach europäischem Recht keine Zustimmung der Abgeordneten in den Einzelstaaten nötig.

So ist es zum Beispiel bei den sogenannten Brückenklauseln: Sie erlauben, dass der Europäische Rat, also die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, vom Einstimmigkeits- zum Mehrheitsprinzip übergehen kann – wenn kein Parlament widerspricht. Einzelstaaten könnten also ihre Einflussmöglichkeiten verlieren, ohne je parlamentarisch darüber entschieden zu haben.

Noch weiter geht die sogenannte Flexibilitätsklausel: Hier kann sich die EU in bestimmten Bereichen selbst Kompetenzen zusprechen. Unter anderem Nationale Parlamente müssen auf solche Kompetenzerweiterungen nur aufmerksam gemacht werden. Dazu kommen das vereinfachte Vertragsänderungs-, das sogenannte Notbremse- und andere Verfahren. "Dynamische Vertragsentwicklung" heißt das in Europa. Und nur für diese verlangen die Richter neue Gesetze. Udo di Fabio, der Berichterstatter in dem Verfahren, bei der Urteilsverkündung:

"Bundestag und Bundesrat müssen bei dieser erneuten gesetzgeberischen Entscheidung berücksichtigen, dass sie ihre Integrationsverantwortung in zahlreichen Fällen der dynamischen Vertragsentwicklung stärker wahrnehmen müssen."

Integrationsverantwortung ist das Stichwort: Mit einem förmlichen Gesetz sollen sich die Parlamentarier zu Veränderungen in Europa bekennen. Das folgerichtig benannte "Integrationsverantwortungsgesetz" sieht genau das vor. Nicht mehr und nicht weniger, es ist die getreuliche Umsetzung der verfassungsgerichtlichen Vorgaben. Im Bundestag war es kaum umstritten.

Aber: Dieses Gesetz, das das Urteil selbst umsetzt, ist nur eines von vieren, über die morgen beraten wird. Und nicht bei allen ist so klar, dass alle zufrieden sind. Ein Gesetz beschäftigt sich mit den Folgen von Verfassungsänderungen und ist eher technischer Natur. Die anderen aber regeln die Information und Mitsprache von Bundestag und Bundesrat im ganz alltäglichen Rechtssetzungsprozess auf europäischer Ebene. Vor allem hierüber wurde debattiert, auch wegen einer weitgehenden Forderung der CSU. Die in diesen europapolitischen Fragen anfangs heillos zerstrittene Partei hatte sich schließlich auf einen 14-Punkte-Plan verständigt. Punkt 10 verlangte, dass Stellungnahmen des Bundestages zu europapolitischen Vorhaben für die Regierung grundsätzlich verbindlich sein sollten. Der CSU-Europa-Politiker im Bundestag Thomas Silberhorn begründet das so:

"Das Verständnisproblem, das wir haben, ist schon sehr tief greifend. Die Frage ist, ob man Europapolitik, wie das bisher oft der Fall gewesen ist, als Teil der Außenpolitik betrachtet und damit als eine Domäne der Bundesregierung, bei der jede parlamentarische Beteiligung als Eingriff in den Handlungsfreiraum der Bundesregierung betrachtet wird."

Das ist die Kernfrage: Wo genau steht Europa für Deutschland? Der Bündnisgrüne Rainder Steenblock, auch er Mitglied des Europaausschusses:

"Es ist tatsächlich Fachpolitik, die gemacht wird wie wir Fachpolitik in der Innenpolitik auch machen. Und dort werden Pflöcke eingeschlagen. Und das ist natürlich die Aufgabe der Parlamentarier, beim Einschlagen der Pflöcke in der Sache tatsächlich sich einzumischen und dort die Entscheidung zu treffen."

Darüber sind sich in der Theorie auch alle einig. Seit Beginn dieser Legislaturperiode ist deshalb in einer Vereinbarung die Zusammenarbeit zwischen Bundesregierung und Bundestag in Europafragen geregelt. Das Parlament hat weitgehende Informationsrechte, es kann Stellungnahmen abgeben. Grundsätzlich verbindlich, wie die CSU das wollte, sind sie aber nicht. In der Diskussion über die parlamentarische Mitsprache wurde immer wieder auf zwei Länder verwiesen: Dänemark und Österreich – meist als negatives Beispiel, das belegen sollte, wie unflexibel diese Länder bei Verhandlungen in Brüssel auftreten müssen. Denn beide richten sich stark nach ihren Parlamenten.

Jetzt, nach den Gesetzentwürfen, nähert sich Deutschland diesen Ländern etwas mehr an. Etwa an Dänemark. Dort ist die Zusammenarbeit zwischen Regierung und Folketing, dem Parlament, nicht in Gesetzen, sondern politisch geregelt. Aber obwohl die Regierung den Europa-Ausschuss nach einer Regelung von 1973 nur in Angelegenheiten von erheblicher Bedeutung konsultieren müsste, legt sie ihm lieber eine Entscheidung zu viel vor als zu wenig: Vor jedem Ministertreffen auf EU-Ebene kommt der dänische Ressortchef in den Europaausschuss des Folketing, berichtet Peter Juul Larsen, der Vertreter des dänischen Parlamentes in Brüssel:

"Manchmal bittet der Minister um ein Verhandlungsmandat, manchmal, wenn noch keine Entscheidung in Brüssel ansteht, informiert der Minister den Ausschuss über den Stand der Beratungen. Bittet der Minister um ein Verhandlungsmandat, dann müssen die Ausschussmitglieder Stellung nehmen in der Frage. Auf dieser Basis beschließt dann der Ausschussvorsitzende, ob es eine Mehrheit gibt für oder gegen das Verhandlungsmandat, das die Regierung erbittet."

Der Europaausschuss des Folketing ist eine Art Miniparlament: Er hat 17 Mitglieder, die die Zusammensetzung des Parlamentes repräsentieren. Anders als in Deutschland sitzen im dänischen Europaausschuss vor allem politische Schwergewichte: Fraktionsführer, ehemalige Minister, einflussreiche Abgeordnete.

Die Diskussion mit dem Europaausschuss führt nach Ansicht von Peter Juul Larsen dazu, dass dänische Minister bestens vorbereitet sind für die Beratung mit ihren EU-Kollegen:

"Der Minister kennt sich richtig gut aus, und das ist anderswo nicht immer der Fall. Schließlich ist er ein paar Stunden lang vom Ausschuss befragt worden. Er muss auch die Details des EU-Vorschlags kennen, sonst kann er die Fragen nicht beantworten, die teilweise sehr genau sind. Er muss auf alles antworten, deshalb muss er genau Bescheid wissen."

Aber auch die Mitglieder des Ausschusses müssen sich in der europäischen Materie sehr gut auskennen. Hier hat die dänische Regierung eine Bringschuld.

Die Informationen für das Parlament muss die dänische Regierung ständig auf den neuesten Stand bringen, entsprechend der Diskussionslage in Brüssel. Deutlich muss dabei gekennzeichnet werden, was sich inhaltlich verändert hat, etwa nach der ersten Lesung im Europäischen Parlament. Neidisch sind die Europapolitiker im Folketing allerdings auf ihre Bundestagskollegen: Die haben sogar Zugang zu den vertraulichen Unterlagen aus den Verhandlungen zwischen den 27 EU-Botschaftern in Brüssel. Dort werden viele Entscheidungen ausgehandelt, die später von den Ministern nur noch durchgewunken werden – wie etwa das Mandat für ein Abkommen mit den USA über Bankdateneinsicht. Umso wichtiger ist der Zugang zu Dokumenten aus diesen Beratungen, findet Peter Juul Larsen:

"Der Bundestag bekommt diese Unterlagen, das dänische Parlament aber nicht. Der Bundestag könnte mehr machen mit dem sehr guten Material, über das er verfügt. Wir haben mehrere unserer Regierungen auch um diese Unterlagen gebeten, aber bis jetzt haben die sich geweigert."

Die enge Verknüpfung von Parlament und Regierung in Dänemark führt zu pragmatischem Verhalten. Das Parlament will die Regierung nicht blockieren: Der Europaausschuss erteilt ihr fast immer ein breites Mandat, damit die Minister nicht wie früher bei einem neuen Verhandlungsstand ständig in Kopenhagen anrufen müssen, um sich neue Anweisungen vom Europaausschuss zu holen. Die Minister halten sich an das Mandat des Folketing. Damit wissen sie, dass sie anschließend in der Parlamentsdebatte zuhause keine Probleme zu gewärtigen haben. Das ist umso wichtiger, als Dänemark häufig von Minderheitskoalitionen regiert wird, die sich nicht blind auf parlamentarischen Rückhalt verlassen können.

Das ist in Österreich, wo es einen ähnlichen Parlamentsvorbehalt gibt, ganz anders. Dort spiegelt der Hauptausschuss des Parlamentes, also das Gremium, dem die Minister über anstehende Ratsentscheidungen in Brüssel berichten müssen, die Regierungsmehrheit wieder. Nur ein einziges Mal ist es vorgekommen, dass der Hauptausschuss einem Minister ein bindendes Verhandlungsmandat nach Brüssel mitgab: Damals ging es um Tiertransporte. Die Österreicherin Eva Lichtenberger ist Europaabgeordnete der Grünen.

"Wir haben in Österreich diese Mitwirkungsrechte, sie werden aber von der Großen Koalition regelmäßig blockiert. Es werden sehr allgemeine, sehr zahme Beschlüsse gefasst, es wird keine absolute Bindung mehr eines Ratsmitglieds verlangt. Das heißt, in der Praxis schaut das alles ganz anders aus - dann kommt es wirklich auf die politische Kultur eines Landes an, was es daraus macht, was dieses Parlament aus den gegebenen Rechten macht."

Aber viele Parlamente reagieren nicht oder zu spät. Wirklich Einfluss hat ein Parlament auf die europäische Gesetzgebung nur dann, wenn es sich ganz früh einmischt, lange bevor der Vorschlag formuliert wird – warum auch immer, die meisten Parlamente versäumen dies.

Das hat, was Deutschland betrifft, tief greifende Ursachen, glaubt der Grüne Rainder Steenblock; und zwar Ursachen, die weit über europäische Fragen hinausgehen.

"Wir sind jetzt in einer Situation, wo vielen doch die Augen geöffnet wurden, dass auch durch das Verfassungsgericht in dem Verhältnis der Verfassungsorgane zueinander doch eine Reihe von Parlamentariern ein bisschen sensibler geworden sind, dass sie ihre Kontrollfunktion und ihre Eigenständigkeit als Parlamentarier stärker ausbauen müssen."

Ein solches parlamentarisches Selbstbewusstsein setzt auch ein anderes Selbstverständnis des Abgeordneten voraus, glaubt Steenblock.

"Das geht allerdings nur, wenn man auch über Fraktionsgrenzen hinweg eine parlamentarische Identität, als Parlamentarier eine eigene Machtposition aufbauen will und nicht nur als Grüner, als Liberaler, als Konservativer in seinen eigenen Klubs denkt."

Das sind die ganz großen Ziele. Was aber das Alltagsgeschäft betrifft, die Wahrnehmung von Europa in den Ausschüssen, sagt der CDU-Europapolitiker im Bundestag, Michael Stübgen, habe sich viel bewegt in den neunzehn Jahren seiner Abgeordnetentätigkeit.

"Mittlerweile haben eine ganze Reihe von Fachausschüssen, gerade die, die sehr stark mit Europa-Arbeit beschäftigt sind, Unterausschüsse gebildet, Europa-Unterausschüsse. Das ist im Rechtsausschuss so, im Haushaltsausschuss und es werden noch weitere folgen. Also man kann beobachten, dass der Bundestag sich auch auf der Fachebene deutlich intensiver mit Europarechtsfragen beschäftigt."

Trotzdem: In der Vergangenheit galt für den Bundestag immer wieder bei Weichenstellungen in der EU: Fehlanzeige. Da ist die Vorratsdatenspeicherung von Telekommunikations-Verbindungsdaten, die in Deutschland immer noch für helle Aufregung sorgt – nachdem kaum jemand von ihr Notiz genommen hatte, als in Europa ihre Grundlagen beschlossen wurden. Da ist die Dienstleistungsrichtlinie, da ist die Gleichbehandlungsrichtlinie, gegen die FDP und zum Teil auch die Union Sturm liefen. Der Grüne Rainder Steenblock sieht den Bundestag in seiner Mehrheit noch lange nicht als europatauglich an.

"In ganz vielen Ausschüssen haben Europathemen nur den Stellenwert, dass man Politik, die abgelaufen ist, zur Kenntnis nimmt. Und nicht, dass man sich einmischt, bevor Entscheidungen fallen."

Pannen wie die bei der Dienstleistungsrichtlinie könnten immer passieren, sagt der Unions-Europapolitiker Stübgen. Aber immer weniger.

Das liegt daran, dass die Informationsrechte des Bundestages verbessert werden sollen. Früher – auch nach noch vorläufigeren Runden als bisher – soll der Bundestag die Unterlagen bekommen.

Umstritten aber war und ist vor allem, wie sehr sich die Regierung nach Aufträgen des Bundestages richten muss. Die bisherige bloße Vereinbarung zwischen Bundestag und Bundesregierung über die Zusammenarbeit soll nun Gesetz werden. Vor allem aber: Die Stellungnahmen des Bundestages sollen nach diesem Gesetz verbindlicher sein als zuvor – wenn auch noch unklar ist, ob dafür streng genommen nicht eine Verfassungsänderung nötig wäre. Und: Die Regierung muss sich im Zweifel im Parlament rechtfertigten, wenn sie von der vorgegebenen Position abweicht. Der CSU-Europa-Politiker Thomas Silberhorn sieht hier auch jetzt noch Handlungsbedarf:

"Also wir haben leider mehrfach erfahren müssen, dass die Bundesregierung in Brüssel anders entschieden und anders verhandelt hat, als der Bundestag ihr das mit auf den Weg gegeben hat."

So hart sieht das der CDU-Politiker Stübgen nicht. Er erhofft sich nicht so sehr ein anderes Verhalten der Regierung in Brüssel als mehr Durchschaubarkeit und damit mehr Öffentlichkeit, bessere Kontrolle.

All das ist natürlich kein Selbstzweck. Es soll die Regierung bei den Verhandlungen in eine Richtung lenken. Und es soll auch den Bundestag motivieren. Bisher, so glaubt der CSU-Politiker Silberhorn, sei der Eifer der Abgeordneten verständlicherweise begrenzt gewesen, angesichts der fehlenden Verbindlichkeit von Stellungnahmen.

"Eine Stellungnahme, die für den Papierkorb geschrieben ist, die kann man sich auch gleich sparen."

Der Unionspolitiker Stübgen erhofft sich mehr Aufmerksamkeit für europäische Themen.

"Wir werden mehr europäische Debatten haben zu konkreten europäischen Vorhaben. Und wenn es eine Plenardebatte ist, von der Opposition verlangt, über Abstimmungsverhalten der Bundesregierung bei einem bestimmten europäischen Projekt, warum sie so und so abgestimmt hat, da wird es eine öffentliche Debatte geben, was bisher weniger der Fall war."

Die CSU beansprucht die Inhalte der Gesetze zum Teil für sich. Herausgekommen ist, was ohnehin Konsens war, sagen andere. Die CSU und inzwischen auch die CDU wünschen sich noch eine Resolution. Die freilich geht über den Konsens hinaus. Denn sie berührt auch die Teile der Verfassungsgerichtsentscheidung, die nach wie vor heiß umstritten sind. Neue Klagewege in Karlsruhe, um Brüssel kontrollieren zu können und die offizielle Erklärung, dass Deutschland sich an die Karlsruher Grenzen für Europa gebunden fühlt. Eine Binsenweisheit, Gesichtswahrung für die Partei, für die einen, ein Affront gegenüber den europäischen Partnern für die anderen. Und noch anders sieht es die Linkspartei: Sie verlangt mehr als die bloße Aussage, sie will einen völkerrechtlich wirksamen Vorbehalt.

Die Diskussion geht weiter. Sie könnte theoretisch auch noch einmal in Karlsruhe fortgeführt werden. Die Linke schließt bisher neue Verfassungsklagen nicht aus. Geplant ist, nach Anhörungen in den kommenden Tagen, dass die Gesetze in zweiter Lesung am 8. September verabschiedet werden. Rechtzeitig vor dem irischen Referendum, um die Ratifikation des Vertrages nicht zu behindern.

Was dann aus den neuen Gesetzen wird, ob der Bundestag neuen Eifer für Europa entwickelt, ob sich das Selbstverständnis der Parlamentarier verändert, all das wird sich erst in einigen Jahren zeigen.

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