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StartseiteHintergrundEuropas Haushalt15.01.2005

Europas Haushalt

Der immerwährende Kampf ums Geld

Seit zwei Wochen hat Luxemburg die Ratspräsidentschaft der Europäischen Union inne, und die Agenda für das nächste halbe Jahr verspricht viel Arbeit. Jean-Claude Juncker, luxemburgischer Ministerpräsident und Finanzminister, zugleich jetzt Ratsvorsitzender, ist Finanzfachmann. Und schon aus diesem Grunde möchte er die Haushaltsplanung für die Jahre 2007-2013 in seiner Amtszeit unter Dach und Fach bringen.

Von Ursula Wissemann

Die Flaggen der EU-Länder (AP)
Die Flaggen der EU-Länder (AP)
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Am Mittwoch erläuterte Jean-Claude Juncker dem Straßburger Abgeordnetenhaus seine Pläne für die nächsten sechs Monate:

Der luxemburgische Ratsvorsitz wird alles daran setzen, dass noch vor Juni eine Einigung herbeigeführt wird zu dem Thema finanzielle Vorausschau. Ich mache mir dabei keine Illusionen. Die Mitgliedsstaaten vertreten hier relativ starre Positionen und sie haben Schwierigkeiten, diese Positionen aufzugeben. Aber jetzt ist der richtige Zeitpunkt zu handeln. Wenn es uns nicht gelingt, unter luxemburgischer Präsidentschaft einen gemeinsamen Standpunkt festzulegen, wird es am 1.Januar 2007 politisch, legislativ und technisch unmöglich sein, die Herausforderungen des erweiterten Europas zu bewältigen.

Über den Haushalt 2005 stimmten die Parlamentarier auf ihrer letzten Sitzung im Dezember 2004 ab. Im Etat für das laufende Jahr haben sich die Ausgaben der Europäischen Union um 6,5 Prozent erhöht und bleiben doch auf ein Prozent der jährlichen Wirtschaftsleistung der Gemeinschaft begrenzt. Damit bewegt sich der Etat der Europäer im Bereich des langfristigen Haushaltsplanes, der im Rahmen der Agenda 2000 für die Jahre 2000 - 2006 abgesteckt wurde.

Die höheren Kosten finden ihren Ursprung in erster Linie in der am 1. Mai letzten Jahres vollzogenen Erweiterung der Europäischen Union um zehn Staaten Ost- und Südosteuropas.
Schon auf nationaler Ebene ist die Verabschiedung des Jahresetats ein schwieriger Akt, wie er Ende November 2004 im Deutschen Bundestag verfolgt werden konnte. Auf der europäischen Ebene gestalteten sich die Verhandlungen um die Verteilung des Geldes noch weitaus schwieriger, weil die nationalen Interessen und Haushaltslagen von 25 Mitgliedsstaaten die Debatte um die Verteilung der Milliarden bestimmen.

In den achtziger Jahren war die Aufstellung eines Haushalts über mehrere Jahre so schwierig, dass Europäisches Parlament, Rat und Europäische Kommission der Gemeinschaft damals nach mehreren Haushaltskrisen in einer "Interinstitutionellen Vereinbarung" überein kamen, eine langfristige finanzielle Vorschau für einen Zeitraum von sieben Jahren zu verabschieden. In dieser Vorschau sind die Obergrenze und die Verteilung der voraussichtlichen Ausgaben festgelegt.

Der wesentliche Aspekt für die Unterzeichner: Das vereinbarte Limit ist verbindlich. Und obwohl alle Signale in Europa auf "Ausgabenbegrenzung" stehen, steigen die Zahlungen in diesem Jahr an. Der CSU-Abgeordnete Markus Ferber, Mitglied im Haushaltsausschuss, nennt die Gründe:

Wir haben konkret das Problem, dass bei der Geberkonferenz für den Irak Zusagen von der europäischen Union gemacht wurden, die auch budgetär dargestellt werden müssen. Das heißt für das Jahr 2005 190 Millionen EUROuro extra, ohne dass die Verpflichtungen, die der Rat gegenüber Afghanistan, gegenüber Serbien, gegenüber Kosovo bereits alle abfinanziert sind. Wir haben das Problem der Osterweiterung. All das sind Anforderungen des Rates, und da macht es sich natürlich schon etwas schwierig, auf der anderen Seiten einen Sparhaushalt aufzustellen, wenn so viele Verpflichtungen eingegangen werden.

Über 106,3 Milliarden EUROuro können die Haushälter der Union in diesem Jahr ausgeben, das entspricht einem Prozent der Wirtschaftsleistung der Europäischen Union. Um diese Gesamthöhe wurde heftig gestritten. Erst nach elf Stunden engagiert geführter Debatten einigten sich Ende November letzten Jahres Vertreter des Rates mit den Abgeordneten des Europäischen Parlaments. Beschlossen wurden die angesprochenen Ausgaben für den Wiederaufbau des Irak, aber auch Posten wie der des Friedensprogramms für Nordirland.

Doch die eigentliche Zerreißprobe steht der Europäischen Union noch bevor, wenn sie den Finanzrahmen für die Jahre 2007 - 2013 verabschieden muss. Klar ist, die Kommission will mehr Geld, um die immer größer werdenden Haushaltsverpflichtungen erfüllen zu können. Die Lasten der Erweiterung sind zu bewältigen, Schließlich sollen schon 2007 neue Beitrittsländer hinzukommen.

Die Mitgliedsstaaten, vor allem die Nettozahler der Gemeinschaft aber, versuchen, die Ausgaben zu begrenzen, und zwar auf ein Prozent des Bruttonationaleinkommens. Gerade in Deutschland, wo den Bürgern mit Hartz IV seit Anfang Januar spürbare Einschnitte ins soziale Netz zugemutet werden, lassen sich in diesem Zusammenhang höhere Milliarden-Überweisungen nach Brüssel nur schwer begründen.

Was seit Februar 2004 vorliegt, ist ein Vorschlag der Kommission über die mittelfristige Etatplanung für den Zeitraum 2007 - 2013. Bisher umfasst er eine Billion EUROuro und sieht Ausgabensteigerungen im letzten Planungsjahr vor, die etwa 40 Prozent über den Ausgaben dieses Erweiterungsjahres liegen. Auf den Protest aus den europäischen Hauptstädten mussten die EU-Kommissare nicht lange warten.

Die Entscheidung, wer wie viel nach Brüssel überweist, fällt im Rat der 25 Mitgliedsstaaten, und zwar einstimmig. Die neue Verfassung für Europa sieht zwar die Möglichkeit einer Mehrheitsentscheidung vor, diese Änderung müsste wiederum einstimmig beschlossen werden. Bevor eine solche Regelung Gesetz wird, muss die Verfassung von allen Nationalstaaten ratifiziert werden und das wird frühestens Ende 2006 der Fall sein.

Nationale Interessen bestimmen die Debatte, diese aber sollten zugunsten der Gemeinschaft zurücktreten, ließ der neuen Ratspräsident Juncker in dieser Woche verlauten. Die neuen Mitgliedsstaaten wollen an die Fleischtöpfe der Union, die Staaten in Südeuropa möchten ihre Besitzstände nicht aufgeben und auf keine Subvention verzichten. Den Nettozahlern droht hingegen eine Explosion ihrer Beiträge. Angesichts dieser Interessenlage befürchten Beobachter den härtesten Verteilungskampf seit Bestehen der Europäischen Union.

Zeit für eine Entscheidung haben die Staats- und Regierungschefs bis kurz vor Inkrafttreten der Finanzvorschau, also bis Ende 2006. Die luxemburgische Ratspräsidentschaft will allerdings das Thema in den nächsten sechs Monaten unter Dach und Fach bekommen, besonders im Hinblick darauf, dass ab Juli die Briten den Vorsitz übernehmen. Der Finanzwissenschaftler Professor Wilhelm Hankel von der Universität Frankfurt sieht für die künftige Vergabe von Fördergeldern folgende Entwicklung voraus:

Je mehr ärmere Länder in den Kreis der EU und vielleicht später auch in den Kreis der Währungsunion hineinkommen, desto mehr verschiebt sich der Förderbedarf von West nach Ost. Die neuen Länder im Osten haben ja nur Bruchteile unseres Volks- und Pro-Kopf-Einkommens, und dadurch sinkt die Förderschwelle gewaltig ab. Und wer bisher bekommen hat, nämlich Länder wie Irland, Spanien und auch unsere neuen Bundesländer, die fallen heraus.

Der letzte Finanzplan wurde im Rahmen der Agenda 2000 unter deutscher Ratspräsidentschaft im März 1999 auf dem EU-Gipfel in Berlin auf den Weg gebracht. Der deutsche Bundeskanzler - damals kaum ein halbes Jahr im Amt - musste erfahren, wie ihn der damalige spanische Ministerpräsident Aznar und Frankreichs Staatspräsident Chirac in einer "Nacht der langen Messer" in die Zange nahmen und ihre finanziellen Forderungen gegen alle Widerstände durchsetzten.

Aznar langte bei der Regionalförderung hin, Chirac sicherte seinen Bauern üppige Subventionen. Nach dieser Erfahrung tauschte Bundeskanzler Schröder schon vor zwei Jahren die Ratspräsidentschaft im zweiten Halbjahr 2006 mit den Finnen, um nicht noch einmal als Ratspräsident seine eigenen Interessen zurückstellen zu müssen, wenn es um die Verteilung des Geldes geht. Eine zweites Mal eine Erfahrung wie die von 1999 in Berlin wollte er auf jeden Fall nicht noch einmal machen.

Die deutsche Forderung, den jährlichen Obolus an Brüssel zu senken oder einzufrieren wird allgemein mit dem Argument unterlegt, dass Deutschland der größte Nettozahler der Europäischen Union sei. Dieser Nettobetrag ist die Differenz zwischen dem jährlichen, nationalen Beitrag in die Gemeinschaftskasse und den Förderungen, die zum Beispiel in Form von Subventionen für die Landwirtschaft oder als Strukturbeihilfen an das Mitgliedsland aus Brüssel zurückfließen.

Sechs Nettozahler gibt es in der Europäischen Union, es sind Deutschland, Frankreich, Großbritannien, die Niederlande, Österreich und Schweden. Ralf Walter von der SPD ist stellvertretender Vorsitzender des Haushaltsausschusses im Europäischen Parlament. Er rückt Deutschlands Position als Nettozahler in ein anderes Licht:

Die Niederlande zahlen pro Kopf zum Beispiel im letzten Jahr circa doppelt so viel in die Europäische Union netto ein wie Deutschland. Deutschland ist nur in absoluter Summe der größte Nettozahler. Wenn man pro Kopf die Nettozahlerposition analysiert ist Deutschland erst an vierter oder fünfter Stelle zu Hause. Trotzdem bleibt es so, dass Deutschland als die nach wie vor stärkste Wirtschaftsnation Europas auch einen signifikanten Beitrag leisten wird und dieser Beitrag ist prozentual in den vergangenen Jahren dramatisch zurückgegangen. Von fast 35 Prozent Anteil, den die Deutschen netto finanziert haben sind wir heute nur noch bei 22 Prozent angekommen, das heißt, die Situation hat sich in den letzten Jahren schon entscheidend verbessert für Deutschland.

Mitte der neunziger Jahre war Deutschland tatsächlich der größte Nettozahler der Gemeinschaft, doch seit 1999 gingen die Zahlungen stetig zurück. Grund ist die seit Jahren andauernde deutsche Wachstumsschwäche. 2002 betrug der deutsche Nettobeitrag noch etwas über fünf Milliarden EUROuro, etwa halb soviel wie noch 1996. Erst 2003 stieg er wieder an.

Um den Nettobeitrag zu senken versuchen zahlreiche europäische Regierungen, die Rückflüsse von Brüssel in ihr Mitgliedsland zu erhöhen. Diesen Ausweg weg sieht der CSU-Haushälter Markus Ferber für die Bundesrepublik nicht, zumal die Ausgaben für die Osterweiterung eingerechnet wurden, der zu verteilende Kuchen aber nicht größer geworden ist:

Wir werden im Haushalt 2005 die ersten Auswirkungen der Agrarreform haben. Also wir werden da nicht mehr Geld nach Deutschland holen können und in der Strukturpolitik sind mit den Berliner Beschlüssen klar festgelegt worden, wie viel Geld in welches Land wieder zurückfließen wird. Und das heißt auf der Rückflussseite gibt es in den großen Ausgabenblöcken keine Möglichkeiten für Deutschland. Wo Deutschland mittlerweile sehr gut ist, ist in der Forschungspolitik, da holen wir mehr raus, als wir einbezahlen, aber die Forschung macht nur sechs Prozent des Gemeinschaftshaushalts aus, da können Sie nicht die große Nettozahlerproblematik lösen.

Im Vergleich zu den Niederlanden und Deutschland steht der Nettozahler Frankreich besser da: Etwa zehn Milliarden EUROuro an Agrarsubventionen bekommt Paris aus dem Gemeinschaftsetat, und diese Geldquelle wird - dafür hat Staatspräsident Chirac bereits gesorgt - auch in der kommenden Finanzplanungsperiode zugunsten der französischen Landwirte weiter sprudeln.

Gestritten wird immer wieder um den so genannten "Britenrabatt", den einst Premierministerin Margret Thatcher mit dem legendären Ausspruch "I want my money back" in den achtziger Jahren durchsetzte. Weil das Volk auf der Insel damals kaum von den EU-Subventionen profitierte, bekommen die Briten seit 1984 jährlich zwei Drittel ihrer gezahlten Beiträge automatisch zurück überwiesen. Doch inzwischen ist Großbritannien zum reichsten Land in der Europäischen Union aufgestiegen. Finanzwissenschaftler Professor Wilhelm Hankel erklärt, warum es bei der Finanzierung der Europäischen Union nicht gerecht zugehen kann:

Die Ungerechtigkeit der heutigen Situation liegt im Grund daran, dass man die Veränderung seit Verteilung des Schlüssels nicht berücksichtigt hat. Es ist ja so, dass Deutschland seit dieser Schlüssel festgelegt worden ist nicht gerade reicher geworden ist, sondern ärmer. Gerade Großbritannien ist nicht zuletzt dank seines Nichtbeitritts zur Europäischen Währungsunion sehr viel mehr durch private Kapitalanlagen gefördert worden, sehr viel reicher geworden. Deswegen ist der Wunsch der Briten aus nationaler Sicht verständlich, aber er signalisiert deutlich, dass man in England die Gemeinschaft mehr als eine Kuh sieht, die man möglichst viel melken soll und die man möglichst wenig Futter geben soll.

Michaele Schreyer, bis vor kurzem noch EU-Haushaltskommissarin, hielt den britischen Beitragsrabatt für nicht mehr gerechtfertigt und drohte mit der Abschaffung. Doch die beiden einflussreichen britischen Kommissionskollegen setzten noch kurz vor dem Ende ihrer Amtszeit durch, dass der Beitragsnachlass für die Briten erst nach einer Übergangszeit im Jahr 2012 auslaufen kann. So geht es bei der Finanzierung der Gemeinschaftsaufgaben auch weiterhin ungerecht zu.

Erstmals schlagen die Kosten der Erweiterung um zehn Staaten aus Ost- und Südosteuropa im Haushalt dieses Jahres voll zu Buche. Seit dem 1. Mai 2004 besteht die Union aus 25 Mitgliedsstaaten. Diese Kosten aber wurden bereits in den langfristigen Haushaltsrahmen eingearbeitet. Erfüllt wird bis Ende 2006, was auf dem EU-Gipfel in Kopenhagen im Dezember 2002 beschlossen wurde. Was aber kommt danach auf die Union zu? Der CSU-Haushaltsexperte im Europäischen Parlament Markus Ferber meint, die Beitrittsländer hätten bei den Verhandlungen in Kopenhagen viele Zugeständnisse gemacht,…

… wohl wissend, dass das nur für zweieinhalb Jahre gilt und ab dem 1.1.2007 hocken sie mit am Verhandlungstisch, um den Finanzrahmen abzustecken und erst dann werden die Rechnungen präsentiert werden. Das heißt, die Kosten der Erweiterung kommen massiv erst noch auf uns zu.

Die Grünen im Parlament sehen keinen Grund für diesen Pessimismus. Sie begrüßen, dass nach dem Fall der Mauer und des Eisernen Vorhangs der Kontinent Europa neu zusammenwachsen kann. Um dieses Ziel zu vollenden, sollte auch genug Geld zur Verfügung gestellt werden, so zumindest erklärt es Helga Trüpel. Die Grüne, die im Haushaltsausschuss des Europäischen Parlaments sitzt, stellt sich damit gegen die Forderung des deutschen Kanzlers, der Beitragserhöhungen in jedem Fall verhindern will.

Wir wissen nun alle, das wir enorme Probleme haben, aber natürlich ist es so gemessen am europäischen Maßstab und Durchschnitt, dass Deutschland zu den wohlhabenden Ländern gehört und ich finde es auch richtig, dass wir unsere europäische Verantwortung wahrnehmen und wir werden uns auch für längere Zeit mit der Bundesregierung kritisch auseinandersetzen, weil wir sagen, wenn man will, dass Europa mehr Aufgaben zu bewältigen hat und größer wird, was in jeder Sonntagsrede ja betont wird, dann muss man am Montag auch bereit sein, Ressourcen locker zu machen.

Von diesen Ressourcen werden noch mehr gebraucht, wenn die Union ihr Wort hält und 2007 die nächste Erweiterungsrunde einläutet. Dann sollen nach heutigem Stand Bulgarien und Rumänien Mitglied der Europäischen Union werden. Die Beitrittsverträge werden im April unterzeichnet. Kroatien soll noch hinzukommen und seit Dezember hat auch die Türkei einen Fuß in der Tür der Gemeinschaft. Das Land am Bosporus strebt seit vierzig Jahren eine Mitgliedschaft in der Europäischen Union an.

Auf ihrem Gipfel Mitte Dezember in Brüssel beschlossen die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union, Beitrittsverhandlungen mit der Türkei aufzunehmen. Sie folgten damit einer Empfehlung der EU-Kommission. Ob es zehn, fünfzehn oder gar zwanzig Jahre bis zu einem Beitritt dauert und ob am Ende der Verhandlungen eine Vollmitgliedschaft steht, da will sich heute kaum ein Beobachter festlegen.

Welche Auswirkungen eine Vollmitgliedschaft der Türkei auf die Entwicklung des Etats der Union hat, damit befasst sich der CDU-Abgeordnete Werner Langen innerhalb der langfristigen Finanzplanung der EU für die Jahre 2007-2013. Er gehört auch zur Delegation EU-Türkei und hat einen Einblick in die Entwicklung des Landes. Für ihn bedeutet ein Beitritt der Türkei haushaltstechnisch eine kaum zu schulternde Bürde:

Die Kommission selbst hat jetzt gesagt: 28 Milliarden EUROuro. Wenn man den europäischen Besitzstand 1:1 auf die Türkei überträgt, das ist gewaltig. Wenn man Deutschland mit 22 Prozent anrechnet sind das sechs Milliarden EUROuro zusätzlich im Jahr, die wir allein tragen müssen, und das nicht einmal, sondern mindestens zwanzig Jahre. Denn die Türkei hat ein Pro-Kopfeinkommen gemessen an den Kaufkraftwerten, das liegt im Augenblick liegt inzwischen bei 24 Prozent des europäischen Durchschnitts. Die Grenze für die Förderung - in der Regionalförderung - liegt bei 75 Prozent. Die Türkei würde insgesamt - einschließlich Istanbul - Fördergebiet Ziel 1 werden, die gesamte Türkei mit ihren regionalen Unterschieden. Die 13 ostanatolischen Provinzen haben in dieser Auflistung ein durchschnittliches Pro-Kopfeinkommen von 6-9 Prozent von den Kaufkraftwerten aus gerechnet.

Ziel-1-Fördergebiet das bedeutet im EU-Jargon: Es handelt sich um die Förderung einer der ärmsten Regionen, deren Bruttosozialprodukt weniger als 75 Prozent des Durchschnitts der Gemeinschaft beträgt.

Mit der Förderung eines solch großen Landes wie der Türkei haben die Haushälter der Europäischen Union keine Erfahrungen. Unter diesem Eindruck zeigt sich Ralf Walter, stellvertretender Vorsitzender des Haushaltsausschusses im Europäischen Parlament, der der SPD angehört, keineswegs euphorisch in der Frage eines Türkeibeitritts:

Das werden wir uns genau anschauen müssen. Ich bin kein Enthusiast in dieser Frage, aber ich bin auch niemand, der, nachdem man jahrzehntelang gesagt, alles wird gut, jetzt auf einmal ohne jegliche Begründung dazu übergeht zu sagen, nein, wir wollen dann doch lieber irgend etwas anderes haben. Vor 2013 kann ich mir unter keinen Umständen vorstellen, dass die Türkei Mitglied der Europäischen Union ist, hätte auch nicht meine Unterstützung.

Einig sind sich alle Beobachter, dass ein Beitritt der Türkei, kommt er nun in zehn, fünfzehn oder erst zwanzig Jahren, die Europäische Union von Grund auf verändern wird. Bereits innerhalb des Landes gibt es zwischen Ostanatolien und den besser entwickelten westlichen Landesteilen ein erhebliches Strukturgefälle, ein weiteres besteht zwischen der Türkei und allen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union. Für den langfristigen Finanzbedarf der Gemeinschaft ist Finanzexperte Professor Wilhelm Hankel eher pessimistisch:

Und wenn alles so bleibt wie bisher festgeschrieben würde die Türkei praktisch zum alleinigen Empfängerland der Strukturhilfen. Ich glaube nicht, dass das also mit den Alt-
Mitgliedern zu verhandeln ist. Insofern ist der Beitritt der Türkei eigentlich nicht Dynamik für die Union, sondern pures Dynamit.

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