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StartseiteHintergrundFür Behörden und Bürger, für Bienen und Bären22.06.2008

Für Behörden und Bürger, für Bienen und Bären

Das neue Umweltgesetzbuch in Deutschland

Es klingt so einfach: Man nehme das über Jahrzehnte gewachsene Umweltrecht, schüttele es kräftig durch, ordne es übersichtlich - und schon hält man das Umweltgesetzbuch in der Hand. Die Bundesregierung versucht ihr Glück: Im Umweltgesetzbuch will sie alle Vorschriften zum Schutz von Wasser, Luft, Boden, Klima und Natur zusammenfassen. Das Versprechen: Es nützt allen! Behörden, Betrieben, Bürgern, aber auch Bienen, Bibern, Bachstelzen und Buchenwäldern.

Von Ralph Ahrens

Das Umweltgesetzbuch soll allen was bringen.  (AP Archiv)
Das Umweltgesetzbuch soll allen was bringen. (AP Archiv)
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Die Idee ist nicht neu: Schon vor dreißig Jahren hatte das Umweltbundesamt einen ersten Anlauf unternommen, um die verstreuten Umweltgesetze in einen Topf zu werfen. Andreas Troge, Präsident des Umweltbundesamtes.

"Das ist auch naheliegend, dies zu tun. Denn man muss sich vorstellen, da hat sich irgendwie aus dem Wasserrecht was entwickelt, dann aus dem Gewerberecht für stinkende, staubende und lärmende Anlagen. Das war schon unter dem alten Fritz in Preußen, die wurden außerhalb der Stadt angesiedelt. Und jeder dieser Fachschaften, der Gewerberechtler und der Wasserrechtler, haben ihre eigenen Termini, ihre eigenen Denkmuster - viel wichtiger - gehabt. Und die führten jetzt zum Umweltrecht."

System ins Umweltrecht zu bringen hat sich als Herkulesaufgabe erwiesen. Der ehemalige Bundesumweltminister Klaus Töpfer ist daran ebenso wie auch seine Nachfolger Angela Merkel und Jürgen Trittin gescheitert. Ein Grund sind verfassungsrechtliche Bedenken gewesen. Die verschiedenen Bundesregierungen konnten die Wasser- und Naturschutzvorschriften bisher nicht einfach vereinheitlichen. Beide Rechtsbereiche gehörten in die Kompetenz der Bundesländer.

Das hat sich mit der Föderalismusreform von 2006 geändert. Sie bietet die Chance, die deutsche Kleinstaaterei im Wasser- und Naturschutzrecht durch bundesweit einheitliche Vorgaben zu ersetzen. Das hätte nicht nur Vorteile für den Umweltschutz, weil dann die Wasserqualität überall nach gleichen Kriterien bewertet würde, sondern auch für die Wirtschaft. Andreas Troge.

"Wenn Sie einen Standort suchen als Investor. Nehmen Sie mal an, Sie kaufen sich nicht irgendwo ein, sondern wollen ein neues Chipwerk irgendwo hinstellen. Dann müssen sie die Landeswassergesetze und Landeswasserverordnungen kennen. Dann müssen sie erstmal sechzehn nebeneinander legen, wie ist es unter diesen Bedingungen. Dann müssen Sie sich angucken, wie ist die Genehmigungspraxis nach dem Bundesimmissionsschutzrecht, wie stark sind die Naturschutzbehörden dort und müssen die bei einer Genehmigung alles wissen. Das regeln sie durch das UGB abschließend. Insofern ist da mehr Transparenz."

Im November 2007: der Durchbruch zum Umweltgesetzbuch, zum UGB. Die Bundesregierung stellte damals ihren Gesetzentwurf zur Diskussion. Letzte Woche dann kamen Industrie-, Landwirtschaftsverbände zu Wort, in dieser Woche äußern sich die Bundesländer.

Für die Bundesregierung stellt sich die Preisfrage: An welchen der sechzehn Ländergesetze im Wasser- und Naturschutzrecht soll sie sich orientieren? Zum Teil hat sie die besten Beispiele aus den Bundesländern übernommen. Dietwalt Rohlf vom baden-württembergischen Ministerium für Ernährung und Ländlichen Raum und Vorsitzender der Länderarbeitsgruppe Naturschutz.

"Wenn es zum Beispiel jetzt im Gesetz heißt, dass ständig wasserführende Gräben nicht mehr mit der Grabenfräse geräumt werden dürfen, weil da alle möglichen Tiere zerhäckselt werden, dann ist das für Baden-Württemberg und Bayern zwar das Gleiche, was wir schon haben, aber für alle anderen Bundesländer ist es etwas Neues, eine Standarderhöhung."

Die Bundesregierung habe sich also nicht immer an den besten Vorgaben orientiert. Helmut Röscheisen vom Deutschen Naturschutzring ist daher unzufrieden.

"Ja, unsere Forderungen wären, dass hier nachgebessert wird. Dass wir beispielsweise einen durchgehenden Biotopverbund haben, dass wir wichtige Flächen wie zum Beispiel Streuobstwiesen, die in einzelnen Bundesländern als gesetzliches Biotop geschützt sind, dass die vollständig in das Bundesgesetz aufgenommen werden. Das ist nicht der Fall. Hier sind längst nicht alle Biotoptypen aufgenommen worden."

Der Naturschützer Röscheisen hofft: das Umweltgesetzbuch wird im parlamentarischem Verfahren noch ergänzt.

Dabei ist sich das Bundeskabinett selbst noch uneins. Im Gesetzentwurf sind strittige Stellen mit einem Sternchen markiert. Vor allem das Bundesumweltministerium auf der einen Seite und das Landwirtschafts- und das Bundeswirtschaftsministerium auf der anderen vertreten unterschiedliche Standpunkte. Denn was der Umwelt nützt, kann den wirtschaftlichen Spielraum von Industriebetreibern und Landwirten bekanntermaßen kräftig einschränken. Zwar sollen durch das Umweltgesetzbuch keine rechtlichen Standards verändert werden, betont Andreas Troge.

"Da gibt es aber die klare Aussage der Bundesregierung - und dazu steht übrigens auch das Umweltbundesamt, dass wir hier keine Verschärfung machen - Gedankenstrich, auch keine Abschwächung."

Aber natürlich bietet solch ein großes Projekt ausreichend Ansatzpunkte, eigene Interessen ins Spiel zu bringen.

Am umstrittensten ist die Ausgleichsregelung. Andreas Troge.

"Im Augenblick haben wir im Naturschutzrecht, im Bundesnaturschutzgesetz, die Regelung, erstens beanspruchte Naturräume sind auszugleichen - und zwar im naturalen Sinne. Das heißt, wenn ich jetzt ein bestimmtes Gebiet nutze etwa für eine Gewerbeansiedlung oder für den Straßenbau, dann muss ich ein unter Naturhaushaltsgesichtspunkten funktional in etwa gleichwertiges Gebiet an anderer Stelle als Ausgleich bieten."

Diese sogenannte ‘Realkompensation' stellen jedoch Verbände der Landwirtschaft und der Wirtschaft sowie einige Bundesländer in Frage. Dietwalt Rohlf von der Länderarbeitsgruppe Naturschutz.

"Da sind sich die Bundesländer nicht einig. Wir in Baden-Württemberg und eine Reihe von anderen Ländern wollen die Realkompensation beibehalten, weil wir glauben, dass wir genügend andere flexible Instrumente mit dem Ökokonto zum Beispiel haben."

Ein Ökokonto etwa bietet einer Firma die Möglichkeit, Naturschutzmaßnahmen durchzuführen. Diese kann sie sich bei späteren Eingriffen in Natur und Landschaft anrechnen lassen.

"Es gibt aber Länder wie Niedersachsen, die schon angekündigt haben, dass sie die Gleichstellung von Ersatzgeld und Realkompensation haben wollen. Und es gibt wieder andere Länder wie Nordrhein-Westfalen, die sagen, wir wollen eine Gleichstellung, aber es entscheidet eben nicht der Vorhabensträger, sondern es entscheidet die Naturschutzbehörde, ob man jetzt Geld oder Realkompensation haben will."

Worauf sich die Länder einigen, sei offen, meint Dietwalt Rohlf.

"Das ist für mich auch eine spannende Frage, wo letztlich die Mehrheiten liegen. Es gelten vielleicht auch die Möglichkeiten eines Kompromisses. Die Bayern haben schon jetzt eine Lösung. Ausnahmsweise kann man eben von der Realkompensation auch umschalten auf das Geld, wenn die Naturschutzbehörde bestätigt, dass es keine andere Möglichkeit gibt und eine entsprechende andere Möglichkeit über die Naturschutzbehörde realisiert werden kann."

Firmen, die mit ihren Baumaßnahmen die Natur schädigen, sollen sich also freikaufen können. Eine moderne Art des Ablasshandels, kritisieren Naturschützer das Vorhaben.

Die Bundesregierung befasst sich im Umweltgesetzbuch nicht nur mit dem Schutz von Wasser und Natur, sondern auch mit der Industrie. Sie wolle Genehmigungen für Industrieanlagen vereinfachen, erläutert Andreas Troge vom Umweltbundesamt.

"Eine Behörde ist federführend, verteilt die Unterlagen an alle und bündelt für den Antragsteller jetzt das Ergebnis. Das ist die "integrierte Vorhabengenehmigung"."

Oder - anders ausgedrückt - die ‘Genehmigung aus einer Hand'. Denn künftig soll nur eine Behörde Ansprechpartner für Betriebe sein, die etwa eine neue Industrieanlage errichten möchten.

Ein Beispiel: Der Energiekonzern E.ON baut bei Datteln in Nordrhein-Westfalen ein neues Heizkraftwerk. Es soll ab 2011 Steinkohle in Strom und Wärme umwandeln. Die ‘Genehmigung aus einer Hand' hätte den Genehmigungsmarathon abgekürzt, meint Maschinenbauer Rolf Knief. Er ist beim Energiekonzern für die Genehmigung neuer Kraftwerke zuständig.

"Wir erhoffen uns eine Vereinfachung des Genehmigungsverfahrens - insbesondere in dem Sinne, dass die bisher separat zu beantragenden wasserrechtlichen Erlaubnisse nun mehr durch das UGB konzentriert werden - als ein Punkt. Der zweite Punkt ist die Aufnahme des gesamten Bereiches Naturschutz, der im Grunde genommen durch die Vorhabensgenehmigung zukünftig auch mit über das UGB abgedeckt würde."

Doppelarbeit, die heute die verschiedensten Gesetze vorschreiben, soll vermieden werden. So muss der Energiekonzern nach dem Immissionsschutzrecht und dem Wasserrecht genau beschreiben, wie das Kraftwerk aussehen und funktionieren soll. Diese Unterlagen zu prüfen, koste unnötig Zeit, meint Wilhelm Terfort von der Bezirksregierung Münster.

"Die Antragsflut, damit auch die Antragserarbeitung, wird minimiert werden, aber auch der Prüfaufwand wird damit reduziert werden können. Er kann also konzentriert werden und schafft damit Raum, denk ich mal, auch für andere Fragestellungen, die mit so einem Antrag verbunden sind."

Bei der "Genehmigung aus einer Hand" geht es der Bundesregierung aber um mehr als nur um eine Vereinfachung des Genehmigungsverfahrens. Andreas Troge.

"Eine integrierte Genehmigung führt gerade dazu, dass man sich systematisch fragt, welche Schutzgüter der Umwelt können betroffen sein. Dann: Welche sind betroffen? Wie stark sind die betroffen und was müssen wir gegen diese Betroffenheit tun. "

Dieser systematische Ansatz soll letztlich Mensch und Umwelt besser schützen. Aber ...

"... was sich konkret verbessert, kann ich noch nicht sagen, weil auch ich bin ein Erfahrungsmensch und warte gerne ab, was passiert denn."

Der Präsident des Umweltbundesamtes vermutet, dass der Schutz bedrohter Tiere, Pflanzen und Lebensräume in Genehmigungsverfahren dann möglicherweise ernster genommen wird.

"Die Feldhamster und die Fledermäuse tauchen ja nicht in der Presse auf, weil sie plötzlich aufgetreten seien oder Naturschützer sie dort abgelegt hätten. Sondern die treten auf, weil der Antragsteller - in Klammern auch die eine oder andere Behörde - nicht rechtzeitig bemerkt hat, dass die dort einen Lebensraum haben."

Die "Genehmigung aus einer Hand" soll die biologische Vielfalt besser schützen. Eines könne sie aber nicht, ergänzt Andreas Troge:

"Niemand sagt den jeweiligen Behörden, was ist denn nun wichtiger als konkret? Der Gewässerschutz? Die Luftreinhaltung? Der Lärm? Der Biotopschutz? Das heißt, dieser wertbehaftete Streit, den kann man durchs UGB nicht ausräumen. Hat auch einen Vorteil, weil die Behörden untereinander abwägen müssen am Standort, was ist hier besonders wichtig. Das kann man ja schlecht bundesweit oder weltweit tun."

Die "Genehmigung aus einer Hand" ist als solche zwar unumstritten. Die Art und Weise, wie die Bundesregierung sie ausgestalten möchte, aber schon. Drei Beispiele:

Erstes Beispiel: Per Seeliger vom Erftverband, einem Wasserverband in Nordrhein-Westfalen, sieht die Trinkwasserversorgung gefährdet.

"Wir können bisher davon ausgehen, dass ein Wasserversorgungsunternehmen, was eine so genannte Bewilligung bekommen hat, diese immer zur Verfügung hatte, so lange sich das Unternehmen an die Spielregeln hält. Das heißt, nicht mehr Wasser entnimmt als vorher vereinbart, und das auch zu dem Zweck, wo man gesagt hat, dafür brauche ich das, also zur Versorgung der Bevölkerung mit Trinkwasser."

Mit dem Umweltgesetzbuch will die Bundesregierung diese Bewilligung abschaffen. Wasserwerke bekämen stattdessen eine Erlaubnis, Wasser zu entnehmen. Diese Art von Genehmigung hat aber den Nachteil, dass Behörden sie widerrufen können.

"Was wir fürchten ist, wenn beispielsweise Gemeinden ihre Baugebiete ausweisen, neue Baugebiete ausweisen wollen, ein Wasserrecht zur Disposition gestellt wird, ob man vielleicht an anderer Stelle Wasser entnehmen kann, ob man weniger Wasser entnehmen kann. All dies wird heute nicht mehr geprüft, sondern die Rechte werden als bestehend vorausgesetzt. Und wenn jetzt im Gesetz steht, es kann widerrufen werden, weil es möglicherweise wichtigere Recht gibt, dann wird hier die sichere Trinkwasserversorgung massiv angegriffen. "

Per Seeligers Wunsch: Die Trinkwassergewinnung soll keine Wassernutzung unter vielen sein, sondern Vorrang vor allen anderen haben.

Zweites Beispiel: Gregor Strauch vom Bundesverband der Deutschen Industrie erwartet längere Genehmigungsverfahren.

"Wir sehen durch den jetzigen Entwurf leider keine große Vereinfachung auf die Industrie zukommen. Wir befürchten das deswegen, weil die Genehmigungstatbestände aus verschiedenen Rechtsbereichen zusammengelegt werden. Und genau das wird die Verfahren in die Länge ziehen."

Auch, dass die Bundesregierung im Genehmigungsrecht alte durch neue Begriffe ersetzen will, bereitet Gregor Strauch Sorgenfalten. Ein Beispiel: Der Begriff "Emission von Schadstoffen" soll durch "Freisetzung von Schadstoffen" ersetzt werden. Doch bedeuten beide Begriffe auch wirklich das Gleiche? Strauch befürchtet, dass dies Gerichte entscheiden müssen und Genehmigungsverfahren daher eine ganze Zeit lang nicht mehr störungsfrei verlaufen werden.

"Es muss sich alles neu einspielen. Und vor allem wird mit dem jetzigen Umweltgesetzbuch der Umweltschutz nicht erheblich erhöht. So dass eigentlich auch keine Notwendigkeit dafür besteht, das Genehmigungsverfahren so fundamental umzudrehen."

Diese prinzipielle Skepsis gegenüber dem Umweltgesetzbuch wundert Andreas Troge vom Umweltbundesamt. Denn Wirtschaftsvertreter hätten noch zu Zeiten von Bundesumweltministerin Angela Merkel laut ein vereinfachtes Genehmigungsrecht gefordert. Der Präsident des Umweltbundesamtes hat folgenden Verdacht:

"Die Industrie ist im Augenblick gar nicht so fanatisch für ein UGB, weil die großen heimischen Unternehmen das Geschäft aus dem Effeff kennen. Die kleineren Konkurrenten nicht - und diejenigen, die als Konkurrenten von außen möglicherweise kommen - auch nicht. So dass man fast vermuten könnte, um zu erklären, warum spielen die jetzt eigentlich nicht mehr beim UGB eine aktive Rolle, darin liegen könnte, dass das filigrane unkoordinierte Umweltrecht ein Schutzmechanismus gegen Konkurrenten sein könnte."

Industrievertreter Gregor Strauch betont hingegen einen anderen Punkt.

"Die Industrie ist immer daran interessiert gewesen, dass wir zügige Genehmigungsverfahren haben, die gut funktionieren. Das ist in den letzten Jahren erreicht worden. Da sind wir auch sehr zufrieden mit. Und wir befürchten, dass genau dies Erreichte mit dem Umweltgesetzbuch - so wie es jetzt vorgeschlagen ist - wieder verloren geht. Und das kann nicht im Interesse des Wirtschaftsstandortes Deutschland sein."

Drittes Beispiel: Cornelia Nicklas von der Deutschen Umwelthilfe vermisst den Klimaschutz:

"Die Bundesregierung hat sich ambitionierte Klimaschutzziele im letzten Jahr gesetzt. Sie hat beschlossen, die CO2-Emissionen bis zum Jahr 2020 um 40 Prozent zu reduzieren - im Vergleich mit 1990. Es gibt aber in dem gegenwärtigen Entwurf des Umweltgesetzbuchs zur Novellierung insbesondere des Anlagenzulassungsrechts nach wie vor einen Genehmigungsanspruch auf Bau und Betrieb eines Kohlekraftwerks, wenn die Genehmigungsvoraussetzungen vorliegen."

Konventionelle Kohlekraftwerke stoßen pro produzierter Energieeinheit aber sehr viel mehr des Treibhausgases Kohlendioxid aus als etwa ein Gaskraftwerk. Solche Kohlekraftwerke würden dem Klimaschutzziel der Regierung demnach widersprechen, meint Cornelia Nicklas. Andreas Troge vom Umweltbundesamt kennt diese Kritik.

"Wir haben die meisten Umweltverbände draußen mit dem Thema: ‘Genehmigt keine Kohlekraftwerke mehr'. Die Antwort ist: Wir müssen die Kohlekraftwerke genehmigen, wenn sie die Voraussetzungen erfüllen, die im Immissionsschutzrecht verankert sind. Und das ändert sich ja nicht mit dem UGB."

Doch die Anforderungen an Kohlekraftwerke sollten im künftigen Umweltrecht erhöht werden, meint Cornelia Nicklas.

"Als zusätzliches ordnungsrechtliches Instrumentarium stellen wir uns vor, erstens eine Pflicht zur Kraft-Wärme-Kopplung. Und zum zweiten stellen wir uns vor die Festlegung von Wirkungsgraden, die in einer konkretisierenden Verordnung festzulegen wären, die es weiterhin ermöglichen würden, effiziente Gaskraftwerke zu bauen und zu betreiben, aber eben nicht mehr konventionelle Kohlekraftwerke."

Die Forderung, etwa Wirkungsgrade einzuführen, hält der Präsident des Umweltbundesamtes zwar für bedenkenswert, aber ...

"Wir würden so was auch machen, bin ich der festen Überzeugung, hätten wir den Emissionshandel nicht. Dann würden wir eben sagen, wie ist der Mindesteffizienzgrad eines Kraftwerks. Nur, selbst diese Regelung wäre noch dem Emissionshandel unterlegen. Weil die Mindesteffizienz begrenzt ja praktisch nur den CO2-Ausstoß pro Stromeinheit oder Wärmeeinheit. Mehr können Sie nicht erreichen."

Der Unterschied: Durch den Emissionshandel ist eine Obergrenze für den Ausstoß von CO2 eingeführt worden. Vermutlich werden die Preise für das Recht, mit CO2 das Klima zu erwärmen, weiter steigen. So wird in der Folge auch die Zahl der Kohlekraftwerke automatisch begrenzt. Ob das allerdings ausreichen wird, bezweifeln Umweltschützer wie Cornelia Nicklas.

Fraglos: Ein Umweltgesetzbuch zu erstellen, ist ehrgeizig. Die "Genehmigung aus einer Hand" soll Behörden und Betrieben die Arbeit erleichtern. Ob mehr der Mensch oder die Biotope von Bienen und Bibern dadurch besser geschützt werden, lässt sich derzeit noch gar nicht abschätzen.

Der politische Prozess geht - unbeeindruckt dessen - jetzt erst einmal weiter: Nach den Anhörungen will sich die Bundesregierung auf einen endgültigen Gesetzentwurf einigen. Danach wird dieser Entwurf im Bundestag und Bundesrat beraten. Das Gezerre am künftigen Umweltrecht ist also noch nicht beendet.

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