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StartseiteHintergrundGeschenkt und noch zu teuer13.02.2010

Geschenkt und noch zu teuer

Was bringen Subventionen?

In Krisenzeiten wird regelmäßig die Forderung laut, man solle Subventionen wie die Steuerbefreiung für Nachtarbeit oder die Arbeitnehmersparzulage rundum streichen, um den Haushalt zu konsolidieren. Doch diese Rechnung geht nur bedingt auf.

Von Constanze Hacke

Sollten Subventionen gestrichen werden? (Stock.XCHNG / Sanja Gjenero)
Sollten Subventionen gestrichen werden? (Stock.XCHNG / Sanja Gjenero)
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"Steuergeschenke gibt es ja zuhauf, also ich sag mal Flugbenzin zum Beispiel wird ja meines Erachtens immer noch steuersubventioniert."

"Zum Beispiel die ganzen Mehrwertsteuervergünstigungen für Blumen."

"Dass man jetzt zum Beispiel die Mehrwertsteuer gesenkt hat für Übernachtungen."

"Man muss sich ja grundsätzlich darüber im Klaren sein, dass Subventionen zunächst die Realität verfälschen."

"Dass sie es gerecht verteilen ist glaube ich wichtiger als das Gucken, wo man streichen muss."

"Die Frage ist nicht, wo kürzt man – wo macht man schwach – sondern die Frage ist, wo macht man stark."

"Ich würde sie alle streichen, alle."

Rot ist derzeit die beherrschende Farbe im Bundeshaushalt: Die finanziellen Löcher werden von Tag zu Tag größer. Im Haushaltsentwurf, den der Bundesrat gestern beraten hat, wird die Nettokreditaufnahme mit einem Betrag von rund 85,8 Milliarden Euro veranschlagt, in dieser Höhe in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland beispiellos. Noch setzt die schwarz-gelbe Koalition trotzdem auf eine expansive Haushalts- und Finanzpolitik, weder sollen kurzfristig Steuern erhöht noch Ausgaben gekürzt werden. Dies aber könnte sich nach der nächsten Steuerschätzung im Mai ändern. Denn dann werden die Auswirkungen der Wirtschaftskrise auf die Staatseinnahmen erst richtig sichtbar. Auch die neue Schuldenregel, die den Staat ab dem nächsten Jahr dazu verpflichtet, die Nettokreditaufnahme abzubauen, dürfte die Politik dazu zwingen, über andere Wege nachzudenken, den maroden Haushalt zu sanieren.

In Krisenzeiten wird regelmäßig die Forderung laut, man möge sich doch bitte die Subventionen vornehmen und dort am besten einmal rundum streichen. Frei nach dem Rasenmäher-Prinzip einmal über alle Vergünstigungen drüber fahren. Sparvolumen scheint hier gegeben, weist doch der jüngste Subventionsbericht der Bundesregierung eine Summe von mehr als 58 Milliarden Euro aus. Im Vergleich zum Vorjahr ein Anstieg von über sieben Milliarden Euro. So mancher Finanzexperte – etwa das arbeitgebernahe Institut der deutschen Wirtschaft Köln – fordert deshalb bereits, alle Subventionen linear um zehn Prozent zu kürzen.

Das Problem beginnt aber bereits bei der Definition von Subventionen. Je nach Interessenlage und Zweckbestimmung werden Subventionen mal auf laufende staatliche Finanzhilfen an Unternehmen eingegrenzt – mal auf alle Vergünstigungen, die das eigentliche Marktgeschehen verzerren könnten, ausgeweitet. So erklärt es sich, dass der alljährliche Bericht des Kieler Instituts für Weltwirtschaft einen Subventionsbetrag ausweist, der dreimal so hoch ist wie der, den die Bundesregierung nennt. Und gerade bei den Steuervergünstigungen ist eine Trennung zwischen Subventionscharakter und dem, was an Abzügen nötig ist, um die individuelle Leistungsfähigkeit zu bestimmen, schwierig.

"Steuerbefreiung der Zuschläge für Sonntags-, Feiertags- und Nachtarbeit. Stromsteuerbegünstigung für Unternehmen des produzierenden Gewerbes. Arbeitnehmersparzulage. Steuerermäßigung für haushaltsnahe Dienstleistungen. Ermäßigter Umsatzsteuersatz für kulturelle Leistungen. Mineralölsteuerbegünstigung für den öffentlichen Personennahverkehr. Steuerbegünstigung von Spenden. Umsatzsteuerbefreiung der Bausparkassen- und Versicherungsvertreter … "

Einer der größten Posten bei den steuerlichen Subventionen sind mit mehr als zwei Milliarden Euro jährlich die steuerfreien Sonntags-, Feiertags- und Nachtzuschläge. Und zugleich ist diese Vergünstigung eine, die im Steuersystem nichts zu suchen hat und auf den Prüfstand gehört. Das zumindest ist das Ergebnis einer Studie des Finanzwissenschaftlichen Forschungsinstituts an der Universität Köln in Zusammenarbeit mit dem Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung. Im Auftrag des Bundesfinanzministeriums bewerteten die Forscher den Effekt der 20 größten steuerlichen Subventionen in Deutschland. Das Resultat ist ernüchternd: Nur fünf davon sind tatsächlich effizient und erreichen ihr Ziel – etwa der Sparerfreibetrag oder auch die steuerliche Förderung der privaten Altersvorsorge.

Viele andere müssten überarbeitet werden, weil sie – wie beispielsweise die Steuererleichterungen für Handwerkerdienste – für Mitnahmeeffekte sorgen oder weil sie unsystematisch sind, etwa der ermäßigte Umsatzsteuersatz für den öffentlichen Nahverkehr, den es im Fernverkehr nicht gibt.

Und bei fünf Steuervergünstigungen empfehlen die Forscher sogar, sie ganz abzuschaffen. Betroffen sind etwa die Umsatzsteuer-Ermäßigung für kulturelle und unterhaltende Leistungen, die zum Beispiel Eintrittskarten für Theater, Kino und Museen oder den Verkauf von Büchern und Zeitungen einschließt. Eine rote Karte geben die Finanzwissenschaftler auch der Mineralölsteuerbefreiung für Kerosin – und den steuerfreien Zuschlägen. Michael Thöne vom Kölner Finanzwissenschaftlichen Forschungsinstitut erklärt, warum:

"Diese Vergünstigung gibt es seit 1940, eingeführt, um die Arbeit von Frauen in der Rüstungsindustrie attraktiver zu machen. Und dann auch, wenn diese kriegswirtschaftlichen Gründe schon lange weg sind, nie wieder aufgegeben und mittlerweile quasi auch für sakrosankt erklärt. Da ist es natürlich selbstverständlich, dass auch Tarifverhandlungen unter diesem Wissen geführt werden. Da ist sehr nahe liegend, dass eine solche Verhandlung darauf hinausläuft, dass man einen größeren Anteil in diese Zuschläge, die steuerfrei sind, steckt, weil damit Arbeitnehmer und Arbeitgeber das, was an den Staat fließt, verringern können und für sich selbst mehr verteilbare Masse haben."

"Mit Steuern steuern?"

Die Politik nutzt das Mittel der Subvention vor allem, um ausgemachten wirtschaftlichen Fehlentwicklungen gegenzusteuern. Vor allem Steuervergünstigungen jedoch werden genutzt, um Verhalten zu lenken – und wünschenswertes Verhalten zu fördern. Subventionen als Gestaltungsinstrument? Leo Dautzenberg, finanzpolitischer Sprecher der Unions-Fraktion im Bundestag, nennt ein Beispiel:

"Nehmen wir die Übungsleiterpauschale: Das ist ein Beispiel, wird in allen Verzeichnissen als steuerliche Subvention bezeichnet. Das ist ein Beitrag fürs Ehrenamt. Wenn man das hier über den steuerlichen Bereich nicht machen würde, wäre auch die Anerkennung von ehrenamtlichen Tätigkeiten nicht in dem Maße stattfinden wie es erforderlich ist."

Gleiches gilt auch für andere Bereiche. So wurden im politisch erklärten Kampf gegen Schwarzarbeit Steuervergünstigungen für Handwerks- und haushaltsnahe Dienstleistungen eingezogen. Andere Steuervergünstigungen wurden als Instrument eingesetzt, um die private Altersvorsorge – etwa über die Riester-Förderung – zu stärken. Das Mittel der Steuersubvention ist vor allem eines, das leicht zu handhaben ist, meint der Kölner Finanzforscher Michael Thöne.

"Steuervergünstigungen sind unheimlich attraktiv, weil sie eben erst gar nicht durch den Haushalt laufen. Die werden nicht so gesehen. Steuervergünstigungen sind langlebig. Das schreibt man einmal ins Gesetz rein und dann bleibt das da drin. Eine Subvention muss jedes Jahr mit dem Haushalt wieder beschlossen werden."

Ein ernstes Problem besteht vor allem darin, dass steuerliche Subventionen – einmal etabliert – nur sehr schwer wieder rückgängig zu machen sind. Die Empfänger haben sich an die Förderung per Steuergeschenk gewöhnt; Pläne, sie abzuschaffen oder zu kürzen, stoßen stets auf große Widerstände. Der Streit um die Entfernungspauschale für Pendler, die von den Kieler Subventionsforschern zu den Steuervergünstigungen gezählt wird, ruft hier schmerzhafte Erinnerungen wach. Abschaffen war politisch nicht durchsetzbar und eine Beschränkung der Regelung auf Fernpendler stuften die Richter des Bundesverfassungsgerichts als grundgesetzwidrig ein. Der Präsident des Bundesfinanzhofs, Wolfgang Spindler, hält daher wenig davon, Politik über das Steuerrecht gestalten zu wollen.

"Wenn das Parlament der Auffassung ist, dass man was für die Bildungspolitik tun muss oder man will was für die Familien tun oder man will was für den Denkmalschutz tun, dann kann man das ja alles machen. Nur ich bitte immer inständig darum, es nicht über das Steuerrecht zu machen, sondern dann soll man Zulagen machen. Die Politik soll alles das machen, was sie für richtig hält, aber bitte nicht über die Steuern. Wenn das passiert, dann können wir wieder Hoffnung haben, dass wir auf ein handhabbares, übersichtliches Steuerrecht kommen."

"Steuergeschenke mit Haltbarkeitsdatum"

So manche Steuervergünstigung mutet schon fast wie ein historisch verankertes Gewohnheitsrecht an. Trotzdem haben sogar die Kieler Subventionsforscher des Instituts für Weltwirtschaft festgestellt, dass in Sachen Subventionsabbau in den vergangenen Jahren einiges passiert ist. So erarbeiteten der damalige NRW-Ministerpräsident Peer Steinbrück und Hessens Ministerpräsident Roland Koch eine Liste von Kürzungsmöglichkeiten. Damit wurden in den Folgejahren etwa die Steuerfreibeträge für Abfindungen sowie Heirats- und Geburtsbeihilfen und die komplette Eigenheimzulage abgeschafft. Andere Steuervergünstigungen wurden erheblich gekürzt. Der CDU-Finanzexperte Dautzenberg sieht daher zumindest politisch nun nur noch wenige Auswahlmöglichkeiten:

"Das überwiegende Potenzial von steuerlichen Subventionen, Vergünstigungen ist an sich ja schon genutzt in den letzten Steuerreformmaßnahmen als Gegenfinanzierung für die Entlastungen. Und da sind nicht mehr viele. Und da sind wir bei dem sensiblen Thema Nacht- und Feiertagszuschläge. Würde ich nicht empfehlen, dort ranzugehen, weil sie sich über Jahrzehnte jetzt so festgesetzt haben, das ist eben übers Steuerrecht geregelt und nicht übers Tarifvertragsrecht. Wenn wir den gesamten Umweltbereich sehen, wo es auch teilweise steuerliche Förderung gibt, da wollen wir ja gerade Lenkungsfunktionen mit erreichen. Der Grat ist relativ schmal."

Zumal dem Streichen einer Vergünstigung oft die Einführung eines neuen Steuergeschenks folgt. Dabei hat es sich die Politik zur Aufgabe gemacht, Steuersubventionen immer wieder auf den Prüfstand zu stellen. Bereits im Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft von 1967, in dem das Thema Subventionen zum ersten Mal gesetzlich fixiert wurde, wird genau diese Überprüfung per Subventionsbericht eingefordert.

"Paragraf 12. Zu den Übersichten gibt die Bundesregierung an, auf welchen Rechtsgründen oder sonstigen Verpflichtungen die jeweiligen Finanzhilfen und Steuervergünstigungen beruhen und wann nach der gegebenen Rechtslage mit einer Beendigung der Finanzhilfen und Steuervergünstigungen zu rechnen ist. Sie macht zugleich Vorschläge für eine frühere Beendigung oder einen stufenweisen Abbau der Verpflichtungen. Hierzu wird ein Zeitplan aufgestellt."

Neu ist der theoretische Anspruch, Subventionen zu durchleuchten, also nicht. Aber offensichtlich ohne langfristige politische Wirkung. 2006 erlegte sich die große Koalition daher subventionspolitische Leitlinien auf. Demnach sollen neue Subventionen vorrangig als direkte Zuschüsse eingeräumt und durch Einsparungen an anderer Stelle finanziert werden. Zudem sollen neue Subventionen nur gewährt werden, wenn sie sich als das am besten geeignete, auch unter Kosten-Nutzen-Aspekten effizienteste Instrument erweisen. Experten bezweifeln, dass diese subventionspolitischen Leitlinien beispielsweise beim jüngsten Steuergeschenk an Hoteliers bedacht wurden. Politischer Wille trifft auf politische Realität? Der finanzpolitische Sprecher der Unions-Fraktion, Dautzenberg, teilt diese Einschätzung:

"Da hat es ja durchaus auch bei uns in der Arbeitsgruppe andere Überlegungen gegeben. Aber wenn dann eine Koalitionsspitze etwas anderes entscheidet, dann sticht Oben Unter und das Vernunftsprinzip ist dann nicht gerade an erster Stelle und auch nicht das systematische Prinzip von Steuern."

"Lenkende Lobbyisten"

Verbände, Interessengruppen und sogenannte Public Affairs-Agenturen versuchen, entweder in eigener Sache oder im Auftrag Interessen zu vertreten. Sie bewegen sich im parlamentarischen Alltag, werden zu Ausschüssen eingeladen, können sich bei Anhörungen zu Gesetzesvorlagen äußern. Von der Bundesvereinigung Deutscher Apothekerverbände bis zum Zentralverband Elektrotechnik- und Elektronikindustrie sind hier Vereinigungen quer durch alle Gruppen vertreten. Der Wirtschaftshistoriker Mark Spörer, derzeit am Deutschen Historischen Institut in Paris, schildert die Verhältnisse:

"Wenn man schaut, wie in Berlin die Lobbygruppen einander auf die Füße treten und auch den Parlamentariern, die ja die Lobby nicht nur als Bittsteller erleben, sondern auch als in gewisser Weise durchaus als kompetente Berater, wenn es um die Ausformulierung von Gesetzen geht, dann kann man schon nachvollziehen, warum die so viel Macht hat. Der Konsument hat eben diese Macht nicht."

Manche Lobbys sind gemeinnütziger Natur, andere wiederum haben handfeste wirtschaftliche Interessen. Zudem bringen sich Politikberater durch die Medien schneller und vor allem wesentlich früher ins Spiel. Der Präsident des obersten deutschen Finanzgerichts, Wolfgang Spindler, sieht in dieser Form von Politik eines der Hauptprobleme für mangelnde steuerpolitische Standfestigkeit:

"Ich glaube eher, dass die Politik und die Parlamentarier, dass die unter so einem starken Druck und Einfluss des Lobbyismus stehen, dass sie häufig auch das, was sie wünschenswerterweise auch selber umsetzen wollen, nicht umsetzen können, weil sie diesem Einfluss ausgesetzt sind. Ich habe da nicht Verständnis für, aber ich kann mich gut in die Situation hineinversetzen und ich würde es nicht auf den Sachverstand zurückführen. Vieles geschieht natürlich auch, wenn Fehler passieren, weil man sich unter Zeitdruck setzt. Und es hängt letztlich auch damit zusammen, dass die Systematik immer weiter Schaden genommen hat."

Gerade die Umsatzsteuer bietet dafür große Angriffsflächen. Immerhin hat die Bundesregierung sich im Koalitionsvertrag auf die Agenda geschrieben, eine Kommission einzusetzen, um sämtliche Ermäßigungen und Ausnahmen bei der Umsatzsteuer zu sichten. Denn warum Arzneimittel oder Mineralwasser regulär besteuert werden und Hauskaninchen, Zirkusvorführungen oder eben Hotelübernachtungen dem reduzierten Umsatzsteuersatz unterliegen, entzieht sich inzwischen jeglicher Logik. Mark Spörer:

"Das eine ist, wie gut kann sich eine Interessengruppe organisieren und das fällt typischerweise dann leicht, wenn man ohnehin schon in Verbänden eng zusammenarbeitet und sein Anliegen durchzudrücken ist einfacher, wenn die Fühlbarkeit für diejenigen, die es zahlen, die Masse der Steuerzahler, nicht sehr groß ist. Wenn also eine kleine Gruppe viel Geld verlangt, nutzt das den Mitgliedern dieser kleinen Gruppe viel. Wenn die Gruppe aber in der Summe gar nicht so viel braucht, dann merkt das der Steuerzahler natürlich nicht. Das vereinfacht es Lobbygruppen, spezielle Regelungen durchzusetzen. Der zweite Punkt ist die Rolle der Legitimität, das was die öffentliche Meinung zu akzeptieren bereit ist."

"Weniger ist doch nicht mehr?"

Mitnahmeeffekte, zweifelhafte Wirksamkeit, mangelnde Logik in der Systematik: Es scheint an der Zeit, reinen Tisch zu machen bei den steuerlichen Subventionen. Wie genau das allerdings funktionieren soll, ist nicht nur in der Politik umstritten. Auch Wissenschaftler wie der Finanzforscher Michael Thöne lehnen inzwischen das Rasenmäher-Prinzip als zum Kürzen untauglich ab:

"Der Rasenmäher ist als Notwehr gefördert. Es ist so eine Form der politischen Selbstübertölpelung. Alle sagen, wir wissen ja, dass Subventionen so schwer abbaubar sind, weil das lauter Interessengruppen hinter und die Politik hat eine Neigung, dem nachzugeben. Und auf der anderen Seite die Interessen der Bevölkerung als Steuerzahler sind da unterrepräsentiert. Und deswegen sind Subventionen so hartnäckig und nicht abbaubar und deswegen müssen wir uns einen Rasenmäher nehmen und alles einmal überfahren, weil selektiver Abbau gehe nicht. Empirisch ist das falsch, die letzte Bundesregierung hat die Eigenheimzulage abgeschafft, die größte Subvention… der Bundesrepublik wurde – wupp – gestrichen. Selektiver Subventionsabbau ist möglich und auch sinnvoll. Denn wenn Politik die Kraft hat, Subventionen selektiv einzuführen, muss auch in der Lage sein, sie selektiv abzuschaffen. Denn es gibt gute und sinnvolle Subventionen. Und wer sagt, wir wollen mit dem Rasenmäher über alles fahren, der sagt, ich möchte keine Unterschiede machen und nicht werten müssen. Das, finde ich, ist Kapitulation."

Subventionsabbau als das Mittel der Wahl, den Haushalt zu konsolidieren: Diese Rechnung geht nur bedingt auf. Sinnvoller wäre, die zahlreichen Steuervergünstigungen auf den Prüfstand zu stellen. Und möglicherweise durch eine Kombination von niedrigeren Steuersätzen und gezielter Förderung zu ersetzen. Dass eine Einteilung in gute und schlechte Subventionen tatsächlich möglich ist, bezweifelt der Steuerrechtler Spindler:

"Meine Lösung geht dahin, dass wir im vorhandenen System – was vom Ansatz her ja auch gar nicht schlecht ist – dass wir das entschlacken, vereinfachen, dass wir auf die Ausnahmeregelungen, die Subventions- und Lenkungsnormen endlich verzichten, die zurückfahren und dadurch wieder das Steuerrecht dahin bringen, wo eigentlich seine Hauptfunktion ist, nämlich Staatseinnahmen zu generieren und es nicht ständig zu überfrachten und zweckzuentfremden für andere, außersteuerliche politische Vorhaben."

Auf diese Weise könnte das Steuersystem zwar nicht mehr jedem individuellen Fall gerecht werden und jede Ausnahme von der Regel berücksichtigen. Aber es wäre möglicherweise das einfachere, transparentere System. Und vielleicht sogar das billigere.

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