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StartseiteHintergrundEine Steuer für gerechtere Wettbewerbsbedingungen25.05.2021

Globale Mindeststeuer für UnternehmenEine Steuer für gerechtere Wettbewerbsbedingungen

Staaten unterbieten sich bei der Besteuerung von Unternehmen. Viele Weltkonzerne zahlen deshalb kaum Abgaben. Um das zu ändern, forderte Finanzminister Olaf Scholz einst eine globale Mindeststeuer für Unternehmen. Die US-Regierung greift die Idee nun auf. Im Sommer könnte eine Entscheidung fallen.

Von Caspar Dohmen

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Außenansicht des US-Finanzministeriums (picture alliance / Eibner / Hundt)
Das US-Finanzministerium fordert eine globale Steuerreform mit einem Mindestsatz für Unternehmen (picture alliance / Eibner / Hundt)
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"Als Folge der zunehmenden Vernetzung der Welt gibt es seit 30 Jahren eine Abwärtsspirale bei der Besteuerung von Unternehmen", konstatierte US-Finanzministerin Janet Yellen im April und machte einen Vorschlag, um den Abwärtstrend zu stoppen: "Gemeinsam können wir eine globale Mindeststeuer einsetzen, um sicherzustellen, dass in der Weltwirtschaft gleiche Wettbewerbsbedingungen bei der Besteuerung multinationaler Konzerne gelten."

US-Finanzministerin Janet Yellen  (Imago Images / Zuma Press / Jacqueline Martin) (Imago Images / Zuma Press / Jacqueline Martin)Kampf gegen Steueroasen - Was hinter der Forderung nach globaler Mindeststeuer steckt
Finanzminister großer Industrienationen peilen eine globale Mindeststeuer für Unternehmen an. Noch sind viele Punkte ungeklärt - aber die USA sind nach dem Ende der Ära Trump jetzt dafür.

Ein Paukenschlag. Denn mit ihrem Vorschlag haben die USA eine Politikwende vollzogen und bringen Schwung in eine festgefahrene Debatte.  Mindestens 15 Prozent Mindeststeuer global für Unternehmen, so das erklärte Ziel in Washington. Als Katalysator für das US-Vorhaben wirkt aber auch der rasant gestiegene Druck auf viele Staaten, die sich in der Pandemie hoch verschuldet haben. Der Präsident des Ifo-Instituts und Berater der Bundesregierung Clemens Fuest erklärt:

"Mindeststeuersätze sind eigentlich über die vergangenen Jahrzehnte diskutiert worden, sehr lange in der EU. Das hat man dann aufgegeben, weil es keine Einigung gab. Also, das war eine latente Diskussion für sehr lange Zeit. Neu ist, dass die USA, das explizit unterstützen. Es ist bekannt in der internationalen Besteuerung wie bei vielen anderen Dingen auf der Welt, wenn die USA etwas unterstützen, dann weiß man, es muss ernst genommen werden."

Einigung bei G20-Treffen im Juli möglich

EU-Währungskommissar Paolo Gentiloni spricht von einem "Gamechanger" und hält eine "politische Einigung" der G20 schon im Juli für möglich. Dann treffen sich die Finanzminister der 20 großen Industrie- und Schwellenländer in Venedig. Vorher könnten bereits die Finanzminister der größten sieben Industrieländer bei ihrem Treffen Anfang Juni in London Weichen stellen.  

Das Problem ist hinlänglich bekannt: Unternehmen zahlen immer weniger Steuern, nicht nur wegen kreativer und legaler Steuertricks, sondern vor allem auch, weil Staaten in den vergangenen Jahrzehnten Steuersätze für Unternehmen drastisch gesenkt haben. Gewinner dieses Unterbietungswettbewerbs sind Niedrigsteuerländer wie Irland, die Niederlande oder Luxemburg. Verlierer sind große Staaten wie die USA, Frankreich oder Deutschland, aber auch viele Entwicklungsländer. 

Grafik zeigt die Unternehmenssteuersätze ausgewählter Länder (Deutschlandradio / Andrea Kampmann)Die Unternehmenssteuersätze ausgewählter Länder (Deutschlandradio / Andrea Kampmann)

Die Idee einer globalen Mindeststeuer für Unternehmen hatte der deutsche Finanzminister Olaf Scholz bereits 2018 eingebracht. "Wir haben aus Deutschland heraus – zusammen mit anderen Vorschläge gemacht –  wie man eine Mindeststeuer in der Welt vereinbaren kann, die dann immer gilt, sodass dieser Weg, sich irgendwie auf irgendeine Weise dem Steuerzahlen zu entziehen, nicht mehr offen steht."

Heikles Unterfangen - auch wegen der Souveränität der Länder

Regierungen hatten das Thema erodierender Unternehmenssteuern bereits nach der Finanzkrise 2008 auf die Agenda gesetzt. Sie einigten sich seitdem auf wichtige Schritte beim Kampf gegen die aggressive Steuervermeidung durch Konzerne. Aber den Kern des Problems – die niedrigen Steuersätze in einzelnen Staaten –  packten die Staaten erst zehn Jahre nach der Finanzkrise an. 

"Dieser Umstand, dass man sagt, das sind ja alles Erscheinungen, letztlich geht es uns jedenfalls auch darum, wenn es ein wesentliches Auseinanderklaffen von effektiven Steuersätzen gibt, dann erzeugt das Spannungen im System und die wollen wir jetzt so ein bisschen reduzieren." Achim Pross leitet die Abteilung für Internationale Zusammenarbeit und Steuerverwaltung der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit OECD. Deren Mitglieder sind überwiegend wohlhabende Industriestaaten. Aber ein globaler Mindeststeuersatz für Unternehmen ist ein heikles Unterfangen. 

"Da gibt es die, die glauben sie gewinnen, da gibt es die, die glauben, dass sie verlieren. Da gibt es aber auch ganz legitime Fragen an die Souveränität. Es soll ja jeder in einem Land souverän, das Parlament, nun auch selbst entscheiden, ob sie Steuern haben und wenn ja, wie sie aussehen und da will man sich natürlich auch nicht vorschreiben lassen, von irgendjemand anders, der jetzt sagt, jetzt musst du aber das so machen."

Angesichts dessen ist es schwierig, alle beteiligten Staaten unter einen Hut zu bringen. Beim Steuerthema sitzen bei der OECD Entwicklungsländer mit im Boot und es gilt bei Entscheidungen ein Einstimmigkeitsprinzip. "Also wir haben in diesen steuerrechtlichen Fragen haben wir einen Konsens, da sitzen inzwischen, glaube ich, 139 Staaten und die dürfen auch alle Nein sagen. Also ich komme gerade aus einer Verhandlung raus, da haben sie also nein gesagt und da muss man jetzt was anders machen."

Gründe für geringe Steuersätze für Unternehmen

Aber warum unterbieten sich Staaten bei Unternehmenssteuern, die seit der Schaffung moderner Steuersysteme Anfang des 20. Jahrhunderts eine wichtige Einnahmequelle für die öffentlichen Kassen sind? 

Der Grüne Finanzpolitiker und EU-Abgeordnete Sven Giegold: "Der zentrale Grund ist, dass wir eine Globalisierung der Märkte im Handels- und im Kapitalmarktbereich zugelassen haben, ohne gleichzeitig gemeinsame Steuerregeln zu erlassen. Das ist eine einseitige Globalisierung, die die Globalisierung der Märkte vorangetrieben hat, aber nicht die der Demokratie. Und wir erleben jetzt die nachholende Demokratisierung dieses globalen Raums."

Bis Ende der 1970er-Jahre verbuchten international tätige Konzerne fast ihre ganzen im In- und Ausland erwirtschaften Gewinne daheim. Dann begannen Unternehmen jedoch zunehmend Gewinne in Niedrigsteuerländer und Steueroasen zu verbuchen. Mittlerweile verbuchen alleine große US-Konzerne knapp 60 Prozent ihrer Gewinne in Niedrigsteuerländern. 

Der europäische Hauptsitz von Amazon in Luxemburg (picture alliance / Jean-François Frey) (picture alliance / Jean-François Frey)Steueroase Luxemburg - Mit dieser Methode spart Amazon Steuern
Der Amazon-Konzern lässt 75 Prozent seiner Geschäfte außerhalb der USA über Tochterunternehmen in Luxemburg laufen. Dort fährt das Unternehmen gezielt Verluste ein, die in Steuerrabatte umgewandelt werden, so eine Studie der University of London. 

Beschleunigt wurden niedrigere Unternehmenssteuern auch durch Verfechter eines schlanken Staates, wie die britische Premierministerin Margret Thatcher und der US-Präsidenten Ronald Reagan. Letzterer verkündete 1981 eine große Steuerreform. "Wir schlagen vor, den maximalen Unternehmenssteuersatz von jetzt 46 Prozent auf 33 Prozent zu senken. Unsere Herausforderung ist es, den USA den niedrigsten Gesamtgrenzsteuersatz aller großen industriellen Demokratien zu geben."

Dem Plan stimmten damals neben seiner republikanischen Partei auch fast alle Demokraten zu. Der Unterbietungswettbewerb bei Steuern unter Industriestaaten nahm Fahrt auf. Seitdem haben die OECD-Staaten die Steuersätze für Unternehmen fast halbiert. Statt 45 Prozent zahlen die Unternehmen im Schnitt nur noch einen Satz von 23,3 Prozent. Hielte der Trend an, läge der Satz noch vor dem Jahr 2050 bei null Prozent. 

Ökonom: Steuerwettbewerb zwischen Staaten grundsätzlich sinnvoll

Staaten senkten jedoch nicht nur die Steuersätze, sondern schufen auch noch viele Ausnahmeregeln, womit die effektiv eingenommenen Steuern weiter schrumpften. Mehr oder weniger alle Industrieländer betreiben diese Steuerpolitik, manche aber besonders aggressiv.  Auf den Bermudas müssen Unternehmen beispielsweise von einem Euro Gewinn null Cent an den Fiskus zahlen, in Irland sind es 12,5 Cent, in den USA knapp 26 Cent und in Deutschland knapp 30 Cent Steuern je Euro Gewinn. 

Grundsätzlich findet Ökonom Clemens Fuest einen Steuerwettbewerb zwischen Staaten sinnvoll:"Wie soll denn ein Land wie Estland sich eigentlich wirtschaftlich entwickeln? Wie hätte Irland das schaffen sollen, wenn nicht mit günstigen Steuersätzen, die haben ja sonst massive Standortnachteile?"

Aber wo verläuft die Grenze zwischen sinnvollem und schädlichen Steuerwettbewerb?

"Ein moderater Steuerwettbewerb und ein Steuerwettbewerb, in dem es wirklich darum geht, wo siedeln Unternehmen ihre Investitionen an, und wenn die Staaten dann konkurrieren mit öffentlichen Leistungen, das hat durchaus seine Vorteile. Aber wenn Steuerwettbewerb die Form annimmt, das eigentlich mit Buchhaltungstricks Milliarden an Gewinnen überhaupt nicht versteuert werden, dann ist das eine Form des Steuerwettbewerbs, die nicht vorteilhaft ist gesamtwirtschaftlich und insofern ist da das eine oder andere, denke ich, über das Ziel hinausgeschossen. Aber jetzt den Steuerwettbewerb abzuschaffen, wie manche das wollen, das wäre nicht gut."

Staaten versuchen sich immer wieder Wettbewerbsvorteile zu Lasten anderer Staaten zu verschaffen. Regierungen werten ungerechtfertigterweise Währungen ab oder erhöhen Zölle. Viele versuchen auch Vorteile für ihre Länder zu erlangen, indem sie Kapitalsteuern absenken, für Individuen und Unternehmen. 

Nullsummentransfer und Nullsummendiebstahl

Aber jeder Dollar, den Steueroasen wie Luxemburg, Malta, Bermuda deswegen mehr einnehmen, verlieren andere Länder. Dazu schreiben die Ökonomen Emanuel Saez und Gabriel Zucman, Zitat: "Es ist ein Nullsummentransfer, der die Welt nicht reicher macht", so die Autoren in ihrem Buch: ‚Triumph der Ungerechtigkeit‘. Das globale BIP ändere sich durch die Steuerpraktiken nicht, weswegen sie von einem "Nullsummendiebstahl" sprechen. Viele Politiker und Experten beschrieben diese Entwicklung zwischenzeitlich jedoch als unvermeidbar, verwiesen auf die Zwänge der Globalisierung und sprachen von dem Kapital als scheuem Reh. 

Verluste durch Steueroasen an den Steuereinnahmen in ausgewählten Ländern 2017 (Statista / SZ)Verluste durch Steueroasen an den Steuereinnahmen in ausgewählten Ländern 2017 (Statista / SZ)

Sven Giegold dazu: "Die Vorstellung, dass man Kapitaleinkünfte in der Globalisierung nicht mehr besteuern kann, war ganz weit verbreitet. Und zwar bis in die Sozialdemokratie und leider sind wir da auch einen ganzen Schritt in die Richtung gegangen. Man denke daran, dass wir in Deutschland die so genannte Abgeltungssteuer erheben, die nichts Anderes ist, dass wenn Sie arbeiten, zahlen Sie mehr, als wenn sie leistungslos Kapitaleinkommen beziehen. Das ist so ungerecht und nicht nachvollziehbar, und das ist eine Konsequenz der Vorstellung, man kann die Kapitaleinkommen eh nicht mehr besteuern. Und das ist eben falsch." 

Sven Giegold im Mai 2019 bie einer Bundespressekonferenz (imago / Jürgen Heinrich) (imago / Jürgen Heinrich)Giegold (Grüne): Europa braucht eine gemeinsame Finanzpolitik
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Aber dafür müssen Staaten bei der Besteuerung von Unternehmen kooperieren statt zu konkurrieren. "Wenn die großen Staaten Regierungen haben, die zu globaler Steuerkooperation übergehen wollen, dann können sie das auch. Das hat Obama vorgemacht beim Schließen der Steueroasen für Privatpersonen, zuvorderst der Schweiz und in der Folge dann aller weiteren, und wir sehen es hier jetzt wieder im Unternehmensbereich. Der Vorschlag von Biden führt dazu, dass wir ohne den Konsens der Steueroasen abwarten zu müssen, zu einem vernünftigen Mindeststeuersatz kommen."

Künftig müssten Unternehmen die Differenz zum Mindeststeuersatz in ihrem Heimatland abführen. OECD-Steuerexperte Achim Pross: "Für die Mindestbesteuerung gefällt es den Amerikanern, je breiter, desto schöner."

Möglichst viele Unternehmen sollten nach den Vorstellungen der USA demnach der globalen Mindeststeuer unterliegen. Alle werden es jedoch am Ende kaum werden. "Was wir momentan auf dem Tisch haben ist, dass wir das einführen würden für alle Unternehmen ab einer Umsatzgröße von 750 Millionen, ja, aus verschiedenen Gründen, auch technischen, das muss auch umgesetzt werden und so, aber jedenfalls 750 Millionen, da bleiben noch viele dabei."

Höhe des möglichen Mindestsatzes umstritten

Über die Höhe eines geeigneten Mindestsatzes von Unternehmenssteuern wird noch verhandelt. Zunächst hatten die USA 21 Prozent vorgeschlagen, mittlerweile sprechen sie von mindestens 15 Prozent. Andere Staaten peilen geringere Sätze von 10 bis 15 Prozent an. Wie wichtig ist die Höhe eines solchen Mindeststeuersatzes überhaupt? 

"Die Höhe des Mindeststeuersatzes ist natürlich zentral. Ein zu niedriger Mindeststeuersatz führt zu einem Race to the bottom auf diesen Mindeststeuersatz." Für Staaten gäbe es einen gehörigen Anreiz, die Unternehmenssteuern auf das Niveau des Mindeststeuersatzes zu senken. Giegold fordert deswegen einen möglichst hohen Mindeststeuersatz.  

OECD-Steuerexperte Achim Pross sieht diese Gefahr nicht: "Ich glaube schon, dass man auch sagen kann, momentan ist der Mindeststeuersatz für Unternehmen bei null, ja, weil es gibt nämlich keinen. Trotzdem sind wir in der Unternehmensbesteuerung nicht bei null. Ich glaube also nicht, dass ein Gleichgewicht voraussetzt, dass alle Länder den gleichen Steuersatz haben, solange – und das versucht ja diese Mindestbesteuerung zu machen – solange sich das im Rahmen hält, ist natürlich immer die Frage, was ist der Rahmen, aber das ist der Gedanke."

Laut geltendem internationalen Steuerrecht müssen Unternehmen in den Ländern Gewinnsteuern entrichten, wo sie produzieren oder ihren Sitz haben. Diese Regelung wurde einst für Industrieunternehmen erdacht. Das machte Sinn. Zum Problem wird die Regelung seit dem Aufkommen von Digitalunternehmen, denn sie operieren weltweit, können ihre Software aber zentral einspeisen. OECD-Experte Achim Pross: "Da geht es halt darum, dass man in Digitalzeitalter sich die Wirtschaft verändert, da muss man auch die Regeln verändern."

"Effektive Mindestbesteuerung effektives Mittel gegen Steueroasen"

Seit Jahren verlangen reihenweise Staaten, dass bei der Besteuerung von Geschäften berücksichtigt werden sollte, wo Unternehmen ihre Umsätze erzielen. Aus Frust über eine fehlende internationale Einigung haben Dutzende Länder eigene Digitalsteuern beschlossen: Frankreich, Großbritannien, Indien oder Indonesien gehören dazu. Die US-Regierung will auch diesen Streit lösen. Sie wollen aber, dass künftig nicht nur Digitalkonzerne, sondern generell sehr große Konzerne mehr Steuern in Ländern entrichten sollen, wo sie ihre Geschäfte tätigen.

"Da geht es darum, wo sie Steuern zahlen, da verordnen wir Steuerungsrechte neu zu. Da sagen sie: ‚Da, lasst uns die ganz Großen nehmen und auch die hoch profitablen, weil das sind ja typischerweise die, die halt gerade noch neue Geschäftsmodelle erfolgreich ausbauen und ausnutzen, jetzt nehmen wir die.‘"

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Im Rahmen stehen als Auswahlkriterium Mindesteinnahmen von fünf bis 20 Milliarden und Umsatzrenditen von zehn bis 20 Prozent. Käme dies so, wären rund 100 Konzerne betroffen und würden mehr Steuern in ihren Absatzländern abführen. Als entscheidende Hürde für eine globale Mindeststeuer für Unternehmen und eine andere Aufteilung der Steuern gilt eine Einigung auf Ebene der 20 führenden Volkswirtschaften, also großen Industriestaaten wie USA, Deutschland und Frankreich sowie Schwellenländern wie China, Indien und Brasilien. Sollten sie gemeinsame Sache machen bei der Besteuerung von Unternehmen, entstünde gehöriger Druck auf Länder, die sich der Idee bislang verweigern, etwa der Schweiz. Würden Steueroasen dann austrocknen? 

Christoph Trautvetter vom Netzwerk Steuergerechtigkeit: "Eine effektive Mindestbesteuerung ist ein ganz effektives Mittel gegen die Steueroasen und deswegen ist der aktuelle Streit bei der OECD auch ein Streit zwischen den großen mächtigen Staaten und den Steueroasen. Weil sobald es eine globale Mindeststeuer von 21 Prozent gibt, lohnt es sich für Konzerne nicht mehr in Steueroasen zu gehen, und dort ihre Gewinne niedrig zu versteuern, weil sie dann die Steuer woanders nachzahlen müssen. 

Notwendig für höhere Unternehmenssteuereinnahmen wäre allerdings nicht nur eine Mindeststeuer, sondern gleichzeitig eine Angleichung der Steuerbemessungsgrundlage, betont Trautvetter: "Dieser Mindeststeuersatz funktioniert nur, wenn auch in allen Ländern die gleiche Grundlage, der gleiche Gewinn zur Berechnung dieses Steuersatzes angewendet wird. Aber wenn das gelingt, dann ist das Geschäftsmodell der Steueroasen damit tatsächlich effektiv zerstört."

Von einer konfrontativen zu einer kooperativen Steuerpolitik

Gewinner einer solchen Mindeststeuer wären vor allem große Industrieländer. Fortschritte sieht OECD-Steuerexperte Achim Pross aber auch für Entwicklungsländer, die ihren Haushalt – relativ betrachtet – zu einem höheren Anteil aus Unternehmenssteuern bestreiten. "Mal grob gesprochen, wenn sie Afrika nehmen, einige andere Entwicklungsländer, haben relativ hohe Körperschaftssteuersätze noch, höher als die europäischen. Das heißt ein höheres Niveau einer Mindeststeuer macht dort auch noch mehr Unterschied, weil ihre eigenen Sätze, das Auseinanderklaffen heute ist besonders groß. Und wenn man das reduziert, nehmen sie Spannungen aus dem System." 

Gravierende Auswirkungen hätte eine solche Steuer auch auf die Sonderwirtschaftszonen in Entwicklungsländern, in denen Unternehmen kaum oder keine Steuern zahlen.  Finanzpolitiker Sven Giegold: "Die Unternehmen könnten weiter in diesen Free Zones produzieren, da Arbeitsplätze schaffen, aber sie müssten auf die erzielten Gewinne dann Steuern bezahlen, entweder in den Mutterländern der Konzerne oder dann eben dort vor Ort, und letzteres wäre natürlich entwicklungspolitisch entscheidend." 

Klaus Schilder, bei Misereor mit Entwicklungspolitik befasst, hält weitere Maßnahmen für notwendig, zumal bei der OECD längst nicht alle Entwicklungsländer bei Steuerfragen mit am Tisch sitzen. Wegweisend findet Klaus Schilder die Ideen eines von den Vereinten Nationen beauftragen Expertengremium, die es im März vorlegte. "Eine UN-Steuerkonvention anzugehen und ein zwischenstaatliches Gremium, eine zwischenstaatliche Steuerkommission zu schaffen, die eigentlich die Verhandlungen in all diesen Themensträngen dann fortführen sollte. Und es gibt noch einen dritten Vorschlag da drin: Ein Zentrum für die Überwachung von Steuerrechten, so heißt das ungefähr. Also, das wäre eine Maßnahme, die Transparenz schaffen würde über die unterschiedlichen Steuergesetzgebungen, die global existieren. Also, all das ist ich eine Voraussetzung dafür, dass es zu einem weiterreichenden Reformschritt aus der Sicht der Entwicklungsländer kommen kann."

Eine für Industrie- und Entwicklungsländer gleichermaßen gerechte Besteuerung von Unternehmen erscheint derzeit utopisch. Aber die Einführung einer globalen Mindeststeuer für große Konzerne – wie sie erst von Deutschland vorgeschlagen und jetzt von den USA gefordert wird – wäre ein Paradigmenwechsel. Von einer konfrontativen zu einer kooperativen Steuerpolitik. Und in jedem Fall wäre eine globale Mindeststeuer für Konzerne ein wichtiger Schritt hin zu mehr Steuergerechtigkeit, den Staaten im Sommer machen könnten.

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