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StartseiteHintergrundCamerons Reform-Spagat 16.12.2015

Großbritannien und die EUCamerons Reform-Spagat

Seit Wochen reist der britische Premierminister David Cameron in Europas Hauptstädte, um für seine Pläne einer EU-Reform zu werben. Schließlich steht dem Königreich 2017 ein Referendum bevor, in dem sich die Briten für den vollständigen Austritt entscheiden könnten. Nur: Nicht wenige halten Camerons Vorstellungen von einer anderen EU für nicht kompatibel mit der Mehrheitsmeinung.

Von Jörg Münchenberg und Annette Riedel

Der britische Premierminister Cameron am 26.11.2015 im Unterhaus in London (picture alliance / dpa / PRESS ASSOCIATION  Pa Wire)
David Cameron: "Wir brauchen wieder mehr Kompetenzen für Nationalstaaten. Sie sollten so viel wie möglich entscheiden – Europa nur, wo nötig." (picture alliance / dpa / PRESS ASSOCIATION Pa Wire)
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Im Büro von Philippe Lamberts im EU-Parlament in Straßburg. Der Belgier ist einer der beiden Fraktionsvorsitzenden der Grünen. Er gehört zu denjenigen – und es sind nicht wenige – deren Kompromissbereitschaft gegenüber den Briten begrenzt ist. Deren Vorstellungen von einer anderen EU hält er für schlicht nicht kompatibel mit der Mehrheitsmeinung.

"Wenn wir die Briten eine Zeit lang nicht in der EU hätten, dann ist das eben so. Vielleicht würden sie dann später wieder eintreten wollen, wenn sie ihre Meinung geändert haben."

Das sagt Lamberts, als man in Brüssel noch darüber spekuliert, was genau der britische Premier Cameron denn nun an Veränderungen wünscht. Wie er sich denn eine "andere EU" konkret vorstellt. Eine, in der die Briten verbleiben wollen oder eben auch nicht. Darüber will Cameron bis spätestens Ende 2017 das Volk entscheiden lassen.

"Wir brauchen einen Wandel. Europa sollte sich auf das Wesentliche konzentrieren: Wachstum und Jobs. Brüssel ist zu groß geworden; diktiert zu viel, mischt sich zu sehr ein. Wir brauchen wieder mehr Kompetenzen für Nationalstaaten. Sie sollten so viel wie möglich entscheiden – Europa nur, wo nötig."

Seit Anfang November weiß man nun mehr über Camerons konkrete Veränderungswünsche. Der britische Regierungschef hatte einen Forderungskatalog auf sechs Seiten in einem Brief an EU-Ratspräsident Tusk formuliert. In dieser Woche werden die EU-Staats- und Regierungschefs sie bei ihrem Gipfel in Brüssel beim Abendessen erstmals ausführlich diskutieren.

Eine Forderung fehlt jedoch in Camerons Forderungskatalog: die Rückverlagerung von Kompetenzen aus Brüssel in die nationalen Hauptstädte. Diese Forderung kritisiert Camerons Gegenspieler im EU-Parlament und vor allem auf nationaler Bühne, Ukip-Chef Nigel Farage, wenn er sich mokiert.

"Glauben Sie wirklich, Herr Cameron, die Briten ändern ihre Meinung, wenn Sie erreichen, dass es ein paar EU-Gesetze weniger gäbe? Sorry - aber wenn wir nicht die Kontrolle über unsere Grenzen zurückbekommen, dann werden die Briten entscheiden, dass wir die EU verlassen."

Der britische Europagegner und UKIP-Chef Nigel Farage. (picture alliance / dpa / Andy Rain)Der britische Europagegner und UKIP-Chef Nigel Farage. (picture alliance / dpa / Andy Rain)

Nicht nur die Europa-Skeptiker der Ukip sitzen Cameron im Nacken, auch die Kritiker innerhalb der Tories, seiner eigenen Partei, machen Cameron zu schaffen. Gleichzeitig weiß er, dass er die Kompromissbereitschaft der 27 EU-Partner nicht überfordern darf. Cameron braucht Ergebnisse, damit er in dem anstehenden Referendum über den Verbleib in der EU ein "Ja" bekommt. Dass er das "Ja" will, darf man ihm unterstellen. Und das lässt sich auch aus dem Brief an Donald Tusk herauslesen, in dem Cameron weniger fordert als seine Rhetorik zuletzt erwarten ließ. Sayed Kamall, Camerons Parteifreund und Fraktionsvorsitzender der Konservativen im EU-Parlament, benennt Camerons vier Kernforderungen, wie die EU zu reformieren sei:

"Zuerst müssen wir klären: Was bedeutet Freizügigkeit innerhalb der EU – geht es um Arbeitnehmer oder Menschen, die Sozialleistungen wollen? Zweitens, geht es um die Beziehungen zwischen Euroländern und Nicht-Euroländern. Dann geht es um das Ziel einer "immer tiefer integrierten EU" – muss das für alle gelten? Oder kann man flexibel damit umgehen? Und es geht um größere Wettbewerbsfähigkeit."

Cameron hinterfragt Freizügigkeit innerhalb der EU

Die meisten EU-Politiker werden bereit sein, über diese Forderungen zu verhandeln; werden vieles sogar gutheißen. Es scheint sogar möglich, sich bis Februar 2016 zu einigen. Auch wenn mancher in Brüssel fürchtet, dass allzu große Flexibilität bei Art und Tiefe der Zusammenarbeit aus der 'European Union' eine 'European Onion' machte – ein derartig vielschichtiges, zwiebelartiges Gebilde, bei dem niemand mehr überblickt, wer mit wem bei welchem Thema vertiefter zusammenarbeitet und wer nicht. Es gibt allerdings eine Ausnahme: Die Freizügigkeit aller EU-Bürger innerhalb der Union mit gleichen Rechten für alle gilt für die meisten als schlicht nicht verhandelbar. Gerade der Punkt, der Cameron aus innenpolitischen Gründen besonders wichtig ist. Er möchte in Großbritannien eine mehrjährige Frist bei einigen Arbeitnehmerrechten und Sozialleistungen für Bürger aus anderen EU-Ländern einführen.

"Es gibt definitiv rote Linien, über die wir nicht gehen dürfen, um nicht die Architektur der EU in Gefahr zu bringen. Das sind die vier Freiheiten: des Kapitals, Waren-, Dienstleistungs- und Personenverkehrs. Auch die Freizügigkeit der EU-Bürger, zu arbeiten, zu studieren in allen 28 EU-Ländern, kann nicht aufgegeben werden."

An diesem Punkt sind sich der Europaabgeordnete der SPD, Jo Leinen, und sein Kollege von der CSU, der EVP-Fraktionsvorsitzende Manfred Weber vollkommen einig.

"Nein, wer in Europa sich frei bewegt im Rahmen der Freizügigkeitsrichtlinie, wer einen Arbeitsplatz in einem anderen EU-Staat aufnimmt, hat den vollen Zugang zu sozialen Rechten, wie jeder andere EU-Bürger auch, kann keine Diskriminierung zugelassen werden. Allerdings gibt's Missbrauch und Missbrauch muss bekämpft werden. Aber das Prinzip der sozialen Mindeststandards wird nicht angetastet."

Der SPD-Europaabgeordnete Jo Leinen, von der Seite aufgenommen, sprechend und mit einer Hand gestikulierend. (imago/stock&people/Becker&Bredel)Der SPD-Europaabgeordnete Jo Leinen (imago/stock&people/Becker&Bredel)

Finger weg von den Freizügigkeiten – das wird Cameron sicher auch von den meisten der Regierenden der anderen EU-Länder beim Gipfel diese Woche zu hören bekommen. Aber bei anderen Punkten kann er mit Zuspruch rechnen. Zum Beispiel vom SPD-Europaabgeordneten Jo Leinen:

"Es gibt auch Chancen, mit Großbritannien ein Paket zu schnüren, was nicht Vorteile allein für Großbritannien bringt, sondern für die gesamte EU. Dass man den Binnenmarkt stärken will – ja. Dass man die Handelspolitik der EU verbessern will – ja. Dass die nationalen Parlamente noch mehr die Subsidiaritätskontrolle durchführen, ohne eine rote Karte, ein Veto zu bekommen – ja."

Großbritannien strebt aber genau eine solche Rote Karte an, ein Vetorecht für nationale Parlamente. Das heißt: Wenn sich eine gewisse Mindestanzahl von nationalen Parlamenten zusammentut, sollen sie Gesetzesvorhaben auf der europäischen Ebene schlicht und ergreifend stoppen können. Zwar will London offenbar nicht mehr, dass auch bereits existierende Gesetze auf diese Art und Weise abgeschafft werden können. Aber für alle neuen Gesetzesvorhaben soll diese Regelung gelten. Wobei es noch offen ist, wie viele Parlamente sich zu diesem Zwecke zusammenfinden müssten. Jan Techau von der Brüsseler Denkfabrik 'Carnegie Europe' versteht zumindest das Unwohlsein Camerons angesichts eines nicht zu leugnenden Demokratiedefizits in der EU.

"Es geht letztlich um die Verantwortung und die Zur-Rechenschaft-Ziehung der europäischen Institutionen. Das ist besonders im Europäischen Parlament schwach ausgeprägt. Aber auch in der Europäischen Kommission – aus verschiedenen Gründen – ist Aufsicht, zur Rechenschaft ziehen, Verantwortung schlecht organisiert. Die Briten kleiden das in die Forderung nach einer stärkeren Beteiligung der nationalen Parlamente. Die wollen ein Vetorecht nationaler Parlamente, so dass da sozusagen den europäischen Institutionen der Zahn gezogen werden kann."

Bei einigen von den Briten gewünschten Reformen in Bezug auf Arbeitsweise und Selbstverständnis der EU käme man an Vertragsänderungen nicht vorbei. Es gilt zudem, das Zusammenspiel im gemeinsamen Binnenmarkt zu regeln, zwischen den sich stärker integrierenden Euro-Ländern einerseits und den Nicht-Euro-Ländern andererseits, wie eben Großbritannien. Vertragsänderungen bedeuten in vielen EU-Ländern Volksabstimmungen, die erfahrungsgemäß schief gehen können. Trotzdem argumentiert Europarlamentarier Manfred Weber dafür, das Thema nicht auszusparen.

"Ich war immer ein Freund davon, dass wir grundsätzlich über Vertragsänderungen reden können müssen. Man darf nicht Rücksicht nehmen zum Beispiel auf die Populisten europaweit, die einem dann einreden wollen, die Menschen seien nicht bereit, über Europa und auch die Weiterentwicklung Europas zu reden."

Grundlage für diese Weiterentwicklung ist der sogenannte Bericht der fünf Präsidenten "Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion", veröffentlicht im Juni. Die Verfasser: EU-Kommissionspräsident Jean Claude Juncker, EU-Ratspräsident Donald Tusk, der Chef der Eurogruppe, Jeroen Dijsselbloem, der Präsident der Europäischen Zentralbank Mario Draghi sowie EU-Parlamentspräsident Martin Schulz.

Auf 27 Seiten wird da die mögliche Zukunft der Eurozone skizziert – und die fünf, so Bundesbankchef Jens Weidmann, hätten sich bei der Wahl der Möglichkeiten klar für eine Richtung entschieden:

"Zum einen der Sprung in eine Fiskalunion. Das bedeutet gemeinschaftliche Entscheidungen. Dann eventuell auch gemeinschaftliche Haftung für diese Entscheidungen. Oder die Rückbesinnung auf den Maastrichtrahmen. Also das Prinzip der Eigenverantwortlichkeit. Die fünf Präsidenten gehen relativ klar in Richtung Zentralisierung und haben dieses Modell ausgearbeitet".

Dabei verfolgt der Bericht ein klares Ziel: Die Eurozone, seit der Einführung der gemeinsamen Währung 2002 immer wieder von schweren Turbulenzen und Krisen erschüttert, soll auf ein solideres Fundament gestellt werden. Ein überfälliger Schritt, meint Politikbeobachter Techau, der gleichzeitig aber mit dem vorgelegten Papier nicht zufrieden ist:

"Ich glaube, dass das ein sehr zaghafter Versuch war, tatsächlich die Lehren aus der Eurozone zu ziehen. Ja, zu sagen, wir brauchen mehr politische Integration, wenn wir diese tiefe ökonomische Integration erhalten wollen. Das kann aber nur ein Startpunkt sein. Denn selbst, wenn wir das bekämen, das, was die fünf Präsidenten sich da ausgedacht haben, dann wäre das noch immer nicht genug, um diese Kräfte, die sich in der Eurozone entwickelt haben, wieder in den Griff zu bekommen. Man braucht eigentlich mehr."

Tatsächlich bleibt der Bericht im Auftrag der Staats- und Regierungschefs an vielen Punkten eher vage. Bis 2017 sind demnach lediglich zwei konkrete Neuerungen vorgesehen – die Einrichtung eines sogenannten Fiskalausschusses, der als unabhängige Institution die Haushaltspläne der Euromitgliedsländer beurteilen soll. Und die Verwirklichung der gemeinsamen Einlagensicherung für Sparguthaben bis 100.000 Euro – die dritte Säule der Bankenunion

Ein Vorhaben, das die Bundesregierung zwar nicht grundsätzlich ablehnt, wohl aber den von der Kommission gewählten Ansatz. Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble:

"Dass es in erster Linie darum geht, dass wir die Risiken aus dem Bankensektor bzw. aus den Staatshaushalten in den Bankbilanzen reduzieren. Bevor wir weitere Schritte in Richtung von mehr Vergemeinschaftung von Haftungsrisiken gehen. Es geht hier also ganz entscheiden um die richtige Reihenfolge".

Soll heißen: Erst müssen alle Mitgliedstaaten die bereits gefassten Beschlüsse zur Bankenunion in nationales Recht umsetzen, wie etwa die Beteiligung der Anteilseigener an einer Geldhausrettung oder auch den Aufbau von nationalen Einlagensicherungssystemen. Erst dann mache es Sinn, über einen europäischen Ansatz nachzudenken. Doch auch beim sogenannten Fiskalpakt, der wiederum die nationalen Haushalte überwachen soll, geht Berlin auf Konfrontationskurs zu Brüssel – und bekommt dabei indirekt Unterstützung von Bundesbank-Chef Weidmann:

"Die Überwachung der Einhaltung der Regeln obliegt der Kommission. Die befindet sich aber in einer Doppelrolle. Sie hat ja zum einen eine politische Funktion. Zum anderen soll sie aber auch neutrale Wächterin sein. Und das, was in dem Bericht angedacht ist, dass es sinnvoll wäre, diese Überwachungsfunktion einer neutralen Instanz zu übertragen. Die eben nicht diesen politischen Erwägungen ausgesetzt ist, damit die Fiskalregeln auch wirklich eingehalten werden".

Jo Leinen: "Ich weiß nicht, ob die Welt auf Europa wartet"

Im Oktober hat die Kommission die Idee jedoch präzisiert. Demnach soll der unabhängige Fiskalrat nur beratend tätig werden und direkt bei der Behörde angesiedelt sein. Doch das Bundesfinanzministerium bleibt dabei: Haushaltsüberwachung und politische Aktivitäten müssen strikt voneinander getrennt werden.

Selbst die organisatorische Auslagerung der Haushaltsaufsicht sei vorstellbar – eine Option, die wiederum Kommissionspräsident Jean-Claude-Juncker angesichts des drohenden Machtverlusts kaum gefallen dürfte. Doch denkt man den Fiskalrat zu Ende, ergibt sich noch eine ganz andere, viel entscheidendere Frage, meint Wirtschaftsexperte Guntram Wolff von der Brüsseler Denkfabrik Bruegel:

"Die zentrale Frage ist die der Souveränität. Wer hat die letztendliche Entscheidungsvollmacht über nationale Haushalte? Und das ist derzeit, trotz aller EU-Verträge, die es gibt und trotz aller Gremien, die geschaffen wurden, ist das nationale Parlament. Die Budgethoheit hat der deutsche Bundestag".

Woraus sich wieder andere Fragen ableiten: Eine Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion ist ohne Vertragsänderung – und damit einhergehend – ohne Verfassungsänderungen in den Mitgliedstaaten unmöglich. Hierzu aber schweigt das Papier der Präsidenten. Auch wenn völlig klar ist, dass manche Vorschläge über das Jahr 2017 hinaus ohne Vertragsänderungen nicht umzusetzen sind. Doch die Realpolitik funktioniere eben nach anderen Prinzipien, betont Politikexperte Techau:

"Man findet eigentlich immer einen Grund, warum es jetzt nicht geht. Das britische Referendum steht vor der Tür – geht also nicht. Im Jahr 2017 haben sowohl die Deutschen als auch die Franzosen Wahlen. Wird also auch nichts werden. Und ganz sicher wird in den Jahren danach auch irgendwas sein. Weswegen das alles nicht geht. Ich glaube aber, dass das auf Dauer keine Strategie sein kann".

Daneben stellt sich – zumindest mittelfristig – aber auch die Frage der politischen Legitimation bei der Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion. Von einem eigenen Eurozonenparlament war in den letzten Jahren immer wieder Mal die Rede, ausgestattet mit einem eigenen Budget. Doch bislang sind diese Ideen noch nicht konsequent zu Ende gedacht worden – genauso wenig wie die großen Integrationsschritte für die Eurozone. Was den SPD-Europaabgeordneten Leinen ziemlich ärgert:

"Es soll erst 2017 ein Weißbuch geben, welche Vertragsänderungen man braucht. Und das Ganze soll dann 2025 – also heute in zehn Jahren – realisiert sein. Ich weiß nicht, ob die Welt auf Europa wartet. Und ob Europa selber so lange warten kann. Die Bude brennt überall lichterloh. Und es wäre eigentlich beherztes Handeln und Zugreifen gefordert".

Die Weiterwicklung Europas - sowohl im Zeichen des wirtschaftspolitischen Zusammenrückens innerhalb der Eurozone als auch im Cameronschen Sinne - sie wird auf alle Fälle einer Frage mehr Gewicht verleihen: Wie das Verhältnis zwischen Euro-Ländern und Nicht-Euro-Ländern zur allseitigen Zufriedenheit organisiert werden kann. Nicht einfach, sagt Analyst Guntram Wolff.

"Ich glaub, das ist 'messy'. Es ist also unschön, wie es jetzt aussieht. Und das wird man auch nicht so leicht in eine schöne Gestalt überführen können. Also das wird weiterhin unklar bleiben."

Was jedoch klar ist: Großbritannien als Nicht-Euro-Land verlangt keine Mitspracherechte bei Angelegenheiten, die ausschließlich die Euro-Länder betreffen, sagt der britische Europapolitiker von den Tories, Sayed Kamall.

"Was wir gemeinsam haben, ist der Binnenmarkt. Das sind auch beispielsweise internationale Handelsabkommen und Umwelt-Themen. Falls die Briten sich für den Verbleib in der EU entscheiden, werden solche Themen genau wie bei den anderen Nicht-Euro-Ländern weiter die Schnittmengen sein. Wenn wir nicht bei der vertieften Zusammenarbeit mitmachen wollen - wir wollen sie nicht aufhalten."

Sehr wohl aber Entscheidungen der Euro-Länder sehr genau darauf hin prüfen, ob sie negative Auswirkungen auf die übrigen EU-Länder haben.

"Aus London wird man genau hinschauen, ob die Nicht-Euro-Länder diskriminiert werden. Das wird auch Reibereien geben. Auf der anderen Seite können die Nicht-Euro-Länder keine Blockade-Situation bekommen, um eine Vertiefung in der Eurozone zu verhindern."

Philippe Lamberts  (AFP)Philippe Lamberts (AFP)

Nicht weniger als die Quadratur des Kreises müsse gelingen, sagt der SPD-Europaparlamentarier Jo Leinen: Auf der einen Seite das Zusammenrücken der aktuell 19 Euro-Länder zu einer echten Wirtschafts- und Währungsunion, die wirtschaftspolitisch wesentlich mehr gemein hat als eine gemeinsame Währung, die aber andererseits den Binnenmarkt der 28 nicht beschädigt.

"Wir brauchen einen flexiblen Mechanismus, der beides ermöglicht: Die Eurozone muss sich weiter vertiefen, sonst funktioniert der Euro nicht. Das ist die Lehre der letzten sechs Jahre in der Finanzkrise. Auf der anderen Seite haben wir dann ein Land wie Großbritannien – hoffentlich nicht viel mehr Mitgliedsländer – die nicht mehr mitmachen wollen bei der Vertiefung und trotzdem Teil der Europäischen Union sind und des Binnenmarktes."

Die beiden Sphären – Eurozone und Nicht-Euro-Länder wie Großbritannien – sollten sich nicht zu weit voneinander entfernen, sagt der grüne Europaabgeordnete, Philippe Lamberts.

"Sonst haben wir tatsächlich eine Währungsunion, mit der die restlichen Länder verbunden wären, ähnlich wie heute etwa Norwegen mit der EU. Dann wäre aber das politische Interesse der Nicht-Euro-Länder innerhalb der EU begrenzt."

Leicht vorstellbar, dass David Cameron dies tunlichst verhindern will.

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