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StartseiteHintergrundGute Schulden, schlechte Schulden11.05.2010

Gute Schulden, schlechte Schulden

Die Europäische Währungsunion am Limit

"Die Deutschen glauben eher an die Bundesbank als an den lieben Gott", sagte einst Jacques Delors als der Vertrag von Mastricht 1992 ausgehandelt wurde. Ein Satz, den wohl heute kaum noch jemand unterschreiben würde.

Von Ursula Welter und Volker Finthammer

Der ehemalige Präsident der Europäischen Zentralbank Wim Duisenberg, links, und sein Nachfolger Jean Claude Trichet ( EZB/Martin Joppen)
Der ehemalige Präsident der Europäischen Zentralbank Wim Duisenberg, links, und sein Nachfolger Jean Claude Trichet ( EZB/Martin Joppen)
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Der Euro auf der Kippe
Währung in Not?

Aachen, 9. Mai 2002. Festakt für den Euro.

Zum ersten Mal zeichnete die Stiftung Internationaler Karlspreis nicht eine Person, sondern einen Gegenstand aus: Den Euro.

"Sie haben sich entschieden, den Euro zu ehren, unser Geld."

Der Niederländer Wim Duisenberg, der erste Präsident der Europäischen Zentralbank, nahm den Preis im Mai 2002 entgegen:

"Wenn ich heute den Karlspreis für den EURO entgegen nehme, möchte ich dieser Vision Europas und all denen, die sie geformt und verwirklicht haben, Anerkennung zollen."

Der Feststimmung ist Ernüchterung gefolgt. Heute, acht Jahre später, wanken zwei zentrale Pfeiler der Währungsunion. Pfeiler, die den Euro zu einer stabilen Währung machen sollten – so stabil wie die D-Mark. Der erste Grundsatz, solide Haushaltsführung, wurde im Laufe der zurückliegenden Jahre geopfert; der zweite Grundsatz, die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank von politischen Vorgaben, ist spätestens mit Beginn dieser Woche dahin.

Als der Vertrag von Maastricht 1992 ausgehandelt wurde, lieferte das Gesetz der Deutschen Bundesbank die Blaupause für die gemeinsame Zentralbank der Euroländer, die EZB. Die Deutschen hatten mit dem strikten geldpolitischen Kurs der Bundesbank gute Erfahrungen gemacht. Ihre Aufgabe sah sie vor allem darin, Inflation, also den Wertverlust der Währung zu verhindern. Die Mark war stabil, das Vertrauen in die Politik der Währungshüter unerschütterlich. So unerschütterlich, dass Jacques Delors über die Deutschen sagte, sie glaubten eher an die Bundesbank als an den lieben Gott.

Eine Ironie, in der auch Verbitterung steckte. Denn so mancher Politiker hatte sich im Laufe der Jahre die Zähne an der Bundesbank ausgebissen, wenn sie wieder einmal stur das Geld verknappte und den Leitzins erhöhte, um Inflationstendenzen im Keim zu ersticken.

Und so stieß es auch in Europa dem einen oder anderen Politiker sauer auf, dass die Europäische Zentralbank – wie die Bundesbank - unabhängig von politischen Weisungen sein sollte. Das aber war gute und erfolgreiche Übung in Deutschland gewesen, und mit dem Maastricht-Vertrag akzeptierten die Unterzeichner, dass die EZB vor allem eines zu gewährleisten habe: Preisstabilität.

Wirtschafts- und Konjunkturförderung etwa durch niedrige Zinssätze - wie sie vor allem Politiker immer wieder von den Zentralbankern einfordern, dürfen laut Satzung erst in zweiter Linie Sache der Europäischen Zentralbank sein. Und dies auch nur dann, wenn die Preisstabilität dadurch nicht gefährdet wird.

Eine übermäßige Geldvermehrung sollte es also auch unter dem Regime der Europäischen Zentralbank nicht geben. Deshalb wurde mit dem Vertrag von Maastricht festgelegt, dass kein Staat die Notenpresse mehr anwerfen dürfe. Fortan wachten also Währungshüter über den monetären Spielraum einer jeden Volkswirtschaft im Euroraum, nicht mehr Politiker – wie es zumal in den südlichen Staaten Europas jahrzehntelang der Fall gewesen war, mit der Folge hoher Inflationsraten. Der Geldhahn sollte also zugedreht werden mit Artikel 104 des Maastricht Vertrages. Darin heißt es:

"Überziehungs- und andere Kreditfazilitäten bei der EZB oder den Zentralbanken der Mitgliedstaaten für Organe oder Einrichtungen der Gemeinschaft, Zentralregierungen, regionale oder lokale Gebietskörperschaften oder andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, sonstige Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder öffentliche Unternehmen der Mitgliedstaaten sind ebenso verboten wie der unmittelbare Erwerb von Schuldtiteln von diesen durch die EZB oder die nationalen Zentralbanken."

Kein Erwerb von Schuldtiteln der Mitgliedsländer. Da steht er, der Grundsatz, mit dem die EZB nun brechen muss, da sie sich zum Aufkauf von Anleihen der hochverschuldeten und an den Märkten nicht mehr kreditwürdigen Staaten genötigt sieht.

Damit holt die Notenbank eine Entwicklung ein, die abzusehen war.

Erstens, weil Staaten wie Belgien, Italien und Griechenland bereits mit hohen Schuldenständen in die Währungsunion aufgenommen wurden. Zweitens, weil mithilfe Deutschlands und Frankreichs die Regeln des Stabilitätspaktes aufgeweicht und Haushaltssünder in Europa damit erst recht zum Tanz aufgefordert wurden. Und drittens, weil Staaten wie Frankreich ihren Wunsch, die Geldpolitik der Notenbank beeinflussen zu können, nie ganz aufgegeben haben.

Bereits als vor knapp 20 Jahren die Beratungen über die europäische Währungsunion auf die Zielgerade einbogen, zeigte sich: Jedes europäische Land hatte seine eigene währungspolitische Tradition. Die Unterschiede waren enorm. Auch bei den Vorstellungen darüber wie eng die finanzpolitischen Grenzen sein müssten, die der Politik gesteckt werden sollten. Das zeigte sich zum Beispiel, als Deutschland vorschlug, den Vertrag von Maastricht zu ergänzen. Und zwar durch einen Stabilitätspakt. Auf diese Weise wollte der damalige Finanzminister, Theo Waigel, vorbeugen – denn es zeichnete sich bereits damals ab, dass Italien und Belgien, später auch Griechenland, trotz hoher Schuldenstände in den Währungsclub aufgenommen werden sollten.

Der von Waigel vorgeschlagene Pakt sollte einerseits den sogenannten Konvergenzkriterien zu dauerhafter Gültigkeit verhelfen, andererseits Sanktionen gegen Haushaltssünder möglich machen.

"Es geht uns mit unserem Stabilitätspakt nicht um die Befriedigung deutscher Regelungswut oder um teutonischen Stabilitätswahn."

Nicht zuletzt die zwei Haushaltskriterien sollten auch nach Eintritt in die Währungsunion für alle Staaten zum verbindlichen Maß der Dinge gemacht werden. Erstens sollte die Gesamtverschuldung jedes Landes die Marke von 60 Prozent des Bruttoinlandsproduktes nicht überschreiten. Und zweitens sollte die jährliche Neuverschuldung nie über drei Prozent des BIP steigen. Beide Zahlen, so betonten Wirtschaftswissenschaftler und Währungshüter damals, stünden in einem engen Verhältnis zueinander und seien keineswegs beliebig: Wer bereits einen Haufen Schulden habe, dürfe nicht mehr allzuviel neue Schulden machen.

Der Vorschlag, diese Regel der doppelten Schuldengrenze mit einem Stabilitätspakt dauerhaft festzuschreiben, wird rasch zerpflückt. Noch vor Inkrafttreten der Währungsunion wird aus dem "Stabilitätspakt", nicht zuletzt auf Drängen Frankreichs ein "Stabilitäts- und Wachstumspakt". Damit soll schon im Titel klar sein: Die Politik hat ein Wörtchen mitzureden, die alleinige und vorrangige Verpflichtung auf das Ziel der Preisstabilität wird semantisch und - wie sich bald herausstellen soll - auch tatsächlich eingeschränkt. Und auch der im ursprünglichen Vorschlag enthaltene Plan, gegen Haushaltssünder automatisch Sanktionen zu verhängen, wird verwässert. Jeder Bestrafung müssen zuerst, so wurde es seinerzeit beschlossen, die Staats- und Regierungschefs zustimmen. Die Übeltäter wurden also zu ihren eigenen Richtern ernannt. Damit wurde der Pakt von Anbeginn an zum stabilitätspolitischen Steinbruch degradiert.

"Sie sehen heute Abend einen ausgesprochen zufriedenen deutschen Finanzminister vor sich. Nach sehr langen und ja nicht einfachen Diskussionen haben wir eine gute politische Einigung erzielt und zwar so, dass wir heute Abend sagen können, es war einstimmig, es war auch gemeinsame Überzeugung","

sagte der frühere Finanzminister Hans Eichel im Frühjahr 2005 in Brüssel. Deutschland und Frankreich hatten ihre Schlacht gegen den Stabilitätspakt gewonnen. Statt sich als Defizitsünder von den übrigen Euroländern in die Pflicht nehmen zu lassen, wie es die strenge Auslegung des Paktes verlangt hätte, hatten die beiden stärksten Volkswirtschaften ihr gemeinsames Gewicht in die Waagschale geworfen und eine antizyklische Auslegung des Paktes verlangt. Schulden, die durch eine unmittelbare Antikrisenmaßnahme eines Landes dessen Neuverschuldung in den Höhe treiben, sollten fortan anders, milder bewertet werden als die übrigen Schulden. Das war die Unterscheidung von guten und von schlechten Schulden. Diese weiche Auslegung des Stabilitätspaktes sorgt bei der Europäischen Zentralbank bis heute noch für den entsprechenden Unmut. EZB-Chef Jean-Claude Trichet in der vergangenen Woche::

""Wir haben versucht den Stabilitäts- und Wachstumspakt zu verteidigen als er im Jahr 2004 angegriffen wurde. Wir haben alles daran gesetzt ihn so weit als möglich zu verteidigen. Erinnern Sie sich daran, dass selbst der Präsident der EU Kommission damals gesagt hat, es sei ein dummer Pakt. Und denken Sie an den damaligen Bundeskanzler von Deutschland oder den damaligen französischen Staatspräsidenten, die den Stabilitätspakt sprengen wollten. Wir haben ihn damals mit allem Ehrgeiz verteidigt und wir rufen auch heute noch danach, dass die Regeln eingehalten werden."

Doch mit dem Einhalten ist das so eine Sache. Bislang muss die EU Kommission, die einmal pro Jahr die Haushaltsprogramme der Mitgliedsländer überprüft, den von den Regierungen der Mitgliedsländer vorgelegten Berichten mehr oder weniger Glauben schenken.
Doch wie dünn diese Basis ist, zeigte sich schon im Jahr 2004, als zum ersten Mal erkennbar wurde, welch falsches Bild sich mit falschen Zahlen zeichnen lässt. Die geschönten Zahlen der griechischen Regierung sorgten damals schon für einiges Aufsehen.

"Es kann nicht sein, dass jeder bei der Haushaltsaufstellung in seinem Nationalstaat sich auch auf eigene Wachstumsprognosen festlegen darf, die weder von der Europäischen Kommission oder den anderen Finanzministern nicht auch so eingeschätzt werden. Es kann nicht sein, dass wir unterschiedliche Wechselkurse in unsere Haushaltsplanung aufnehmen. All diese Elementardaten zukünftiger Haushaltsführung müssen so konsolidiert werden, dass die von jedem als richtig und wahrscheinlich erachtet werden."

So der Luxemburger Regierungschef und Vorsitzende der Eurogruppe, Jean Claude Juncker vor nunmehr fünf Jahren. Die Aussage ist immer noch aktuell und Grundlage der neuen Überlegungen zur Stärkung des Stabilitätspaktes, die die EU-Kommission morgen präsentieren will. Denn aus dem ersten Sündenfall der griechischen Regierung wurden seinerzeit so gut wie keine Konsequenzen gezogen. Zwar gab es eine lautstarke Debatte darüber, dass die europäische Statistikbehörde Eurostat künftig auch vor Ort in Athen die Zahlen prüfen sollte. Doch der entsprechende Gesetzentwurf ist wieder einmal am Widerstand Deutschlands und Frankreichs gescheitert. Eine Lex Griechenland dürfe es in der EU nicht geben. Was für einen gelte, müsse für alle gelten. So deren Argument damals. Dahinter stand aber noch etwas anderes. Die beiden großen Defizitsünder jener Tage, also Deutschland und Frankreich, wollten natürlich auch verhindern, dass Brüssel in Berlin und Paris in die Bücher schaut.

Die als "Lex Griechenland" diskreditierte Stärkung von Eurostat zu verhindern war damals einer eine der ersten Amtshandlungen der Großen Koalition unter Angela Merkel. In diesen Tagen und Wochen, in denen sich die große Krise der europäischen Staatsschulden offenbart, klingt die Kanzlerin allerdings völlig anders, jetzt sollen die Schrauben wieder angezogen werden:

"Das liegt jetzt als Arbeit vor uns. Und ich will nur sagen, Deutschland wird sich bei dieser Arbeit sehr engagiert einbringen, weil wir gesehen haben, dass die Situation im Umgang mit Defizitverfahren nicht adäquat und nicht ausreichend ist und wann wenn nicht jetzt muss man die Lehren aus einem solchen Sachverhalt ziehen."

In zwei Schritten soll das geschehen. Zum einen wird die EU-Kommission bereits morgen Vorschläge unterbreiten, wie die Kontrolle der Finanz- und Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten verbessert werden kann. Daneben soll eine auf dem letzten EU-Gipfel eingesetzte Arbeitsgruppe, die in der kommenden Woche zum ersten Mal tagt, sich der Frage der langfristigen und weiterreichenden Konsequenzen widmen, die mit möglichen Änderungen der EU-Verträge einhergehen würden. Dahinter verbergen sich auch die Fragen nach einem möglichen Ausschluss einzelner Staaten aus der Währungszone.

Die EU-Kommission setzt mit ihrem Maßnahmebündel, das sie morgen vorstellt, zunächst auf einen pragmatischen und weniger rigorosen Ansatz. Sie will den Pakt von zwei Seiten her verschärfen: Einerseits im sogenannten Haushaltsverfahren und andererseits bei den möglichen Sanktionen. So fordert die EU- Kommission bereits bei der Aufstellung der nationalen Haushalte ein größeres Mitspracherecht:

"Die Koordinierung der Haushaltspolitik muss bereits zeitnah im Vorfeld geschehen um sicher zu gehen, dass wir alle in die gleiche Richtung gehen und damit es und leichter fällt die nationalen Entscheidungen besser aufeinander abzustimmen","

sagt Währungskommissar Olli Rehn. Das heißt im Klartext: Die EU-Kommission will die nationalen Haushaltspläne vorgelegt bekommen, noch bevor die Abgeordneten in den nationalen Parlamenten sich damit befassen. Auch bei den Defizitverfahren will die EU-Kommission künftig schärfere Zähne zeigen und jene Staaten stärker in die Pflicht nehmen, die bereits mehrfach gegen den Stabilitätspakt verstoßen haben.

""In diesem Zusammenhang sollten wir alles daran setzen, die bestehenden Instrumente konsequent umzusetzen. Schließlich haben wir die Möglichkeit, die Mittel aus dem Kohäsionsfonds auszusetzen bei Ländern, die den Regeln widersprechen - und da sollte es auch einen stärkeren Automatismus für solche Strafen geben, um dem Pakt wieder Gewicht zu verleihen."

Noch weitergehende Reformen für den Stabilitätspakt musste Währungskommissar Rehn gleich wieder in den Schubladen seiner Behörde verschwinden lassen. Die Finanzminister der Mitgliedstaaten wollten davon nichts wissen. Doch damit ist die Kritik an den Kommissionsplänen noch nicht verstummt. Da gibt es beispielsweise den Wunsch, zur schon von Theo Waigel vorgeschlagenen Strafautomatik zurückzukehren:

"Es heißt heute in den Verträgen immer, die Finanzminister können beschließen, wenn es um Sanktionen geht, wenn es um Warnbriefe geht. Hier wollen wir eigentlich die Finanzminister rausnehmen und einen Automatismus festschreiben. Das muss in den Verträgen abgesichert sein, sonst werden die Finanzminister immer darauf bestehen, das ihnen zugestandene Recht auch zu behalten","

sagt der Vorsitzende der CSU Abgeordneten im EU Parlament, Markus Ferber. Denn bislang haben die Finanzminister, jedenfalls die der größeren Mitgliedsländer, immer genügend Stimmen im Ecofinrat sammeln und auf die Waage bringen können, um unliebsame Entscheidungen oder gar die Verhängung von Strafen gegen Defizitsünder durch eine Sperrminorität zu verhindern. Die Rechte der EU-Kommission im Bereich der Kontrolle der Haushalte der Mitgliedstaaten zu stärken, davon hält CSU-Politiker Ferber allerdings gar nichts:

""Ich bin der Meinung, dass die EU-Kommission diese Forderung selber durch kluges Nachdenken zurückziehen sollte und ein Modell der deutschen Schuldenbremse für alle Mitgliedsstaaten der Eurozone vorschreiben sollte."

Kaum hatte Währungskommissar Olli Rehn seine Idee der frühzeitigen Haushaltskontrolle ins Spiel gebracht, hagelte es Proteste aus den nationalen Parlamenten. Das souveräne Recht der der Haushaltspolitik werde man sich von Brüssel nicht nehmen lassen. Von einer unnötigen Panikmache spricht dagegen der SPD Europaabgeordnete Udo Bullmann:

"Natürlich wird man ein nationales, souveränes Parlament nicht in seinen Rechten einschränken können und wollen. Auf der anderen Seite werden die Mitgliedsstaaten ihre Souveränität auch in der Entscheidung, was ihnen haushaltspolitisch wichtig ist nur dann behalten können, wenn wir auf gemeinsamen Europäischen Grund agieren."

Doch hinter all dem verbirgt sich ein grundsätzlicher politischer Streit, der Europa in zwei Lager spaltet.

"Unser Hauptproblem ist, dass die Regeln nicht korrekt sind","

sagt der grüne EU Parlamentarier Sven Giegold.

""Wir haben grundsätzlich nur zwei harte Regeln. die 60 Prozent Verschuldungsobergrenze und drei Prozent Defizitobergrenze pro Jahr, und das genügt eben nicht für eine gemeinsame Währungsunion. Und das ist das zentrale Problem. Und bei der Frage soll Europa nun eine gemeinsame Wirtschaftsregierung bilden, ja oder nein, stehen eben nicht die Griechen auf der Bremse, sondern die deutschen."

Während das eine Lager, das nicht nur die Linksparteien in Europa, sondern auch Länder wie Frankreich umfasst, eine stärkere wirtschaftspolitische Integration Europas mit einer abgestimmten Finanz- und Wirtschaftspolitik bis hin zur Sozialpolitik fordert, hält die andere Seite mit Deutschland an der Spitze an einer weitgehenden Austeritätspolitik der Nationalstaaten im gemeinsamen Währungsraum fest, um einen europaweiten Umverteilungsmechanismus zu verhindern. Ihr Stabilitätsanker war bislang die Europäische Zentralbank und der Stabilitäts- und Wachstumspakt. Doch die Krise hat diese Fundamente ins Wanken gebracht.

Erst die Inflation der 20er-Jahre des letzten Jahrhunderts, so schrieb Stefan Zweig, habe die Deutschen, "hasswütig und hitlerreif" gemacht. Auch deshalb wurde vor drei Jahren der 50. Geburtstag der Bundesbank kräftig gefeiert.

Eine Erfolgsgeschichte habe sie geschrieben, hieß es da. Eine Erfolgsgeschichte, die in der Ära des Euros nun von der Europäischen Zentralbank fortgesetzt werde, mit der fortgesetzten Unabhängigkeit der Geldpolitik von wirtschaftspolitischen und wahltaktischen Überlegungen, und mit der Verschrottung der Notenpressen in Europa.

Die Finanzkrise stand den Europäern damals erst noch bevor. Aber der Schuldenberg, den sie angehäuft hatten, war da bereits weithin sichtbar. Eine Herausforderung geradezu für Spekulationen gegen das gemeinsame Geld der Europäer.

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