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StartseiteHintergrund Wirtschaft (Archiv)Helfer in Nadelstreifen22.04.2007

Helfer in Nadelstreifen

Privatinvestoren in der Entwicklungszusammenarbeit

Public Private Partnership (PPP) heißt ein Schlüsselbegriff der Entwicklungszusammenarbeit. Private und öffentliche Gelder fließen zusammen und sollen segensreich wirken. Mit dem PPP-Programm der Bundesregierung werden deutsche Unternehmen ins Boot geholt, seit vielen Jahren hat es seinen festen Platz im Etat. Allerdings werden nicht alle Fördergelder auch abgerufen.

Von Dorothee Heintze

Public Private Partnership soll die Entwicklungshilfe voranbringen. (AP Archiv)
Public Private Partnership soll die Entwicklungshilfe voranbringen. (AP Archiv)

Ein lauer Sommerabend auf dem Gelände der LSU, der Leyte State University auf der Insel Leyte am südlichen Ende der Philippinen. Die Studenten der Uni haben sich fein herausgeputzt. Sie singen und tanzen, als hätten sie den ganzen Tag nichts anderes zu tun. Dabei liegen arbeitsreiche Monate hinter ihnen. Mit finanzieller Unterstützung der Firma Bosch-Siemens-Haushaltsgeräte haben sie einen Pflanzenölkocher entwickelt und zur Marktreife gebracht. An diesem Abend wird der Kocher unter dem schönen Namen Protos offiziell der Öffentlichkeit vorgestellt.

Bei Bosch-Siemens verantwortlich für das Produkt ist Manager Dirk Hoffmann. Über zwei Jahre lang hat er die Entwicklung des Pflanzenölkochers vorangetrieben. Der mit jeder Art von Öl zu betreibende Kocher soll langfristig dafür sorgen, dass in den Küchen der Dritten Welt nicht mehr kostbares Tropenholz. sondern das überall verfügbare Öl verfeuert wird. Die Idee ist verblüffend einfach, die technische Umsetzung umso komplizierter. Forscher der deutschen Universität Hohenheim und der philippinischen Leyte State University brauchten unzählige Versuche, um alle Schwierigkeiten zu überwinden. Probleme hatten nicht nur die Wissenschaftler. Auch in der Firmenzentrale in München mussten Dirk Hoffmann und seine Mitstreiter aus der Protos-Projektgruppe Widerstände überwinden:

"Die technologischen Hürden sind groß, aber auch die internen Hürden sind hoch, Sie müssen ein paar Leute überzeugen, dass das Sinn macht innerhalb des Unternehmens. Und die organisatorischen Hürden sind nicht ganz unkompliziert. Das ist völlig ungewöhnlich für ein Industrieunternehmen, ein deutsches. Ich habe noch nie ein deutsches Unternehmen mit einer Gemeinde zusammenarbeiten gesehen. Und das ist eigentlich noch eine eher unorganisierte Gemeinde. Politik ist hier im Spiel. Das heißt, Sie müssen wahnsinnig viel vernetzen."

Nun ist Dirk Hoffmann zwar ein sympathischer Manager, der mit viel Herzblut ein Projekt für den Einsatz in der Dritten Welt begleitet hat, doch ein Entwicklungshelfer ist er trotz Protos noch lange nicht geworden. Wieso hat sich seine Firma dann trotzdem in diesem Bereich engagiert?

PPP - Public Private Partnership lautet das Zauberwort. Public Private Partnership kennen viele aus ihren Heimatstädten und Kommunen. Die englischsprachige Formel bedeutet im Kern nichts anderes als eine Verschmelzung von öffentlichen und privaten Geldern und Interessen. Was in Städten und Kommunen mal mehr, mal weniger gut funktioniert, prägt seit Jahren auch die deutsche Entwicklungshilfe, oder wie es heute politisch korrekter heißt Entwicklungszusammenarbeit. Und auch hier lautet der Grundsatz: Vom Staat kommt die Anschubfinanzierung, den Rest bezahlt der private Unternehmer. Beide sollen am Ende profitieren.

Genauso so soll es beim Pflanzenölkocher sein. An die 2,5 Millionen Euro hat Bosch-Siemens bisher in das Projekt investiert, 400.000 Euro staatliche Gelder kamen dazu. Die Investition ist minimal im Vergleich zur Entwicklung einer neuen Mikrowelle. Trotzdem musste Dirk Hoffmann im Unternehmen für dieses Geld kämpfen. Zwar redet er immer wieder gerne über die vielen zehntausend Pflanzenölkocher, die Bosch-Siemens eines Tages weltweit vertreiben will, aber zurzeit schießt die Firma noch zu. Und ob der Kocher wirklich ein weltweites Erfolgsmodel wird, steht noch nicht fest. Ohne PPP, da ist sich Dirk Hoffmann sicher, hätte sich Bosch-Siemens auf das Abenteuer Protos niemals eingelassen.

Die Idee, die deutsche Privatwirtschaft in der Entwicklungspolitik mit ins Boot zu holen, kam ursprünglich von Entwicklungshilfeminister Carl-Dieter Spranger (CSU). Aufgegriffen wurde sie von seiner Nachfolgerin im Amt, Heidemarie Wieczorek-Zeul (SPD), die dafür sorgte, dass PPP seit 1999 einen festen Platz in der deutschen Entwicklungshilfe hat.

Seit sechs Jahren also gibt ihr Ministerium, kurz BMZ genannt, einen Jahresetat für die so genannte PPP-Fazilität frei. Das umständliche Wort bedeutet nichts anderes als Topf oder Fonds. Im Jahr 1999 lag dieser Topf bei einer Größenordnung von 13,7 Millionen Euro. Gefördert wurden 108 PPP-Projekte. Seither gab es jedes Jahr eine Steigerung, für 2005 hat das BMZ 22,1 Millionen Euro bereitgestellt, die Zahl der Projekte betrug 114. Die Palette der geförderten Projekte reicht von der Förderung ökologisch korrekter Schnittblumenproduktion in Ecuador bis hin zu Trainingszentren für endoskopische Verfahren in der Gynäkologie in Indien.

Wie viel Geld oder wie viel technische Unterstützung jedes einzelne Projekt bekommt, das entscheidet jedoch nicht allein das BMZ, sondern verschiedene Durchführungsorganisationen. Zu den bekanntesten gehört die Deutsche Investitions- und Entwicklungsgesellschaft (DEG), eine Tochter der KfW, der Kreditanstalt für Wiederaufbau, die Finanzminister Peer Steinbrück untersteht. Die DEG kümmert sich um die Finanzierung privater Investitionen in Entwicklungs- und Reformländern. Bekannt ist auch die GTZ, die Gesellschaft für technische Zusammenarbeit mit ihrem Hauptsitz in Eschborn. Dort arbeiten allein fast 1000 Experten, weltweit sind über 10.000 Menschen für die Organisation unterwegs. Hinzu kommt die SEQUA, die Stiftung für wirtschaftliche Entwicklung und berufliche Qualifizierung, der DED, der Deutsche Entwicklungsdienst - und das sind noch nicht alle. Selbst Insider haben heute Mühe, das komplizierte Geflecht der staatlichen und privaten Entwicklungshilfeorganisationen in Deutschland zu durchschauen. Jede Organisation pocht auf ihre Eigenständigkeit. So ist die DEG für die Finanzierung der Hilfsprojekte zuständig, die GTZ für die technische Unterstützung. Doch das gilt häufig nur noch in der Theorie. In der Praxis beteiligt sich auch die GTZ immer häufiger an Finanzierungsprogrammen, die DEG schickt Experten als Berater.

Rolf Gerber leitet den PPP-Bereich bei der DEG. Der gelernte Banker bezeichnet sich selbst als "Entwicklungshelfer im Nadelstreifen" und reist für seine Projekte quer durch die Welt. Grundsätzlich, so berichtet er, geht die Initiative für ein PPP-Projekt immer vom Unternehmen aus. Ist ein Antrag eingegangen, prüft die DEG:

"In der Regel läuft es so ab, dass wir ein erstes Treffen bei uns in Köln haben. Wenn das positiv verläuft, dann machen wir in der Regel in jedem Fall einen Betriebsbesuch. Und wenn dann das Bild sich rundet mit dem Businessplan über das PPP-Projekt mit den Bilanzen, mit der Auskunft, mit der eigenen Vor-Ort-Inaugenscheinnahme, dann ist das in der Regel ein ausreichender Erkenntnisstand, um dann auch entscheiden zu können."

Diese Rahmenbedingungen lassen sich unter anderem im niedersächsischen Zeven überprüfen. Hier hat die Firma Lisega ihren Stammsitz. Das mehrstöckige Bürogebäude in einem Industriegelände außerhalb der Stadt wird gerade grundrenoviert. Der Firma geht es gut. 300 Mitarbeiter produzieren hier Spezialaufhängungen für Rohrleitungen, die in Kraftwerken für mehr Sicherheit sorgen. Weltweit arbeiten im Außendienst noch weitere 660 Mitarbeiter für Lisega. Der Jahresumsatz liegt bei 80 Millionen Euro und steigt.

Vor allem in China werden zurzeit besonders viele Kernkraftwerke gebaut. Planung und Bau der Kraftwerke erfolgt hier wie weltweit üblich im 3D-Modell am PC. Doch nur wenige Techniker in China beherrschen die Programme soweit, dass sie auch die sicheren Rohraufhängungen am Bildschirm einplanen und einen Kraftwerksbetrieb damit simulieren können. Hier tritt Lisega auf den Plan. Seit 1998 gibt es in China eine Repräsentanz. Angeboten werden auch Fortbildungen für die Kernkraftwerksentwickler - seit 2005 im Rahmen eines PPP-Projektes. Rolf Münnich vom Vorstand der Lisega erläutert.

"Ich denke, der Staat hat ein Interesse daran, dass China nicht irgendwelche Kraftwerke gebaut werden, sondern umweltfreundliche Kraftwerke mit hoher Effizienz nach dem neusten Stand der Technik. Die Not, die in China vorherrscht, dies beschleunigt zu tun, ist erkennbar und allgemein bekannt vor dem Hintergrund der Entwicklung dort. Und also war es nahe liegend, dass wir irgendwo ein Know-how-Transfer organisieren sollten, der in diesem Teilbereich, in dem wir uns beschäftigen, sicherstellt, dass die sehr schnell den Stand der Technik dort umsetzen können."

Eigentlich, so verlangen es die für alle PPP-Projekte gültigen Grundsätze, dürfen die staatlichen Mittel nur dann an die Privatunternehmen fließen, wenn diese ein Projekt außerhalb ihrer unternehmerischen Kernaufgaben beantragen. So sollen Mitnahmeffekte vermieden werden nach dem Motto, was das Unternehmen sowieso gemacht hätte, soll nicht durch Steuergelder subventioniert werden.

Das aber ist bei Lisega nicht der Fall. Die Schulungen der Kraftwerksbauer dienen ausdrücklich dazu, Lisega-Produkte bekannt zu machen und dann zu verkaufen. Mit bemerkenswerter Offenheit sagt dann auch der Lisega-Vorstandsvorsitzende Hans-Herlof Hardtke:

"Ich denke, dass die DEG den Regierungsauftrag hat, die deutsche Wirtschaft bei dem deutschen Einstieg in den chinesischen Markt zu unterstützen, weil das im volkswirtschaftlichen Interesse ist, die Exportquote darüber zu erhöhen und die Unternehmen in einem so stark wachsenden Markt beteiligt zu sein, unterstützt."

So spricht ein Mittelständler. Hans-Herlof Hardtke spart sich alle schönen Worte über soziale Verantwortung und Entwicklungshilfe und nennt die Dinge beim Namen: Wenn in China die Aufträge sprudeln, dann sichert dies die Arbeitsplätze in Zeven, ein aus seiner Sicht verständlicher Ansatz. Aber entspricht das wirklich dem PPP-Ansatz?

Noch ein Besuch, diesmal in Berlin, im BMZ bei Staatssekretär Erich Stather, dem zweiten Mann hinter Heidemarie Wieczorek-Zeul. Der gelernte Journalist kam zusammen mit seiner heutigen Chefin ins Ministerium und hat sich von Anfang an intensiv mit dem PPP-Programm befasst. Man merkt, es liegt ihm am Herzen. Ganz ähnlich wie der Zevener Unternehmer Hardtke hat sich auch Erich Stather eine ausgesprochen pragmatische Sicht der Dinge angewöhnt und sieht auch die wirtschaftsfördernden Aspekte:

"Das ist auch ein Element. Insbesondere in China ist es manchmal auch ein Stück Türöffner, was wir machen. Das ist ein Effekt, den wir auch für richtig finden, weil uns natürlich auch Arbeitsplätze in Deutschland interessieren. Wir haben festgestellt, wir haben relativ wenig entwicklungspolitische Maßnahmen in China im Vergleich zur Größe des Landes. Wir sind im Augenblick ungefähr bei 40 und 50 Millionen pro Jahr. Aber in den letzten zehn Jahren hat sich der Export Deutschlands nach China verzehnfacht, während der Export von China nach Deutschland sich nur verdoppelt hat. Da ist die Schere also weit auseinandergegangen, und ich glaube, dass wir an der einen oder anderen Ecke durchaus mit unseren Projekten, PPP oder anderen, Türöffner waren für deutsche Unternehmen."

Erich Stather stammt aus einem kleinen Handwerksbetrieb und kennt den deutschen Mittelstand von innen her. Er weiß, dass man diese Unternehmer nur mit handfesten Gewinnchancen packen kann. Wo sich eine Firma wie Bosch oder Siemens eine PR-Broschüre zum Thema Pflanzenölkocher und soziale Verantwortung des Unternehmers leisten kann, da will ein Mittelständler Ergebnisse in der Bilanz sehen und zwar möglichst bald und nicht erst in zehn Jahren. Genau diesen Tatbestand aber greifen die Gegner des PPP-Pogramms immer wieder auf. Nutzen die deutschen Unternehmer das Programm also aus?

"Nein, ganz im Gegenteil, wir haben das Gefühl, dass wir sie benutzen. Aber ich sagte ja schon vorhin: Wir tun uns nicht ganz leicht, weil: Wir müssen dieses Instrument, was wir auf vielen Veranstaltungen immer wieder vorstellen, eigentlich den Leuten immer wieder erklären. Es ist erstaunlich, wie wenig von dem, was wir an offensiver Öffentlichkeitsarbeit im Bereich PPP machen, wie wenig eigentlich bei dem einzelnen Unternehmer ankommt."

Erstaunlich, da jammert der deutsche Mittelstand seit Jahren, dass er zu wenig staatliche Subventionen bekomme. Hier gibt es eine, doch keiner will sie. Auch Rolf Gerber von der DEG berichtet, dass man bei höherer Nachfrage noch mehr PPP-Projekte finanzieren könne. Auf einem ganz anderen Blatt steht, ob mehr PPP-Projekte mit dem Mittelstand auch mehr Qualität in der Entwicklungszusammenarbeit bedeuten würden.

In Berlin Mitte hat die Nichtregierungsorganisation WEED ihren Sitz. Die Abkürzung steht für World Economy, Ecology and Development oder auf Deutsch Weltwirtschaft, Ökologie und Entwicklung. Die unabhängige Organisation gibt es seit 1990. Sie beschäftigt sich mit den sozialen und ökonomischen Auswirkungen der Globalisierung. Die Experten von WEED gelten nicht nur in Deutschland als geachtete Gesprächspartner, wenn es um neue Konzepte in der Entwicklungszusammenarbeit geht. Dem Bereich Public Private Partnership steht die Organisation kritisch gegenüber. Problematisch, so WEED, wird die öffentlich-private Partnerschaft immer dann, wenn es um die Privatisierung öffentlicher Aufgaben durch Großkonzerne geht, zum Beispiel in der Wasserversorgung, wie Daniela Setton, Finanzexpertin bei WEED, schildert:

"Es ist ganz klar, dass öffentliche Aufgaben in öffentlicher Verantwortung liegen müssen. Und die Erfahrung bei vielen PPP-Projekten liegt eben darin, dass der Privatsektor reingekommen ist, Investitionen teilweise getätigt hat, und vom öffentlichen Sektor sind auch sehr viele Investitionen reingeflossen, es sind auch Gewinngarantien ausgesprochen worden. Und letztlich hat der private Akteur seine Aufgaben nicht erfüllt, beispielsweise im Wassersektor zum Beispiel, wo Preise gestiegen sind nach einer Teilprivatisierung, nachdem der private Sektor drin war und es keine Kontrollmöglichkeiten gab. Und das ist genau das Problem, dass Unternehmen reingehen, profitieren und also imagemäßig aber auch materiell durch Gewinne, die sie nachher einheimsen, aber nicht die öffentlichen Aufgaben übernehmen und letztlich der Staat die Zeche zu zahlen hat."

Zum Beispiel die Wasserversorgung in Bolivien in der Stadt El Alto: Dort musste sich der französische Konzern-Multi Suez Lyonnaise des Eaux nach scharfen Bürgerprotesten wieder zurückziehen. Suez hatte nur für die Versorgung der bürgerlichen Wohnviertel von El Alto garantiert, die Armenviertel blieben draußen vor. Der Privatinvestor zog sich zurück, klagte aber auf Schadenersatz.

Bleibt festzuhalten: Public Private Partnership ist kein Allheilmittel in der Entwicklungszusammenarbeit. Sind die Projekte zu klein, dann fehlt die Nachhaltigkeit. Bei großen Projekten, die die Grundversorgung der Bevölkerung betreffen, darf Public Private Partnership die staatliche Intervention nicht komplett ersetzen, sondern nur ergänzen. Sicher ist, das Programm wird weiterentwickelt und in verschiedene Richtungen ausgebaut. Ein Stichwort für die Zukunft dabei lautet: strategische Allianzen.

Jörg Hartmann leitet den PPP-Bereich im Berliner Büro der GTZ. Er erläutert, was darunter zu verstehen ist:

""Wir sind zum Beispiel weg von dem Ansatz, kleine Inselprojekte über den ganzen Globus verstreut zu initiieren, und arbeiten uns immer weiter vor in einen Projekttypus, den wir strategische Allianzen nennen, wo wir entweder mit Verbänden oder Unternehmenszusammenschlüssen oder Branchenführern größer angelegte Partnerschaften initiieren können."

Bei diesen Allianzen, so Jörg Hartmann, sei auch eine neue Qualität von Transparenz gewährleistet. Nicht-Regierungsorganisationen und Umweltschützer würden mit an den Runden Tisch geholt. Kritische Fragen seien ausdrücklich erwünscht.

Vor allem in der Kaffeebranche hat die GTZ mit diesem neuen Typus der Entwicklungspartnerschaften positive Erfahrungen gemacht. Denn der Kaffeemarkt ist mit seinen vielen Millionen von Klein- und Kleinstproduzenten besonders anfällig für Preisschwankungen. Als die Preise zur Jahrtausendwende plötzlich einbrachen, bedeutete dies den Ruin für Millionen von Menschen. Der Markt zog wieder an, doch die Nachfrage konnte nicht befriedigt werden: ein Desaster für die Kaffeebranche. Aus diesen Erfahrungen hat man gelernt. Impulse für die neuen PPP-Allianzen kommen daher vor allem auch von den Unternehmen selbst.

In Hamburg residiert die Neumann-Kaffeegruppe mitten in der historischen Speicherstadt. Die Gruppe zählt weltweit zu den größten und wichtigsten Zwischenhändlern im Kaffeegeschäft. Was Jörg Hartmann von der GTZ erzählte, wird hier in die Praxis umgesetzt. So hat die Firma extra für PPP-Allianzen in der Kaffeewirtschaft eine eigene Stiftung gegründet. Michael Opitz, zuständig für diesen Bereich, erläutert, warum gerade die Kaffeewirtschaft auf PPP-Allianzen angewiesen ist.

""Wir haben es mit einem Produkt zu tun, das in Drittweltländern angebaut wird und in Industrieländern konsumiert wird. Das heißt, wir haben die ganze Spannungsbreite heutzutage Nord-Süd-Gefälle. Und wir bewegen uns mit dem Kaffee natürlich in Entwicklungsländern, wo Strukturen geändert werden müssen, Strukturen mehr angepasst werden müssen, so dass sie den Kleinproduzenten auch zugute kommen, sie unterstützen können in ihren Aktivitäten, die wir eben mit Projekten versuchen zu generieren. Wir können damit Beispiele geben. Die Herausforderung ist wie gesagt, sehr, sehr groß, und sie wird nicht zu machen sein mit einzelnen Partnern im Sektor, ohne dass wir versuchen, weitere Partner mit ins Boot zu nehmen."

Public Private Partnership in der Entwicklungshilfe ist kein unumstrittenes Hilfsinstrument. Es muss weiterhin der Grundsatz gelten, dass der Staat seine Verantwortung wahrnimmt, vor allem in den Fragen der Grundversorgung der Bevölkerung. Auch muss gewährleistet sein, dass sich deutsche Unternehmen nicht wohlfeil aus der Affäre ziehen, indem sie die Einhaltung sozialer und ökologischer Standards versprechen, eine öffentliche Kontrolle jedoch nicht zulassen. Was, so mag man sich fragen, wäre denn auch die Alternative? Soll das gerade erwachende Interesse der deutschen Industrie an Fragen der globalen Verantwortung wieder zurückgefahren werden? Auch für Jörg Hartmann von der GTZ ist Public Private Partnership ein Zukunftsmodell:

"Ich glaube die Diskussion und die Beobachtung der letzten Jahrzehnte hat ergeben, dass es das einfache, Erfolg versprechende Entwicklungsmodell nicht gibt. Aber die Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft wird spielentscheidend sein, auf die eine oder andere Art. Fest steht, dass Entwicklungszusammenarbeit, die das Engagement der Privatwirtschaft ausblendet, nicht erfolgreich sein wird."

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