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StartseiteHintergrundWie die EU den Umbau der Wirtschaft absichern will12.07.2021

Klimaschutz und CO2-GrenzausgleichWie die EU den Umbau der Wirtschaft absichern will

Mit dem Green Deal will die Europäische Union ihre Wirtschaft bis 2050 klimaneutral gestalten. Um nicht von Konkurrenten außerhalb der EU verdrängt zu werden, plant die EU für ihre Unternehmen eine außenwirtschaftliche Absicherung – einen grünen Protektionismus. Doch der Plan bekommt Gegenwind.

Von Caspar Dohmen

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Dampf steigt vom Thyssen-Krupp Stahlwerk Duisburg auf und ein Schiff fährt über den Rhein, während im Hintergrund die Uniper-Kraftwerke Gelsenkirchen zu sehen sind (Aufnahme von der Halde Rheinpreussen aus). (picture alliance/dpa | Jonas Güttler)
Die Stahlindustrie pustet in Deutschland laut Umweltbundesamt fast sieben Prozent des klimaschädlichen CO2 in die Luft (picture alliance/dpa | Jonas Güttler)
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Vom Beginn einer Reise sprach EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen (CDU), als sie Ende 2019 den sogenannten "Green Deal" präsentierte. Europas Streben nach einer klimaneutralen Wirtschaft verglich sie mit der Mondmission der USA in den 1960er-Jahren. Jetzt sei Europas "Mann auf dem Mond Moment".

Die EU setzt mit dem Green Deal die Beschlüsse der Pariser Klimakonferenz um und will etwa den Ausstoß von klimaschädlichem CO2 bis 2030 um 55 Prozent zu reduzieren. Ein wichtiger Schritt, um ihr Hauptziel zu erreichen: Europas Klimaneutralität bis 2050. Aber der "Mann auf dem Mond Moment" ist eine Mammutaufgabe und knifflig. Bernd Lange, SPD-Politiker und Vorsitzender des Ausschusses für Handelsfragen im Europa-Parlament: "Idealerweise wäre natürlich, wenn alle Länder dieser Erde einen CO2-Preis hätten und damit eine Steuerung zur Reduzierung von CO2."

Ansicht des Walchensee-Kraftwerks direkt am See zwischen bewaldeten Hügeln gelegen. (picture alliance / Goldmann) (picture alliance / Goldmann)"Green Deal" - Europas Kampf gegen den Klimawandel
Der sogenannte Green Deal der EU soll dazu beitragen, dass Europa im Jahr 2050 erster klimaneutraler Kontinent wird. Um das zu schaffen, müssen bisherige Klimaziele verschärft werden.

Aber bislang erheben nur 46 Staaten einen Preis für die Emission von CO2, einschließlich der 27-EU-Mitglieder. Jetzt will die EU mit dem Green Deal der Wirtschaft noch strengere Klimavorgaben verordnen, wodurch die Preise für CO2-Emissionen steigen dürften. Gleichzeitig will Brüssel verhindern, dass deswegen Wertschöpfung und Arbeitsplätze in Weltregionen mit geringeren gesetzlichen Klimavorgaben abwandern, womit die globalen Emissionen des Klimakillers CO2 steigen statt sinken könnten.

Der sogenannte Grenzausgleich

Fachleute sprechen von Carbon Leakage, auf Deutsch: Kohlenstoff-Leckage. Sie beobachten das Phänomen, seit die Staatengemeinschaft 1997 das Kyoto-Protokoll verabschiedete. Denn das verpflichtete zwar die Industrieländer zum Klimaschutz, aber nicht die Entwicklungsländer, weswegen manche Unternehmen ihre Produktion entsprechend verlagerten. Die EU will verhindern, dass sie mit dem Green Deal die Kohlenstoff-Leckage befördert.

Lange (SPD): "Deswegen diskutieren wir eine Grenzausgleichsmaßnahme, die nicht ohne ist, weil wir sicherstellen müssen, dass das keine protektionistische Maßnahme ist, also WTO-konform ist. Wir müssen sicherstellen, dass dadurch kein Handelskrieg mit den USA entsteht. Wir müssen sicherstellen, dass das in das Gesetzgebungskonzept der Europäischen Union hineinpasst. Und wir müssen natürlich sicherstellen, dass das auch effektiv ist und nicht nur viel bürokratischen Aufwand bringt. Und das werden wir in dem nächsten halben Jahr, vielleicht im nächsten Jahr, sehr intensiv diskutieren."

Ein Schornstein bläst Qualm in den Himmel (picture alliance / Geisler-Fotopress | Christoph Hardt/Geisler-Fotopres) (picture alliance / Geisler-Fotopress | Christoph Hardt/Geisler-Fotopres)Klimaneutralität bis 2050 - Leopoldina und Nachhaltigkeitsrat drängen auf Veränderungen
Der Rat für Nachhaltige Entwicklung und die Wissenschaftsakademie Leopoldina fordern von der Politik entschlossenes Handeln, um in den kommenden Jahrzehnten Klimaneutralität zu erreichen. "Wir haben jetzt zehn Jahre, um unsere Infrastruktur zu organisieren", sagte Mitautorin Antje Boetius im Dlf.

Auf einen solchen Grenzausgleichsmechanismus haben sich die Staats- und Regierungschefs der EU im Grundsatz bereits 2020 geeinigt. Starttermin: 2023. An diesem Mittwoch soll nun skizziert werden, wie dieser Mechanismus aussehen soll. Dann legen Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen und der für Klimafragen zuständige Vizepräsident Frans Timmermans ein Bündel von Gesetzesvorschlägen vor, mit dem die EU ihre klimapolitischen Ziele umsetzen will. Ein Klimazoll und eine Klimasteuer sind als Grenzausgleich vom Tisch. Stattdessen will die Kommission das bestehende Europäische Handelssystem für Emissionsrechte ausbauen. Industrieunternehmen müssen dabei über Zertifikate in dem Umfang verfügen, indem sie CO2 ausstoßen. Dieses marktwirtschaftliche System könnte künftig auch für ausländische Unternehmen gelten, die Waren oder Dienstleistungen in die EU exportieren.

Damit beträte die EU Neuland, sagt Gabriel Felbermayr, Präsident des Kieler Instituts für Weltwirtschaft: "Ein CO2-Grenzausgleich existiert noch nicht. Es gibt ein paar Vorläufer. Zum einen existiert so eine Art CO2-Grenzausgleich in Kalifornien, was den Stromhandel angeht. Kalifornien hat CO2-Preise, die Nachbarstaaten in den USA haben das nicht und da werden CO2-Preise ausgeglichen. Das andere Beispiel, das wir gut kennen in Europa und wo es gewisse Analogien gibt, das ist die Mehrwertsteuer."

Warnung vor "Bürokratiemonstrum"

Beim Import wird die Mehrwertsteuer addiert, bei Exporten erstattet. Egal, in welchem EU-Mitgliedsland ein Produkt hergestellt oder eine Dienstleistung erbracht wird, es gilt immer der Mehrwertsteuersatz des Landes, wo Ware oder Leistung verkauft werden. Das schafft gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle Anbieter in der EU.

Felbermayr: "Bei einem CO2-Grenzausgleich im idealtypischen Fall wäre das ähnlich, da würden eben die importierten Güter nachbelastet und die exportierten Güter von der CO2-Bepreisung befreit." Aber es gibt einen Haken. "Wir wissen eben nicht genau, wie hoch der CO2-Gehalt einer importierten Tonne Stahl ist." Das Vorhaben ist also komplex. Felbermayr warnt sogar vor einem Bürokratiemonstrum. Deswegen findet er es richtig, dass die EU-Kommission keine Regelung mehr für die gesamte Wirtschaft plant, sondern nur noch für einige Sektoren.

Gabriel Felbermayr, Präsident des Instituts für Weltwirtschaft, sitzt im Treppenhaus des Instituts (dpa/Carsten Rehder)Gabriel Felbermayr (dpa/Carsten Rehder)

"Wir wissen, die größten CO2-Emittenten sind im Grundstoffbereich Stahl zum Beispiel, Aluminium, Zement, Elektrizitätsherstellung. Dass man eben dort bei diesen Produkten den Grenzausgleich macht und dort auch die bürokratischen Kosten in Kauf nimmt. Aber bei den anderen Gütern darauf verzichtet, weil dort die Vorteile aus einem Grenzausgleichsregime gering wären, da steckt wenig CO2 in den Waren, aber die bürokratischen Aufwände wären sehr hoch."

Es ist schwierig den genauen CO2-Gehalt eines Gutes zu berechnen, sogar extrem schwierig, wenn ein Produkt aus vielen Teilen besteht. Ausländische Firmen müssten ihre Berechnungen zudem von unabhängigen Prüffirmen zertifizieren lassen. Deutlich einfacher ist es, nur Grundstoffe zu erfassen und dabei durchschnittliche CO2-Werte für deren Produktion heranzuziehen, um den Grenzausgleich zu berechnen. Die Stahlindustrie etwa pustet in Deutschland laut Umweltbundesamt fast sieben Prozent des klimaschädlichen CO2 in die Luft. Gleichzeitig gehören die Stahlerzeuger aber zum wirtschaftlichen Rückgrat der hiesigen Wirtschaft. Technisch kann Stahl statt mit fossiler Kohle auch mit Wasserstoff verhüttet werden. Wenn wiederum der für die Wasserstoffherstellung notwendige Strom aus regenerativen Energien wie Sonne und Wind gewonnen wird, kann man nahezu grünen Stahl herstellen. Aber das Verfahren steckt noch in den Kinderschuhen und kostet mehr, selbst wenn zunächst ein preisgünstigerer Mix von Wasserstoff und Erdgas eingesetzt würde, so wie es die Salzgitter AG vorhat.

Dort forscht der Ingenieur Alexander Redenius: "Wir reden immer so von ungefähr 100 bis 200 Euro die Tonne Rohstahl, die wir an höheren Kosten ansetzen würden, jetzt halt dann für die erste Ausbaustufe, wo wir sozusagen mit Erdgas und Wasserstoff arbeiten. 100 bis 200 Euro."

Wann der Umstieg Wettbewewerbsvorteile bringen kann

Ein Wettbewerbsnachteil, wenn außereuropäische Konkurrenten diese Mehrpreise nicht einkalkulieren müssten. Langfristig könnte es sich aber für europäische Unternehmen als Wettbewerbsvorteil erweisen, wenn sie früher als ihre Konkurrenten aus anderen Ländern in weniger klimaschädliche oder sogar klimaneutrale Produktionsverfahren investierten, sagt der Ökonom vom Institut für zukunftsfähige Ökonomien, Jakob Hafele:

"Beim Thema Nachhaltigkeit ist es jetzt so, dass wir mittelfristig mit Sicherheit wettbewerbsfähiger sind, wenn wir jetzt möglichst schnell unsere Ökonomien möglichst nachhaltig umbauen, weil eben mittelfristig kaum noch nicht nachhaltige Produkte nachgefragt werden. Das heißt, hier kann man einen Wettbewerbsvorteil haben, weil man nachhaltige Produkte herstellt, nicht, weil man die billigsten Produkte herstellt." Außerdem setze die EU für ausländische Unternehmen einen Anreiz, ihre Waren weniger klimaschädlich zu produzieren. Das Pariser Klimaabkommen bekomme auf diese Weise "ein bisschen Biss".

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"Bisher hat das nämlich noch keinerlei Zähne, da es keinerlei Sanktionsmechanismen beinhaltet, wenn die dort abgemachten Ziele nicht eingehalten werden. Und mit dem aktuellen Vorschlag der EU würde klimaschädliche Produktion insofern sanktioniert, als dass sie nur zu erhöhten Preisen in die EU importiert werden kann."

Es wäre in der Tat ein Hebel, weil rund 30 Prozent aller weltweit produzierten Waren in die EU exportiert werden. Prinzipiell ist ein solcher Grenzausgleichsmechanismus vereinbar mit den Regeln der Welthandelsorganisation WTO. Wichtig dafür ist, dass der CO2-Gehalt der Importgüter einwandfrei ermittelt wird und ausländische Unternehmen nicht diskriminiert werden. Allerdings gibt es einen Wermutstropfen.

"Die Welt ist ein globales Dorf"

Denn die EU würde gegen die Regeln der WTO verstoßen, wenn sie europäischen Unternehmen beim Export ihrer Waren und Dienstleistungen die Kosten für CO2-Emissionen erstatten würde, erläutert Ökonom Gabriel Felbermayr: "Die Ausnahme von Exporten ist nun mal nicht notwendig für den Schutz des Klimas. Das würde nur dem Schutz der europäischen Stahlindustrie sozusagen nutzen. Das ist auch ein legitimes Ziel, aber eben kein WTO-rechtlich taugliches, um hier Ausnahmen zu bekommen. Deswegen wird man die Exporte nicht ausnehmen können. Das wiederum bedeutet, dass die europäische Industrie im Ausland Wettbewerbsnachteile haben wird, weil europäischer Stahl dann konkurriert, in Afrika, in Südamerika, in den USA, wo auch immer, in Osteuropa, mit Stahl, der aus anderen Ländern kommt, die keine CO2-Bepreisung vornehmen."

Wie Russland oder die Türkei. Es bestünde die Gefahr, dass Emissionen in "signifikanter Menge anderswo entstehen", warnt der wissenschaftliche Beirat des Bundeswirtschaftsministeriums in einem Gutachten zum Grenzausgleich, weil die Produktion verlagert werde und weil sich fossile Brennstoffe verbilligten. Trotzdem befürworten die Berater den Grenzausgleichsmechanismus.

Auch Gabriel Felbermayr ist Mitglied des Beirats: "Vor ein paar Jahren hätte vermutlich der wissenschaftliche Beirat des Bundeswirtschaftsministeriums so etwas nicht empfohlen, weil man gesagt hat, das wäre ein Eingriff in den Freihandel und die Risiken, die das mit sich bringt, nämlich niedrigerer Wohlstand oder eskalierende Handelsstreitigkeiten mit wichtigen Handelspartnern, die wiegen mehr. Jetzt hat sich dieser Beirat durchgerungen dazu, doch einen solchen Grenzausgleich zu empfehlen, am besten natürlich im Rahmen eines Klimaclubs, also nicht als europäischer Alleingang, aber immerhin."

US-Präsident Joe Biden spricht über Klimaschutz am 27. Januar 2021 in Washington (AFP / Getty Images / Anna Moneymaker-Pool)US-Präsident Joe Biden bei seiner Klimaschutz-Rede am 27. Januar 2021 (AFP / Getty Images / Anna Moneymaker-Pool)

In einem Club würden Staaten kooperieren. Sie könnten beispielsweise einen einheitlichen Preis für CO2-Emissionen einführen und untereinander auf Grenzabgaben zum Klimaschutz verzichten.

EU-Handelspolitiker Bernd Lange: "Die Welt ist ein globales Dorf. Letztendlich kann man da nur gewinnbringend was machen, wenn man zusammenarbeitet und das kann man vielleicht in einem Club machen. Die EU ist für, glaube ich, für um die elf Prozent der CO2-Emissionen verantwortlich. Selbst wenn wir die Grünsten der Welt werden, würde das noch nicht reichen. Also deswegen brauchen wir die Zusammenarbeit."

Aber wer würde bei einem solchen Club mitmachen? Offen für eine Zusammenarbeit seien Industrieländer wie Japan und Südkorea, schreibt die Ökonomin Susanne Dröge in einer aktuellen Studie der Stiftung Wissenschaft und Politik. Kanada überlege, selbst einen CO2-Grenzausgleich einzuführen. Dagegen stufe Australiens Handelsminister den geplanten europäischen Grenzmechanismus als "protektionistisches Instrument" ein. Und wie verhalten sich die USA, die unter Präsident Joe Biden wieder aktiv an den internationalen Bemühungen um Klimaschutz teilnehmen? Sie stehen dem Vorhaben der EU skeptisch gegenüber, was auch daran liegt, dass den USA selbst ein Preismechanismus für CO2 fehlt, wie ihn die EU bereits 2005 eingeführt hat. Und es ist fraglich, ob Biden für die dafür notwendige Gesetzesgrundlage eine Mehrheit im Kongress finden würde. Eine schwierige Gemengelage also für die EU. Gibt es trotzdem Spielraum für eine Kooperation?

Schwierige Absprachen zum Emissionshandel

"Gemeinsame Maßnahmen heißt nicht, dass alle das Gleiche machen", sagt SPD-Handelspolitiker Bernd Lange. "Also wenn man sich jetzt die USA mal anguckt, kann es durchaus sein, dass man Äquivalenz zu einem CO2-Preis in bestimmten Projektförderungen sieht. Aber das gemeinsame Ziel ist glaube ich klar, die Verpflichtung des Pariser Klimaabkommens einzuhalten. Das sollte man in Absprache machen."

Wie schwierig internationale Absprachen zum Emissionshandel sein können, hat die EU erlebt, als sie den internationalen Flugverkehr für Passagiere und Güter in ihr Handelssystem miteinbeziehen wollte. Das Ausland reagierte "massiv", schreibt die Ökonomin Susanne Dröge in ihrer Studie. Seitdem erfasst das Emissionshandelssystem nur Flugbewegungen über dem europäischen Wirtschaftsraum. Angesichts solcher Erfahrungen empfehlen Fachleute der EU eine sorgsame internationale Abstimmung eines möglichen Grenzausgleichsmechanismus. Ein Vorhaben, dass in den Augen vieler Expertinnen und Experten von der Sache her absolut sinnvoll ist, um die Klimakrise abzumildern - und trotzdem global über die Welthandelsorganisation nur schwer umzusetzen ist, wo jeder der 164 Mitgliedsstaaten ein Veto einlegen kann.

"Aber wenn sich die Europäer und die USA und dann am besten noch China einig sind, dann kann man auch in der WTO sehr viel machen", schätzt Ökonom Gabriel Felbermayr. "Im Übrigen ist es durchaus möglich, wenn man die Dinge handwerklich gut macht, dass man auch unilateral, also mit europäischen Alleingängen, die Bepreisung von Emissionen im Transportsektor in Angriff nimmt. Man hat halt dann damit zu kämpfen, dass manche Länder mit Gegenmaßnahmen reagieren. Aber möglicherweise ist das Klimaprojekt so wichtig, dass man sagt, dass muss man halt an der Stelle aushalten."

Alarmzeichen der Klimakrise sind in diesen Wochen zum Beispiel die Hitzerekorde in Kanada. Sollten Staaten angesichts der dramatischen Entwicklung entschiedener zupacken, indem sie voranschreiten und ihre Wirtschaft schützen? "Grundsätzlich können wir uns das schon vorstellen, dass auch hier grüne oder soziale Aspekte eine Rolle spielen bei Protektionismus", sagt der Ökonom und Publizist Mathias Binswanger von der Fachhochschule Nordschweiz.

"Das muss wahrscheinlich sogar, weil wenn man im Inland strenge Vorschriften erlässt für die Produktion von Produkten, gleichzeitig aber aus dem Ausland Produkte importieren kann, für welche diese Vorschriften nicht gelten, dann funktioniert das natürlich nicht."

Warum ein zeitweiliger Schutz der heimischen Produktion ökonomisch sinnvoll sein kann, legte der deutsche Ökonom Friedrich List schon im 19. Jahrhundert mit Blick auf sich entwickelnde Volkswirtschaften dar, zu denen damals auch Deutschland zählte. Neue Industrien sollten so lange vor dem Wettbewerb ausländischer Konkurrenten geschützt werden, bis sie international wettbewerbsfähig waren. Dieses Rezept wandten Staaten auch im 20. Jahrhundert an. "Es gibt es sehr erfolgreiche Beispiele, wie zum Beispiel die Automobilindustrie in Japan."

Mix aus Protektionismus und Freihandel

Diese Argumentation nutzen Entwicklungsökonomen heute vor allem mit Blick auf wenig entwickelte Länder. Aber es stellt sich jedes Mal die gleiche schwierige Frage: Ab wann ist eine Industrie wettbewerbsfähig? Der Zeitpunkt ist schwer zu bestimmen. Auch der berechtigte Schutz einer neu entstehenden, klimaneutralen Wirtschaft könnte in einen nationalistischen Protektionismus umschlagen. Anders als Deutschland im 19. Jahrhundert oder Japan im 20. dürfte es der EU auch in der globalisierten Wirtschaft des 21. Jahrhunderts schwerfallen, einen solchen Schutz gegen den Willen der restlichen Welt durchzusetzen.

"Wir leben aber heutzutage in einer anderen Zeit." EU-Parlamentarier Bernd Lange verweist auf die "verzweigte und gegenseitige Abhängigkeit in der globalisierten Welt". Mehr als 70 Prozent des globalen Handels bestünden heute aus Vorprodukten, Rohstoffen und Halbfertigteilen, die entlang von Lieferketten gehandelt werden. "Es ist völlig klar, wenn wir hier anfangen, protektionistische Tendenzen anzulegen, werden andere sofort zurückschlagen und wir werden als sehr stark export- und importabhängige Volkswirtschaft in Europa darunter leiden."

Auch der Ökonom Mathias Binswanger sieht diese globale Verflechtung der europäischen Wirtschaft und kann sich deswegen für viele Sektoren keinen "grünen Protektionismus" vorstellen. Gleichzeitig erweise sich der Freihandel als Hürde für den Wandel hin zu einer klimaneutralen Wirtschaftsweise, besonders in der Landwirtschaft.

"Da ist eigentlich Agrarfreihandel ein ganz klares Hindernis, weil wir wollen ja eine ökologische Produktion auch von Lebensmitteln und das funktioniert eigentlich nur, wenn es auch kleinräumig ist. Wir wollen da ja keine langen Transportwege. Aus diesem Grund ist es eigentlich auch gerechtfertigt, dass wir hier entsprechende Handelshemmnisse einbauen. Das war ja im Übrigen allgemein akzeptiert bis in die 1980er Jahre."

Auch mit Blick auf die Umsetzung des Green Deal könnte es hilfreich sein, wenn sich Europa über den richtigen Mix aus Protektionismus und Freihandel Gedanken machte, rät Ökonom Jakob Hafele: "Wichtig ist es daher meiner Meinung nach, in so einem Kontext die politischen Positionen, um die es da geht, auch wirklich offen zu thematisieren, anstatt so zu tun, als gäbe es die eine richtige wissenschaftliche Antwort auf die Frage, ob jetzt Freihandel oder Protektionismus das richtige ist. Das ist immer auch eine politische Frage."

Antworten auf diese Frage will die EU-Kommission an diesem Mittwoch geben, wenn sie ihre weiteren Schritte für den Green Deal vorstellt. Schon 2019 betonte EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen, der European Green Deal sei sehr ambitioniert. Aber die EU werde auch sehr sorgfältig jeden einzelnen Schritt abwägen.

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