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StartseiteHintergrundKoordinieren statt Führen19.03.2007

Koordinieren statt Führen

Grenzüberschreitender Katastrophenschutz in Europa

Sowohl der europäische als auch der bundesdeutsche Katastrophenschutz sind föderal organisiert. Kompetenzen haben jeweils nur die Mitgliedsstaaten beziehungsweise die Bundesländer, eine übergeordnete Einsatzleitung gibt es nicht. Das birgt Probleme.

Von Mario Dobovisek

Mitarbeiter des Technischen Hilfswerk fahren 2006 in Gohlis bei Pirna in Sachen über eine überflutete Straße. (AP)
Mitarbeiter des Technischen Hilfswerk fahren 2006 in Gohlis bei Pirna in Sachen über eine überflutete Straße. (AP)
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"Seit langem wissen wir, dass wir ein Teil des weltweiten Gefahrenraums sind, und wir haben immer wieder gesagt, die Bedrohung hält an, wir sind wie alle anderen bedroht. Wir nehmen das ernst, aber es gibt jetzt auch keine konkreten Anlässe für eine erhöhte Gefährdung."

Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble warnt nach den jüngsten Terrordrohungen vor Anschlägen auch in Deutschland. In Videobotschaften haben Islamisten einen Rückzug der Bundeswehr aus Afghanistan gefordert. Anschläge könnten jeden treffen, überall, sagt Schäuble. Aber auch Naturkatastrophen wie der Sturm Kyrill können uns jederzeit heimsuchen, Katastrophen haben eben viele Gesichter. Doch eines haben sie gemeinsam: Sie reißen uns aus dem Alltag, erschüttern unsere sicher geglaubte Welt.

"Wir reden der Bevölkerung jeden Tag ein, alles ist sicher. Derzeit ist der Standardspruch aller Omnipotenten: Wir sind gut aufgestellt."

Wolf Dombrowsky ist Katastrophenforscher an der Christian-Albrecht-Universität Kiel. Für ihn ist nichts wirklich sicher. Im Gegenteil: Er warnt davor, die ständige Gefahr durch Katastrophen zu verdrängen.

"Die Wahrheit ist: Die Bevölkerung hat null Erfahrung. Es passiert nicht viel. Das, was passiert, haben die Einsatzkräfte im Regelfall wirklich schnell und gut im Griff. Und das, was über den Alltagsfall hinausgeht, das betrifft nur relativ begrenzte Areale."

Nur wenige Minuten nach dem Notruf sind sie zur Stelle: die überwiegend ehrenamtlichen Einsatzkräfte von Feuerwehr, Technischem Hilfswerk, Rotem Kreuz und den anderen Hilfsorganisationen. Auf sie ist Verlass, rund um die Uhr, 365 Tage im Jahr. Wenn der Einsatz einmal größer ist, dann kommt Hilfe auch aus den angrenzenden Städten und Gemeinden. Doch an der Landesgrenze ist Schluss, denn Brand- und Katastrophenschutz sind in Deutschland Ländersache. So unterscheidet sich die Ausbildung der Helfer von Bundesland zu Bundesland, auch die Ausstattung der Einsatzfahrzeuge ist verschieden. Bevor die Retter die Grenzen überfahren dürfen, muss jeweils das Innenministerium zustimmen. Länderübergreifende Hilfe ist also nicht ganz einfach. Das bemängelt auch Wolf Dombrowsky. In einem Gutachten für die Bundesregierung, im Gefahrenbericht 2006, hat der Wissenschaftler mit seinen Kollegen klare Forderungen aufgestellt:

"Wir brauchen eine bundeseinheitliche Ausbildung für alle Helfer, von allen Organisationen. Jeder muss sich darauf verlassen können, dass sein Nachbar das gleiche kann wie er selbst. Wir brauchen eine völlig einheitliche Ausstattung und Ausrüstung. Wir brauchen eine einheitliche Führungs- und Befehlsstruktur, völlig einheitliche Kommunikationsstrukturen. Das kann man alles machen, ohne Föderalismus."

Forderungen, die schon nach der Elbflut 2002 laut wurden. Während des Großeinsatzes in Mitteldeutschland kam es zum Streit zwischen einzelnen Bundesländern und Kreisen. Wo wird die Hilfe am dringendsten gebraucht? Woher kommen die Sandsäcke? Eine übergreifende Koordination und Einsatzleitung gab es nicht. Der föderal organisierte Katastrophenschutz ist an seine Grenzen gestoßen. Der Bund zog daraus die Konsequenzen. Der damalige Bundesinnenminister Otto Schily vor zwei Jahren:

"Die Länder sollen nach wie vor das operative Krisenmanagement vor Ort leisten, aber in Extremsituationen brauchen wir klare Entscheidungsstrukturen. Dann darf nicht ein Kompetenzgerangel entstehen, weil damit auch Zeitverluste verbunden wären."

Der Bund gründete in Bonn das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe, kurz BBK. Der Präsident des Amtes, Christoph Unger:

"Man hat festgestellt, dass die bis dato bestehende Parallelität von Zivilschutz, das ist Sache des Bundes, und Katastrophenschutz als Sache der Länder aufgehoben werden muss. Hierin besteht die zentrale Aufgabe des Amtes. Wir wollen koordinieren, wir wollen die Länder unterstützen und uns gemeinsam den besonderen Herausforderungen durch terroristische Angriffe, aber auch bei nationalen Katastrophen stellen."

Herzstück des BBK ist das Gemeinsame Lage- und Informationszentrum. Auf einer großen Videowand an der Kopfseite des hellen Raumes flimmern drei Fernsehsender gleichzeitig, in der Mitte eine elektronische Lagekarte. Thomas Mitschke ist Leiter des Zentrums, er zeigt auf einen der vielen Monitore: deNIS, eine Datenbank. Hier sind bundesweit unter anderem besondere Einsatzfahrzeuge und Gerätschaften für den Ernstfall aufgelistet.

"Was wir nicht haben, sind Einsatzleitungsfunktionen. Das heißt, wir sind eine rein makelnde Stelle. Wir ermitteln Ressourcen, wir vermitteln Ressourcen und wir sorgen dafür, dass eben immer alle auf dem gleichen Informationsstand sind."

So ist das Lagezentrum im Grunde ein Kompromiss aus den Länderkompetenzen im föderalen Katastrophenschutz und den Forderungen nach zentralen und einheitlichen Strukturen. Deshalb bleibt es aber zahnlos, denn wessen Hilfe koordiniert werden soll, muss sich auch koordinieren lassen. Und genau hier liegt der Schwachpunkt: Am Zuständigkeitsgerangel der ersten Föderalismusreform zerrieben, hat das Zentrum in Bonn keine Weisungsbefugnis gegenüber den Ländern und Einheiten. Aber Thomas Mitschke sieht das eher pragmatisch:

"Es geht einfach darum, intelligente Lösungen anzubieten, vorhandene Ressourcen und Potenziale sinnvoll koordiniert in den Einsatz zu bringen. Man muss nicht immer für alles Weisungsbefugnis haben, um da sinnvolle Arbeit zu leisten."

Rund 200 Kilometer westlich, in Brüssel, gibt es ein ähnliches Zentrum. Das Monitoring and Information Center, also das Beobachtungs- und Informationszentrum der Europäischen Kommission, kurz: das MIC. Das gleiche Prinzip, die gleichen Probleme. Was in Deutschland bei 16 Bundesländern zu Reibungen führt, wird in der EU mit 27 Mitgliedsstaaten nicht einfacher.

Im Gegenteil: Jeder Staat hat seine eigenen Strukturen. In Italien ist der Katastrophenschutz so ähnlich organisiert wie in Deutschland, dezentral und mit vielen Freiwilligen. In Frankreich stehen Berufssoldaten für den Ernstfall bereit, in Großbritannien sind es fest angestellte Feuerwehrmänner und Polizisten.

"In manchen Staaten ist das Innenministerium zuständig, in anderen Ländern ist das Verteidigungsministerium zuständig. Hier auf Kommissionsebene sind Sie in den Räumen der Generaldirektion Umwelt."

Peter Billing arbeitet als Koordinator im Brüsseler Zentrum, dem MIC. Für ihn ist es bereits ein großer Fortschritt für den europäischen Katastrophenschutz, dass es eine zentrale Stelle gibt. Auch wenn sie, ebenso wie das deutsche Pendant, zahnlos ist, eben Koordination statt Führung.

Doch drehen wir die Zeit einmal zurück, sagen wir um 30 Jahre: Katastrophen gab es auch in den 70ern. Schwere Überschwemmungen, heftige Stürme, Zugunglücke oder Chemieunfälle. Auch damals gab es gegenseitige internationale Hilfe, doch es dauerte oft Tage, bevor die Helfer im Nachbarstaat zum Einsatz kamen. Jedes Mal mussten die jeweiligen Ministerien darüber beraten, auch die Kostenfrage und die Zollformalitäten waren Einzelfallentscheidungen. So verstrich bei jedem Einsatz wertvolle Zeit. Einige europäische Nachbarn trafen deshalb bilaterale Vereinbarungen, um sich gegenseitig im Notfall unbürokratisch und direkt helfen zu können. Das funktionierte bei angrenzenden Ländern auch ganz gut, von einer gesamteuropäischen Lösung war man aber weit entfernt.

Dann kam der Schock, am 11. September 2001: Die Anschläge auf das World Trade Center in New York und auf das Pentagon bei Washington. Sie machten nicht nur den Amerikanern ihre Verwundbarkeit deutlich, auch in Europa setzte ein Umdenken ein. Die bereits ein Jahr vor den Anschlägen angestoßene Debatte um eine europaweite Zusammenarbeit im Katastrophenschutz wurde beschleunigt. Am 23. Oktober 2001 beschloss der Rat das Gemeinschaftsverfahren zur Förderung einer verstärkten Zusammenarbeit bei Katastrophenschutzeinsätzen. Im Ratsbeschluss heißt es:

"Das Verfahren soll bei schweren Notfällen wie Natur- und Technologiekatastrophen, Strahlenunfällen und Umweltkatastrophen [...], die sich innerhalb oder außerhalb der Europäischen Union ereignen, einen Beitrag zu einem besseren Schutz vor allem der Menschen, aber auch der Umwelt und von Sachwerten einschließlich Kulturgütern leisten."

Bei der Europäischen Kommission für das Gemeinschaftsverfahren zuständig ist die Generaldirektion Umwelt. Direktorin für den Katastrophenschutz ist heute die Italienerin Pia Bucella:

"Das Gemeinschaftsverfahren ist einfach die Möglichkeit, dass alle Mitgliedsstaaten zusammen Hilfe leisten, wenn sie es in einem anderen Mitgliedsstaat oder in einem Drittland tun."

Im Wesentlichen geht es bei dem Verfahren darum, den Katastrophenschutz der europäischen Staaten miteinander zu vernetzen, voneinander zu lernen und bürokratische Abläufe bei Hilfsaktionen zu vereinfachen. Am Verfahren nehmen die 27 EU-Mitglieder, Liechtenstein, Norwegen und Island teil. Pia Bucella:

"Das Besondere ist, dass wir zusammen erstens einmal besser Hilfe leisten. Zweitens haben wir die Möglichkeit, dass sich die Leute kennen und das ist sehr wichtig, dass man sich auch vertraut und dass man dann besser zusammenarbeitet."

Eine wichtige Säule dabei ist die gemeinsame Ausbildung. Seit 2004 finden im Rahmen des Gemeinschaftsverfahrens regelmäßig europäische Übungen und Seminare statt, bei denen Führungskräfte von Einsatzteams die Zusammenarbeit trainieren und die Besonderheiten internationaler Missionen kennen lernen. Das ist wichtig, um nach einer Katastrophe Hand in Hand Hilfe leisten zu können.

Zurück zu Peter Billing ins MIC, das Beobachtungs- und Informationszentrum in Brüssel. Es ist das Kernstück des Gemeinschaftsverfahrens. Das MIC ist in einem unscheinbaren Großraumbüro am Stadtrand von Brüssel untergebracht. Ein langer Besprechungstisch, mehrere Arbeitsplätze und die Wände voller Lagekarten und Bilder. Hier treffen zum Beispiel die Notrufe von hilfesuchenden Staaten ein, die so genannten "requests". Das MIC leitet die Anfragen über ein separates Notfallnetzwerk an die anderen Mitgliedsstaaten weiter, eine erhebliche Zeitersparnis für das betroffene Land. Denn es hat einen zentralen Ansprechpartner und muss nicht mehr jeden einzelnen Staat kontaktieren.

Peter Billing öffnet am Computer ein Programm. Auf dem Bildschirm erscheint eine Weltkarte mit vielen bunten Symbolen, darunter einige Warnmeldungen.

"Das hier ist das daily monitoring and alert service, ein täglicher Lagebericht über die Situation im Bereich von Katastrophen weltweit. Wir bedienen uns hier auch wissenschaftlicher Erkenntnisse, um zum Beispiel die Frühwarn- und Warnfähigkeiten zu verbessern."

Das MIC sieht sich nicht als Einsatzleitung, sondern als Service-Stelle, als Makler und, wenn man so will, als Briefkasten. Ähnlich wie im deutschen Zentrum pflegen Billing und seine Kollegen eine Datenbank mit europaweit verfügbaren Einsatzressourcen. Allerdings sind sie auf die aktive Zuarbeit der Mitgliedsstaaten angewiesen, denn nur was diese melden, kommt auch in die Datenbank. Dabei gebe es noch Nachholbedarf, fügt Billing hinzu. Zur Mitarbeit zwingen könne er die Mitgliedsstaaten aber nicht. Vielmehr sollten diese im Service des MIC einen Vorteil erkennen und freiwillig mitarbeiten.

Damit zeigen sich immer mehr Parallelen zum Gemeinsamen Lage- und Informationszentrum in Deutschland. Sowohl der europäische als auch der bundesdeutsche Katastrophenschutz sind föderal organisiert. Kompetenzen haben jeweils nur die Mitgliedsstaaten beziehungsweise die Bundesländer, eine übergeordnete Einsatzleitung gibt es nicht.

Ein europäischer, grenzüberschreitender Einsatz läuft derzeit im Grunde so ab. Das betroffene Land fordert konkrete Hilfe an, zunächst bilateral bei den Nachbarn, dann über das MIC in Brüssel.

Als zum Beispiel 2004 in Spanien und Portugal weitflächig die Wälder in Flammen standen, wurden Löschflugzeuge und -Hubschrauber gebraucht. Das MIC leitete den "request" an die Staaten weiter, von denen es mit Hilfe der Datenbank von entsprechenden Ressourcen wusste. Deutschland und fünf weitere Länder haben dann insgesamt 16 Maschinen zur Verfügung gestellt. Das kann aber nur funktionieren, wenn erstens die Mitgliedsstaaten ihre Ressourcen melden und zweitens dann auch zur Verfügung stellen können. In einem besonders heißen und trockenen Sommer etwa steigt die Gefahr von Waldbränden überall gleichermaßen, schnell könnten die Mitgliedsstaaten an ihre Kapazitätsgrenzen stoßen. Deshalb möchte vor allem Frankreich eine Art Katastrophenschutz-Eurocorps schaffen, mit eigenen Löschflugzeugen, einheitlichen Uniformen und einer Einsatzzentrale. So schreibt Frankreichs ehemaliger Außenminister und Ex-EU-Kommissar Michel Barnier im vergangenen Jahr in seinem Bericht an die Kommission:

"Mit dem Gemeinschaftsverfahren [...] konnte die Koordinierung der Katastrophenschutzkräfte der Mitgliedsstaaten [...] ganz eindeutig verbessert werden. Dieses Verfahren beruht jedoch noch zu sehr auf Ad-hoc-Maßnahmen. Wir schlagen den Aufbau einer europäischen Katastrophenschutztruppe [...] vor. Die europäische Einsatztruppe stützt sich auf vorhandene Ressourcen der Mitgliedstaaten. Daneben muss ihr auch die Möglichkeit gegeben werden, zusätzliche Mittel anzuschaffen."

Auch ein eigenes Budget aus dem Solidaritätsfonds schlägt Frankreich vor und orientiert sich damit offenbar am eigenen Zentralismus, weniger an föderalen Strukturen. Deutschland lehnt ein Eurocorps hingegen ab. Peter Altmaier, Parlamentarischer Staatssekretär im Bundesinnenministerium:

"Wir wollen gerne die nationale Kompetenz und die nationale Zuständigkeit erhalten, weil wir glauben, dass Katastrophenschutz etwas ist, das möglichst nah am Bürger angesiedelt sein muss. Aber wir wollen erreichen, dass die Länder, die über Kapazitäten verfügen, mit diesen Kapazitäten auch anderen Mitgliedsstaaten helfen, damit die Hilfe möglichst schnell und unbürokratisch vor Ort erbracht werden kann."

Konsens besteht darin, europaweit im Katastrophenschutz Spezialeinheiten, etwa für die Ortung Verschütteter oder die Trinkwasseraufbereitung, zu benennen und für einen europäischen Einsatz zu trainieren. Deutschland möchte während seiner EU-Ratspräsidentschaft diese so genannten Module auf den Weg bringen. Peter Altmaier:

"Unser Motto lautet, Europa sicher leben. Wir wollen das Gemeinschaftsverfahren den neuen Herausforderungen anpassen. Da geht es zum Beispiel um die Frage dieser Module, die wir schaffen wollen. Nationale Module, die aber auf europäischer Ebene benutzt und eingesetzt werden können."

Die Kommission unterstützt diesen Vorschlag. Pia Bucella, Direktorin für den Katastrophenschutz:

"Wir wollen kein richtiges Eurocorps, wir möchten ein virtuelles Eurocorps. Das wäre eben, dass diese Module für Europa einsatzbereit sind."

Nationale Module in dieser Form sind nicht neu. In der weltweiten humanitären Hilfe gibt es sie bereits. Eines davon ist die SEEBA, die Schnelleinsatz-Einheit für Bergungseinsätze im Ausland, ein Team von Spezialisten des deutschen THW, dem Technischen Hilfswerk. Seit Jahren leisten sie vor allem nach schweren Erdbeben unmittelbar Hilfe, auch nach dem Tsunami in Südostasien war die SEEBA im Einsatz. Leiter der THW-Auslandsteams ist Florian Weber.

"Die Besonderheit dieser Einheit besteht darin, dass sie natürlich sehr schnell verfügbar sein muss, aber auch im Einsatzgebiet komplett autark handlungsfähig sein muss. Soll heißen, sie ist bis zu zehn Tage im Einsatzgebiet mit Verpflegung ausgestattet, hat ein eigenes Camp, um eben auch in dem betroffenen Land keine weitere Belastung darzustellen, sondern sofort selbstständig Hilfe leisten zu können."

So könnte diese Art von Einheit vielleicht Vorbild sein für die zu schaffenden Module. Dabei kommt es nicht auf eine Vereinheitlichung an, vielmehr stehen die Aufgaben der Spezialisten im Vordergrund. Ob das Team letztlich für eine bestimmte Aufgabe mit drei kleinen Fahrzeugen oder einem großen anrückt, spielt keine Rolle.

Ob nun föderal oder zentral organisiert, es kommt nur auf eines an. THW-Einsatzmann Florian Weber bringt es auf den Punkt:

"Wenn es jenseits einer Grenze ein Problem gibt, dann ist es nicht so sehr die Frage, ist das ein europäischer Einsatz, sondern dass europäische Kräfte jenseits der Grenze herangezogen werden können, um dort Hilfe zu leisten. Es geht also einfach darum, Nationalstaatlichkeit hinter sich zu lassen und europäisch zu denken, vor allem auch im Katastrophenschutz."

Europäisch denken, nicht einfach bei starken nationalstaatlichen Interessen: Während Experten und Praktiker das längst eher pragmatisch sehen, bleibt das Kompetenzgerangel auf politischer Ebene bestehen, ob nun im deutschen föderalen Katastrophenschutz oder dem der Europäischen Union. Susanne Wacht, Europareferentin beim THW:

"Man ist ja auf einem ganz guten Weg, es gibt ja jetzt die Neuauflage des europäischen Gemeinschaftsverfahrens. Dazu hat man die Fehler der vergangenen Einsätze genommen und versucht, sie in die Neuauflage einzufügen, wie Koordination, Informationsfluss und auch diesen Modulgedanken. Und da muss man eben weiter dran arbeiten und sie ausformulieren."

So gehen die Diskussionen um Kompetenzen und Strukturen in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit bei Notfällen weiter. Gegenüber der rein bilateralen Hilfe ist man aber schon ein gutes Stück vorangekommen, um bei der nächsten Katastrophe schnellstmöglich und koordiniert gesamteuropäisch helfen zu können. Staatssekretär Peter Altmaier:

"Föderalismus ist immer schwierig, immer viel schwieriger als ein zentraler Staatsaufbau, aber er ist auch sehr erfolgreich."

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