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StartseiteHintergrundDer Europarat blockiert sich selbst04.05.2019

Krise im JubiläumsjahrDer Europarat blockiert sich selbst

70 Jahre nach seiner Gründung muss der Europarat in Straßburg einsehen, wie begrenzt seine Mittel sind - gerade gegenüber Mitliedern mit schwachem Rechtsstaat. Das zeigen vor allem die Sanktionen gegen Russland wegen der Übergriffe auf die Ukraine.

Von Tonia Koch

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Das Gebäude des Europarates in Straßburg (dpa / Rainer Jensen)
"Während der Europarat seinen 70. Geburtstag feiert, sieht er sich den größten Herausforderungen seiner Geschichte gegenüber", sagt der amtierende Präsident des Europarates, der finnische Außenminister Timo Soini. (dpa / Rainer Jensen)
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70 Jahre nach seiner Gründung im Mai 1949 steckt der Europarat, Hüter von Demokratie und Menschenrechten in Europa, in einer tiefen Krise. Daran gebe es nichts zu deuteln, fasst der amtierende Präsident des Europarates, der finnische Außenminister Timo Soini, die Lage zusammen:

"Während der Europarat seinen 70. Geburtstag feiert, sieht er sich den größten Herausforderungen seiner Geschichte gegenüber."

47 Mitgliedstaaten gehören dem Europarat an, und längst nicht alle verhalten sich so, wie sie sollten. Aktuelles Sorgenkind ist Russland.

2014 annektiert die russische Föderation die zur Ukraine gehörende Halbinsel Krim und trägt Gewalt in den Donbass, den an Russland grenzenden Landesteil der Ukraine. Es verschiebt die Grenzen zu seinen Nachbarn: ein Tabubruch. Die parlamentarische Versammlung des Europarates, in die alle Mitgliedstaaten Delegierte aus den nationalen Parlamenten entsenden, sieht nicht tatenlos zu. Sie ahndet den völkerrechtswidrigen Akt, indem sie der russischen Delegation das Stimmrecht entzieht. Seitdem bleiben die russischen Parlamentarier den Versammlungen in Straßburg fern.

Russland-Problematik lähmt die Institution

Trotzdem ist der Russlandkonflikt allgegenwärtig. So auch in einer kurzfristig anberaumten Dringlichkeitsdebatte Mitte April:

"Russland immer wieder Russland, davon hören wir heute viel. Das überrascht und verwirrt mich, denn es geht doch in diesem Bericht gar nicht um Russland, sondern darum, uns neue Verhaltensregeln zu geben. Aber wir sollten darüber nicht einmal nachdenken, bevor wir nicht das Problem gelöst haben, das wir mit diesem großen Mitgliedstaat haben, diesem Elefanten im Raum."

Der ukrainische Abgeordnete Serhiy Kiral umschreibt mit dem Bild vom Elefanten die aktuelle Situation des Europarates. Die Russland-Problematik beherrscht die Debatten und lähmt die Institution. Die russische Föderation dagegen scheint von den gegen sie verhängten Sanktionen zumindest nach außen kaum beeindruckt. Wie so oft steht Wladimir Putins Russland als Schurkenstaat am Pranger.

Aber haben die Sanktionen auch der Bevölkerung auf der Krim oder im Donbass geholfen? Nein, sagt der Generalsekretär des Europarates, der langjährige norwegische Außenminister Thorbjörn Jagland.

"Die Sanktionen, die von der Parlamentarischen Versammlung verhängt wurden, haben zu nichts geführt, außer zu internen Problemen innerhalb der Organisation." 

"Sewastopol – Vorposten der russischen Zukunft" steht auf einem großen Plakat auf der Krim, auf dem auch Putin zu sehen ist. (Deutschlandradio / Thomas Franke)"Sewastopol – Vorposten der russischen Zukunft" - Werbung oder Drohung? Putin-Plakat auf der Krim. (Deutschlandradio / Thomas Franke)

Die Parlamentarier können nur wenig ausrichten. Ihnen fehlt es an geeigneten Mitteln, den Krim–Konflikt einer Lösung wenigstens näher zu bringen. Sie seien mit dieser Aufgabenstellung auch schlicht überfordert, glaubt der Leiter der deutschen Delegation in der parlamentarischen Versammlung des Europarates, der CDU-Abgeordnete Andreas Nick. 

"Unsere Auffassung ist schon eher, dass der Europarat sich überheben würde, wenn er versuchen würde, dieses Problem lösen. Dafür gibt es die OSZE, dafür gibt es die Vereinten Nationen, dafür gibt es bi- und multilaterale Formate wie den Minsk-Prozess."

Quer durch die politischen Parteien von rechts bis links wird diese Sicht der Dinge überwiegend geteilt. Die Mehrheit der Versammlung ist überzeugt, dass die Zeit reif ist, die Blockade zu lockern und wieder mit den russischen Parlamentariern ins Gespräch zu kommen. Die Russen wurden deshalb aufgefordert, nach Straßburg zurückzukehren. Die Mehrheiten sind inzwischen andere, auch wenn dieses Angebot nicht von allen befürwortet wird. Volodymyr Ariev, Vorsitzender der ukrainischen Delegation.

"Wie kann es sein, dass die russische Föderation über demokratische Prozesse und Strukturen abstimmt - und sie gleichzeitig ernsthaft verletzt und die Werte des Europarates negiert? Und ich frage mich auch, wie kann die Russische Föderation über die Einsetzung zum Beispiel von Beobachtungsmissionen des Europarates in der Ukraine befinden, obwohl sie doch der Aggressor ist?"

Europarat auf dem Prüfstand

Ariev listet Voraussetzungen auf, die Russland erfüllen müsse, wenn es wieder dabei sein wolle: Darunter die Freilassung zu Unrecht inhaftierter ukrainischer Gefangener oder die Grenzsicherung durch Uno-Blauhelm-Truppen. Forderungen, die auch international im Zusammenhang mit einer Lösung des Krim-Konfliktes formuliert wurden - ohne dass diese bislang umgesetzt worden wären. Ohne Auflagen dürfe Russland keinesfalls in den Kreis der 47 Staaten zurückkehren, sagt Ariev.

"Wenn Russland bedingungslos zurückkehren darf, geht das zu Lasten der Ukraine, und es ist dann an uns, die Beziehungen zum Europarat auf den Prüfstand zu stellen. Und möglicherweise werden wir es dann sein, die ihre Geldzahlungen und ihre Mitarbeit in der Versammlung des Europarats einstellen."

An dieser grundsätzlichen Haltung wird wohl auch die Verschiebung der Machtverhältnisse in der Ukraine durch die Wahl des Unterhaltungskünstlers Volodymyr Selenskyj zum Präsidenten nicht viel ändern. Die ukrainische Delegation wird in ihrer harten Haltung gegenüber Russland unter anderem von Georgien, Armenien, den baltischen Staaten und Polen unterstützt.

Aber auch die Ukrainer wissen, dass sich die Parlamentarische Vertretung des Europarates durch die Sanktionen gegen Russland mangels sonstiger Machtmittel selbst aus dem Spiel genommen hat. Petra de Sutter, belgische Grüne und Vorsitzende des Ausschusses für institutionelle Fragen, erläutert: 

"Wenn eine Delegation mit Sanktionen belegt wird, bedeutet das, dass sie das Wahlrecht verliert, das steht so in den Statuten. Was nicht drin steht, ist, welches Wahlrecht? Gilt das nur für die Arbeit der Versammlung, etwa die Beteiligung in den Ausschüssen oder die Erstellung von Berichten? Oder betrifft das auch die Wahl der Richter, des Generalsekretärs oder des Menschenrechtskommissars?"

Gebäude des Europarates in Straßburg (dpa / Vladimir Fedorenko)Von 10 Staaten gegründet, heute 47 Mitglieder: der Europarat (dpa / Vladimir Fedorenko)

Genau das ist die Krux. Mit Ausnahme des Ministerkomitees, in dem die Außenminister aller 47 Mitgliedstaaten vertreten sind, wirken sich die Sanktionen auf alle Gliederungen des Europarates aus. Problematisch ist das vor allem für den Europäischen Menschengerichtshof, dessen Legitimation darunter leide, so de Sutter. 

"Wenn ein Land sich an den Richterwahlen für den Menschengerichtshof nicht beteiligen darf, fühlt es sich natürlich dann an Entscheidungen dieses Gerichtshofs nicht unbedingt gebunden. Schließlich darf es weder bei den Richtern mitreden noch kann es den Menschenrechtskommissar oder den Generalsekretär mitbestimmen."

Die Schlagkraft der Institution als Ganzes müsse erhöht werden, um Staaten, die sich nicht an die Regeln halten, zum Einlenken zu bewegen. Dafür sei es dringend nötig, dass sich die Versammlung und der Generalsekretär auf der einen Seite mit den Außenministern der Mitgliedstaaten auf der anderen Seite eng abstimmten, sagt der deutsche Vertreter Andreas Nick.

"Wir brauchen nicht nur eine Lex Russland, sondern wir brauchen insgesamt einen klareren Sanktionsmechanismus für den Europarat im Umgang mit Staaten, die ihre Anforderungen nicht erfüllen."

Daran arbeiten die Finnen, die aktuell die Präsidentschaft innehaben. Auf einem Mitte Mai geplanten Außenministertreffen soll ein neuer Regelkatalog verabschiedet werden. Der finnische Außenminister Timo Soini, der bis zur Bildung einer neuen Regierung geschäftsführend im Amt ist, schlägt ein dreistufiges Verfahren vor.

"Wir brauchen einen strukturierten Prozess: erst ein Dialog, dann ein Monitoring und schließlich staatliche Maßnahmen. Wenn das alles nichts hilft, dann benötigen wir alternative Wege, wie die Mitgliedschaft ausgesetzt werden kann."

Derzeitige russische Fehlbeträge: 60 Millionen Euro

Nach jetzigem Stand der Dinge wird der russische Außenminister Sergej Lawrow an der Mai-Sitzung in Helsinki teilnehmen. Bislang ließen sich die Außenminister des Europarates von den Russland-Sanktionen der parlamentarischen Versammlung nicht beirren, sondern betrieben mehr oder minder business as usual. Aber sie werden Russland voraussichtlich auffordern, seine Pflichten gegenüber der Institution zu erfüllen. Das heißt, Russland muss seine Beitragszahlungen wieder aufnehmen, die es – als Reaktion auf die Sanktionen - eingestellt hatte. Die Fehlbeträge summieren sich inzwischen auf 60 Millionen Euro. Bis Juni braucht der Europarat eine Einigung, sagt Generalsekretär Thorbjörn Jagland.

"Sie wollen ihre Rechte zurück und wenn das nicht geschieht, werden sie auch ihre Zahlungen nicht wieder aufnehmen. Und dann sind die Außenminister gefragt, denn länger als bis Juni darf die aktuelle Situation nicht fortbestehen. Wir haben klare Regeln, wenn ein Mitgliedsland seine Beiträge länger als zwei Jahre aussetzt, dann muss ein Ausschlussverfahren gestartet werden. Wenn Russland im Juni also nicht zurück ist, kann es auch keinen neuen Generalsekretär wählen. Und das wird in Russland zu einer neuen Situation führen, die grundsätzliche Diskussion wird wieder aufleben, ob Russland im Europarat bleiben soll oder ihn verlassen soll. Wir brauchen eine Lösung!"

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Straßburg (imago / Winfried Rothermel)Die bekannteste Einrichtung des Europarates ist der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (imago / Winfried Rothermel)

Denn es stehe viel auf dem Spiel, sollte Russland den Europarat verlassen – ob gezwungenermaßen oder aus eigenem Antrieb.

"Ich sehe darin eine äußerst ernste Entwicklung für Europa. Formale, traditionelle Beziehungen zu Europa bestehen dann nicht mehr. Russland bleibt auf sich gestellt, und es wird eine neue Trennlinie mitten durch Europa geben. Und zwar zwischen jenen Menschen, die von der europäischen Menschenrechtskonvention geschützt werden, und 440 Millionen Bürgern in Russland, die diesen rechtlichen Schutz nicht länger haben werden. Wir werden ein anderes Europa vorfinden, wir sind an einem historischen Scheideweg."

Die bekannteste Einrichtung des Europarates ist der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte. Seine Arbeit beruht auf der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und der Grundfreiheiten, die von allen 47 Mitgliedstaaten unterzeichnet wurde. Sie garantiert das Recht auf Leben, die Religions-, Meinungs- und Versammlungsfreiheit, das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens. Jeder Einzelne kann sich an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte wenden, um sich gegen erlittenes Unrecht zu wehren. Diese Schutzfunktion gelte es zu wahren, sagte der deutsche Außenminister Heiko Maas im Januar in Straßburg.

"Wir wollen einen aktiven Beitrag dazu leisten, dass Russland Mitglied im Europararat bleibt und dass wir eine Lösung finden für die Frage, welche Rechte bekommt Russland wieder und wie geht es mit den Beitragszahlungen weiter, weil eben der Zugang zum Gerichtshof davon abhängig ist. Und für die russische Zivilgesellschaft ist das eine wichtige Schutzinstanz."

Eine Art Back-up-System für Bürger

Das sieht auch die deutsche Richterin am europäischen Menschenrechtsgerichtshof Angelika Nussberger nicht anders.

"Also unsere natürlichen Verbündeten sind ganz sicher die Bürger in Russland, die Bürger in der Türkei, die viel mehr als die Bürger in Deutschland diesen Gerichtshof brauchen."

Die Richter am Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte verteidigen Mindeststandards und begreifen ihre Rechtsprechung als eine Art Back-up-System für Bürger, die ihre Rechte auf nationaler Ebene nicht einfordern können, oder deren Rechtssysteme Lücken aufweisen, so Nussberger. 

"Wenn auf der nationalen Ebene bis zur höchsten Stufe, also, in Deutschland bis zum Bundesverfassungsgericht, in Frankreich bis zum Conseil d’État und in Großbritannien bis zum Supreme Court, der Betroffene das Gefühl hat, dass die Rechte bis zur letzten Instanz nicht ausreichend berücksichtigt worden sind, dann kann er zu uns kommen."

Alle Mitgliedstaaten standen schon einmal am Pranger, weil sie sich etwas haben zu Schulden kommen lassen. Italien wird häufig wegen der überlangen Dauer von Gerichtsverfahren zur Rechenschaft gezogen. Die Bundesrepublik musste zum Beispiel das deutsche System der Sicherungsverwahrung anders ausgestalten. Oder Irland: Das Land musste das Strafrecht ändern, weil es homosexuelle Handlungen unter Strafe gestellt und damit das Recht auf Privatleben missachtet hatte.

Der damalige britische Außenminister Ernest Bevin bei der Unterzeichung des "Statuts des Europarats" im Londoner St. James Palace (AP Images)Der Europarat wurde vor 70 Jahren am 5. Mai 1949 gegründet: mit der Unterzeichnung des "Statuts des Europarates" im Londoner St. James Palace (AP Images)

Auf der Liste der Verletzungen stehen aber auch Verstöße gegen das Folterverbot oder Vorwürfe wegen Sklaverei und Zwangsarbeit. Jedes Jahr landen tausende von Fällen in Straßburg - und das sei auch darauf zurück zu führen, dass die Rechtssysteme nicht in allen Mitgliedstaaten ausdifferenziert seien, sagt Angelika Nussberger.

"Es kommt auf die nationale Justiz und die Filtermechanismen in der nationalen Justiz an. Ein starkes Verfassungsgericht mit einer umfassenden Verfassungsbeschwerde, wie es beispielsweise auch in Spanien besteht oder auch in Slowenien, ist ein Faktor, der eine gewichtige Rolles spielt."

Besonders häufig verhandelt der Europäische Menschenrechtsgerichtshof in Straßburg Fälle, in denen es um den Entzug der Freiheit, der Verletzung der Privatsphäre und das Recht auf ein faires Verfahren geht. So geschehen im Fall des russischen Regimekritikers Alexej Nawalny. Schikanen der Behörden gegenüber dem Oppositionspolitiker, willkürliche Festnahmen oder monatelanger Hausarrest wurden von den Straßburger Richtern als politisch motiviert verurteilt. Für das unrechtmäßige Vorgehen gegenüber Nawalny hat Russland Schadenersatz leisten müssen.

Umfassend schützen kann die europäische Justiz den Regimekritiker vor erneuten Willkürmaßnahmen zwar nicht. Aber der Gerichtshof könne immerhin den Finger in die Wunde legen, sagt der Sprecher der deutschen Sektion von Human Rights Watch, Wolfgang Büttner.

"Es ist ganz wichtig, dass die Urteile des Gerichtshofes ganz klare politische Signale senden an das Land, dass es Menschenrechte verletzt hat, dass es die Grundlagen der Europäischen Menschenrechtskonvention nicht vollständig umgesetzt hat."

Striktes Subsidiaritätsprinzip

Seit dem Putschversuch 2016 muss sich auch die Türkei wachsender Kritik des Europarates stellen. Denn gegen unrechtmäßige Massenentlassungen und Massenverhaftungen, die angeordnet wurden, während das Land den Ausnahmezustand verhängt hatte, wehren sich inzwischen Zehntausende. Doch der direkte Weg nach Straßburg ist den Klägern versperrt. Erst müssen sie den ihnen zur Verfügung stehenden türkischen Rechtsweg beschreiten. Der Europäische Menschenrechtsgerichtshof folgt strikt dem Subsidiaritätsprinzip, und in Straßburg wird die Arbeitsweise der türkischen Justiz bislang zumindest noch als effizient und wirksam eingestuft. Wolfgang Büttner sieht diese Praxis mit gemischten Gefühlen.

"Grundsätzlich sehen wir das als Problem. Andererseits muss man natürlich auch erkennen, dass das Durchlaufen der nationalen Instanzen eine wichtige Rolle spielt, weil der Gedanke des Europarates und der Europäischen Menschenrechtskonvention darin liegt, dass die Nationalstaaten dafür verantwortlich sind, die Menschenrechte einzuhalten. Die Verantwortung liegt zuerst bei den Mitgliedstaaten, aber das wird natürlich dann zum Problem, wenn das Justizsystem in diesen Mitgliedstaaten nicht funktioniert, und das sollte sich der Gerichtshof genau ansehen, wenn dies der Fall ist."

Ein Plakat zur Schweizer Selbstbestimmungsinitiative "Schweizer Recht statt fremde Richter". Darauf zu lesen: "In unserem Land bestimmen wir! JA zur Selbstbestimmungsinitiative und damit NEIN zu fremden Richtern" Daneben Kisten mit Wappen Schweizer Kantone. (Keystone / Peter Schneider )Die Schweizer Selbstbestimmungsinitiative "Schweizer Recht statt fremde Richter" (Keystone / Peter Schneider )

Nationalstaaten müssen rechtsstaatliche Schieflagen korrigieren, wenn diese der Europäischen Menschenrechtskonvention zuwider laufen. Immer mehr Staaten denken jedoch laut darüber nach, sich diesem Diktat zu entziehen und die rechtlichen Verhältnisse umzudrehen. Im vergangenen November erst hat die Schweiz unter der Überschrift: "Schweizer Recht statt fremde Richter" darüber abstimmen lassen, den Vorrang des Verfassungsrechts gegenüber dem Völkerrecht zu verankern, und in der Folge einen Rückzug aus dem Europarat einzuleiten. Die Initiative ist gescheitert, die Bevölkerung hat dieses Ansinnen mehrheitlich abgelehnt.

Trotzdem läuteten in Straßburg die Alarmglocken, sagt die deutsche Richterin am Gerichtshof, Angelika Nussberger:

"Denn die Schweiz ist ein Staat mit einer sehr langen Menschenrechtstradition. Es ist ein ganz anderes Zeichen, wenn die Schweiz austritt, als wenn ein Staat austritt, der wirklich permanent an den Pranger gestellt wird. Wenn die Schweiz ausgetreten wäre, hätte sie den Mechanismus sehr grundlegend in Frage gestellt."

Absetzbewegungen sind auch andernorts zu verzeichnen - wie etwa in Polen, wo das Rechtssystem umgebaut wird. Doch die internationale Staatengemeinschaft habe noch längst keinen angemessenen Umgang mit dem neuen Geist, der immer mehr Länder erfasse, sagt der der Leiter der deutschen Delegation, Andreas Nick.

"Wir haben eine Verschiebung, wir haben uns über die letzten zehn bis fünfzehn Jahre vielleicht zu sehr vorrangig mit der Frage individueller Rechte auseinandergesetzt, weil wir an die institutionellen Fragen gedanklich einen Haken gemacht hatten. Und wir stellen jetzt fest, dass wir die individuellen Rechte in vielen Ländern auf Dauer nur dann wirksam schützen können, wenn der institutionelle Rahmen mit Rechtsstaat und Demokratie in den Ländern selbst nicht angetastet wird."

Im Juni wird der Europarat eine neue Generalsekretärin oder einen neuen Generalsekretär wählen. Wer auch immer dieses Amt bekleiden wird - er oder sie wird viel Fingerspitzengefühl und diplomatisches Geschick benötigen, um die Enden dieser fragilen europäischen Institution zum Wohle von über 800 Millionen Europäern zusammen zu halten.

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