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StartseiteHintergrundKooperation statt Wettbewerb?08.09.2015

LänderfinanzausgleichKooperation statt Wettbewerb?

Morgen treffen sich Bund und Länder in Berlin, um über die Reform des Länderfinanzausgleichs zu beraten. Der ist nicht nur bei Geberländern wie Bayern oder Hessen umstritten. Aber reicht eine Reform oder muss ein komplett neues Ausgleichssystem aufgebaut werden?

Von Constanze Elter

Eine Ein-Euro-Münze und einige Stapel von verschiedenen anderen Münzen (picture-alliance / dpa / Tobias Hase)
Streit ums Geld: der Länderfinanzausgleich sorgt für lebhafte Debatten (picture-alliance / dpa / Tobias Hase)
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Die U-Bahn-Linie U1 von Nürnberg nach Fürth. Der Zug fährt auf einer Hochbahn-Strecke durch Gewerbegebiete, links und rechts ausgestorben wirkende Flachbauten aus den 60er-Jahren. Hinter dem Bahnhof Fürth eine Müllhalde. Eine Stadt, die bessere Zeiten gesehen hat. Mehrere tausend Arbeitsplätze hat Fürth durch die Quelle-Insolvenz vor gut fünf Jahren verloren. Ein gravierender Einschnitt für eine Stadt, die gerade einmal 125.000 Einwohner hat.

Fürth kann aber auch anders. In der Innenstadt prägen gepflegte Häuser der Gründerzeit das Straßenbild. Das Rathaus im italienischen Stil weckt Erinnerungen an Florenz, durch schwere große Holztüren gelangt man ins Innere. Hier hat Oberbürgermeister Thomas Jung sein Büro. Auf dem Schreibtisch des SPD-Politikers steht ein rotes Sparschwein. Immer noch ist die Stadt hoch verschuldet - mit 2.500 Euro pro Kopf.

"Bis vor drei Jahren haben wir jedes Jahr Einsparungen machen müssen, zum Beispiel auch deutliche Fahrpreiserhöhungen im öffentlichen Nahverkehr. Die waren sicher schmerzhaft. Aber auch Zusammenlegungen von Ämtern und Dienststellen, gewisse Serviceeinschränkungen in den öffentlichen Dienstleistungen waren auch vorhanden. Es war nicht nur schön, aber es war erfolgreich."

Die Abhängigkeit von einem großen Konzern hat Fürth nicht gutgetan. Auch wenn die Quelle-Pleite einige positive Entwicklungen in Gang gesetzt, bleibt die Stadt innerhalb Bayerns eine der ärmsten Kommunen. Gleichwertige Lebensverhältnisse: Fehlanzeige.

"Da gibt es die oberbayerischen Speckgürtel, wo wirklich die Bürgermeister Dinge vergolden können und es regt sich keiner auf. Man muss ja irgendwohin mit dem vielen Geld. Und dann gibt es Armutsgegenden in Oberfranken, wo man schon am Straßenbild sieht, das schaut ja teilweise aus, wie man es früher vielleicht in den ostdeutschen Ländern kannte."

Rund ein Viertel der Kommunen in Deutschland stehen laut einer Studie der Bertelsmann-Stiftung am Rand der Zahlungsfähigkeit. Und wie in vielen Bereichen nimmt dabei die Ungleichheit zu. Das heißt: Reiche Regionen bleiben reich oder werden noch reicher, ärmere Regionen rutschen weiter ab. Zusätzlich wird derzeit darüber diskutiert, wie die Kosten für die Versorgung der Flüchtlinge verteilt werden.

In einem Fenster hängt ein handgeschriebenes Schild "Quelle retten" (dpa/picture alliance/Daniel Karmann)Alles vergebens: 2009 musste Quelle Insolvenz beantragen. Für die Stadt Fürth ein harter Schlag. (dpa/picture alliance/Daniel Karmann)

Eigentlich soll das Finanzgeflecht zwischen Bund, Ländern und Gemeinden dafür sorgen, dass die Lebensverhältnisse in Deutschland gleichwertig sind. Länderfinanzausgleich heißt das Zauberwort. Im Grundgesetz festgelegt und historisch gewachsen, bietet das System allerdings immer wieder Anlass zum Streit. 2019 laufen die aktuellen Gesetze zum Länderfinanzausgleich aus - und die Ministerpräsidenten versuchen morgen in einer weiteren Gesprächsrunde, einen Kompromiss für die Zeit danach auszuloten.

Um was es eigentlich geht

Das System des Länderfinanzausgleichs ist kompliziert und orientiert sich an verschiedenen Faktoren wie Steuereinnahmen, Finanzkraft und landesspezifischen Gegebenheiten. Über vier Stufen verläuft das Ausgleichssystem:

Zuerst werden die Gemeinschaftssteuern zwischen den Ebenen aufgeteilt. Von einem Euro Lohn- und Einkommensteuer erhalten Bund und Länder zurzeit beispielsweise jeweils 42,5 Cent, die Kommunen 15 Cent.

Im nächsten Schritt - im sogenannten Umsatzsteuervorwegausgleich - wird die Umsatzsteuer neu sortiert: Bis zu ein Viertel dieser Einnahmen bekommen steuerschwache Länder, um sich dem Durchschnitt anzunähern.

Im eigentlichen Länderfinanzausgleich spielt die tatsächliche Finanzkraft eines Landes die größte Rolle - Ausgangspunkt ist die Summe der tatsächlichen Einnahmen. Diese wird mit einem fiktiven Durchschnitt verglichen. Dabei werden den Stadtstaaten höhere Verwaltungskosten pro Einwohner zugestanden, ebenso den dünn besiedelten Bundesländern im Nordosten. Ist am Ende die tatsächliche Finanzkraft höher als der Durchschnitt, gehört das Land zu den Geberländern. Im umgekehrten Fall zählt das Land zu den Nehmerländern und bekommt Geld aus dem Topf des Länderfinanzausgleichs.

Der Bund kann weitere Finanzmittel gewähren - um den akuten Finanzbedarf zu decken oder politische Sonderkosten zu schultern.

Für 2014 ergeben die Zahlen einen Finanzfluss von neun Milliarden Euro, der im Ausgleichssystem rotiert. Bayern hat mit 4,8 Milliarden Euro die größte Summe eingezahlt. Dahinter folgen Baden-Württemberg, Hessen und Hamburg. Am stärksten profitiert Berlin mit 3,5 Milliarden Euro aus dem Länderfinanzausgleich, den zweiten Rang der Nehmerländer belegt das Bundesland Sachsen. Beim Finanzausgleich müsse man jedoch darauf achten, die Kräfteverhältnisse nicht zu verändern, erklärt der Staatsrechtler Professor Rainer Wernsmann:

"Es gibt ein Nivellierungsverbot, das heißt, die zuvor finanzschwächeren Länder dürfen nicht nach Durchführung des Länderfinanzausgleichs, nach Durchführung der Umverteilung ebenso da stehen wie die Geberländer, und die Finanzkraftreihenfolge darf nicht verändert werden. Das wäre natürlich verheerend, wenn aus irgendwelchen Gründen da Anreize nicht mehr bestehen würden, seine Steuern einzutreiben im jeweiligen Gebiet."

Seit seiner Entstehung 1969 ist der Länderfinanzausgleich viele Male angepasst worden. Allein der erste Paragraf umfasst inzwischen mehr als eine Seite Text und Zahlen. Ein Zeichen für die Schwierigkeiten von Bund, Ländern und Gemeinden, sich über ihre Finanzbeziehungen zu einigen. Aber auch das enorm gestiegene Steueraufkommen von inzwischen gut 643 Milliarden Euro und der Strukturwandel spiegeln sich im strittigen System wider. Der Staatsrechtler Rainer Wernsmann:

"NRW war lange das wirtschaftlich stärkste Land, war lange Geberland. Bayern war lange Nehmerland, bis in die 80er-Jahre hinein. Früher war der Finanzausgleich nicht so streitanfällig. Es gibt fünf Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts dazu, die allerdings eher so seit den 80er-Jahren ergangen sind, bis auf die eine ganz frühe Entscheidung. Da sieht man auch, dass es irgendwann kritischer gesehen wurde. Das ist wie im privaten Leben, wenn der Umfang irgendwann größer wird oder jemand subjektiv den Umfang der Lasten für nicht mehr tragfähig hält, kommen eher Gerichtsentscheidungen zustande."

Ausgleich oder politischer Zündstoff?

So, wie es jetzt ist, kann es nicht bleiben - sagen die Geberländer Bayern und Hessen. Sie haben 2013 die jüngste Verfassungsklage auf den Weg gebracht. Bayerns Ministerpräsident Horst Seehofer von der CSU spricht von einem Akt politischer Notwehr. Das gegenwärtige System sei ungerecht und leistungsfeindlich. Die Nehmerländer dagegen werfen den Klageländern Gedankenlosigkeit und Entsolidarisierung vor. Thomas Lenk, Leiter des Instituts für öffentliche Finanzen an der Universität Leipzig, sieht die unvereinbaren Positionen der Geber- und anderen Länder in einer Art magischem Dreieck:

"De facto sagen diese Länder: Wir wollen deutlich weniger in dieser zweiten Stufe des Länderfinanzausgleichs zahlen. Was natürlich sofort den Umkehrschluss nahelegt, dann bekommen die Empfänger auch entsprechend weniger. Und da ist jetzt die Position, der zweite Eckpunkt dieses magischen Dreiecks, die Ministerpräsidenten der neuen Länder können eigentlich gar nicht auf das Geld verzichten. Und der dritte Eckpunkt ist der: Wir haben jetzt noch Nordrhein-Westfalen als größtes, einwohnerreichstes Bundesland, kommt mit dem Vorschlag, den Umsatzsteuervorwegausgleich abzuschaffen. Das heißt, die Umsatzsteuer soll nur nach Einwohnern zugeteilt werden."

Volker Bouffier und Horst Seehofer stehen nebeneinander vor Aufstellern der Hessischen Landesregierung, Seehofer (rechts) hebt die Hand und spricht. (dpa/picture alliance/Arne Dedert)Volker Bouffier und Horst Seehofer gaben im Februar 2013 bekannt, gegen den Länderfinanzausgleich klagen zu wollen. (dpa/picture alliance/Arne Dedert)

Geld, das im Ausgleichssystem fehlen würde, wie Thüringens Finanzministerin Heike Taubert meint:

"Wir haben ausschließlich was dagegen, weil das unsere Finanzkraft schwächt. Wir haben momentan keinen Ausgleich dafür. Das Problem ist, dass NRW auf der einen Seite diese Forderung aufmacht, den Vorwegausgleich abzuschaffen und auf der anderen Seite Bayern apodiktisch sagt, wir zahlen aber nicht mehr, es muss soundso viel weniger sein. Und wenn der Bund an der Stelle nicht einspringt, können die ostdeutschen Länder nicht zustimmen."

Immerhin in diesem Punkt ist sich die SPD-Politikerin Taubert mit ihrem Parteigenossen Nils Schmid einig. Der Finanzminister von Baden-Württemberg setzt sich dafür ein, den Ländern einen Anteil des Solidaritätszuschlags zu geben:

"Solange es unklar ist, wie viel der Bund von dem Soli-Aufkommen bereit ist an die Ländergesamtheit abzutreten, fehlt das notwendige Schmiermittel, um Kompromisse zwischen den Ländern zu erreichen."

Bundesfinanzminister Schäuble hat - gemeinsam mit Hamburgs Bürgermeister Olaf Scholz - vor der Sommerpause einen Einigungsvorschlag auf den Tisch gelegt. Demnach soll der Umsatzsteuervorwegausgleich wegfallen. Außerdem soll die Finanzkraft der Gemeinden künftig mehr ins Gewicht fallen. Um das System in der Balance zu halten, sollen die Länder zusätzliche Finanzspritzen in Höhe von jährlich rund 8,5 Milliarden Euro vom Bund erhalten. Inklusive Zinshilfen für das Saarland und für Bremen.

Verständigen konnte man sich allerdings bislang nicht. Möglicherweise sind mehr als nur finanzielle Trippelschritte notwendig, um allen Ländern gerecht zu werden und die föderalen Finanzbeziehungen zu reformieren.

Beispiel Länderzuschnitt:

Die saarländische Ministerpräsidentin Annegret Kramp-Karrenbauer von der CDU hatte im vergangenen Herbst die Debatte neu entfacht, Bundesländer zusammenzulegen. Statt 16 also nur sechs oder acht. Der Wirtschaftswissenschaftler Thomas Lenk glaubt nicht, dass mit weniger Ländern viel gewonnen wäre:

"Allein durch Zusammenlegen von einzelnen Ländern ändert sich ja das Steueraufkommen insgesamt aus diesem Bereich nicht. Man hätte natürlich in der Spitze Einsparungen. Man bräuchte nur einen Ministerpräsidenten und entsprechend weniger Minister. Bloß: Je weiter Sie in der staatlichen Hierarchie nach unten kommen, da werden Sie nichts einsparen können, weil die sind ja schon relativ knapp."

Beispiel Steuerautonomie:

Die Länder verfügen kaum über eigene Steuereinnahmen, die sie aktiv beeinflussen können. Eine Ausnahme ist die Grunderwerbsteuer: Hier legt jedes Land den Hebesatz selbst fest. Mehr Steuerwettbewerb wird in der Debatte um den Länderfinanzausgleich vor allem von den Geberländern verlangt. Aber auch der Wissenschaftliche Beirat des Bundesfinanzministeriums fordert in einem aktuellen Gutachten, die Steuerautonomie der Länder zu stärken. Baden-Württembergs Finanzminister Schmid kann sich zum Beispiel gut vorstellen, den Ländern das Recht zu gewähren, Zuschläge bei der Einkommensteuer zu erheben.

"Man könnte eine solche Hebesatzmöglichkeit bei der Einkommensteuer beschränken mit Mindesthebesätzen. Man könnte eine normierte Anrechnung im Länderfinanzausgleich festschreiben, so wie es im kommunalen Finanzausgleich auch einen normierten Steuersatz für die Gewerbesteuer und die Grundsteuer gibt. Das heißt, da gibt es eine Reihe von Möglichkeiten, das in einer Art und Weise auszugestalten, die dem kooperativen Bundesstaat und auch dem Solidargedanken des Bundesstaats nicht widersprechen. Man müsste bloß den politischen Willen haben. Der ist aber im Länderkreis in der Mehrheit nicht erkennbar."

Hier verlaufen die Trennlinien quer durch die Parteien. Die SPD-Politikerin Taubert befürchtet etwa, dass solche Zuschläge die wirtschaftliche Entwicklung weiter auseinander treiben könnten:

"Wenn Sie sich mal die Wirtschaftskraft anschauen, zum Beispiel zwischen den ostdeutschen Bundesländern und Bayern als ein Geberland, dann haben wir etwas mehr über die Hälfte der Wirtschaftskraft von Bayern. Damit ist auch unser Einkommensteueraufkommen natürlich ebenfalls schwach. Wenn Sie darauf Aufschläge geben, animieren Sie noch mal mehr Menschen, in andere Bundesländer zu gehen, wo die Aufschläge nicht so groß sind, weil die Not Steuern einzunehmen nicht so groß ist. Und das widerspricht natürlich dem Grundsatz der gleichwertigen Lebensverhältnisse."

Auch Wissenschaftler sind skeptisch, dass Steuerwettbewerb dem föderalen System in Deutschland guttun würde. Der Staatsrechtler Rainer Wernsmann verweist auf Erfahrungen in anderen Ländern:

"Man sieht es ja auch in der Schweiz. Bestimmte Kantone können, indem sie Kampfpreise anbieten bei der Besteuerung, also sehr günstige Steuern, natürlich Leute anlocken. Aber das höhlt ja das Steuersubstrat in den anderen Kantonen aus und begünstigt natürlich auch tendenziell Leute, die die Möglichkeit haben, ihre Wohnsitze zu verlegen und ähnliches."

Beispiel Ausgabenkontrolle:

Der Länderfinanzausgleich hat vor allem ein Ziel: die Einnahmen so umzuverteilen, dass alle Ebenen annähernd die gleichen Mittel zur Verfügung haben, um politische Ziele umzusetzen. Welche Aufgaben jedoch wie und in welcher Höhe zu finanzieren sind, ist ebenfalls umstritten.

In der Tat setzen die einzelnen Bundesländer unterschiedliche Schwerpunkte bei den Ausgaben. Zum Teil ist dies politischer Gestaltungswille, zum Teil pure Notwendigkeit. Das führt dazu, dass die Geberländer mitreden wollen, wofür ihr Geld verwendet wird. Dies ist jedoch nicht vorgesehen. Auch der Stabilitätsrat prüft nur, wie das Ergebnis eines Haushaltsjahres ausgefallen ist und schaut nicht auf die einzelnen Ausgaben.

Wolfgang Schäuble, Porträt, sprechend und mit einer Hand gestikulierend, vor einer weißen Wand mit der Aufschrift "Stabilitätsrat". (dpa/picture alliance/Wolfgang Kumm)Wolfgang Schäuble ist als Finanzminister Mitglied im Stabilitätsrat, der die Haushalte des Bundes und der Länder überwacht. (dpa/picture alliance/Wolfgang Kumm)

Das Gremium wurde im Zuge der Föderalismusreform II geschaffen und dient dazu, die Haushalte von Bund und Ländern zu überwachen. Mit hoch verschuldeten Ländern vereinbart der Rat Sanierungsprogramme. Aktuell befinden sich vier Nehmerländer des Finanzausgleichs in Sanierungsverfahren: Berlin, Bremen, Saarland und Schleswig-Holstein. René Geißler ist bei der Bertelsmann-Stiftung zuständig für die föderalen Finanzen. Er glaubt, dass Länder durchaus sensibel sind, was Haushaltskontrolle angeht. Trotzdem sei der Stabilitätsrat ein Anfang.

"Ich bin der Meinung, dass das ein Schritt in die richtige Richtung ist, dass die Länder sich durchaus verantworten müssen gegenüber den anderen Ländern und dem Bund, wie ihre Haushaltsergebnisse aussehen - dass wir aber die Freiheit in der Haushaltspolitik selbst, das heißt, wo setze ich den einen oder anderen Euro ein, durchaus den Ländern und den Landtagen überlassen sollten. Denn dezentral kann am besten entschieden werden, wo Ausgabebedarf besteht."

Die Vision vom gerechten Ausgleich

Ob der Länderfinanzausgleich tatsächlich ein adäquates Mittel ist, damit sich Lebensverhältnisse angleichen, ist umstritten. René Geißler von der Bertelsmann-Stiftung:

"Was wir beobachten - und das ist die desillusionierende Erkenntnis aus 25 Jahren Aufbau Ost -, dass es nur sehr schwer möglich ist von staatlicher Seite, die Entwicklung wirtschaftlicher Strukturen zu lenken. Wir haben in den letzten 25 Jahren mit hunderten Milliarden Euro versucht, Wirtschaftsförderung in Ostdeutschland zu betreiben, durchaus mit Erfolgen. Aber nichtsdestotrotz ist die Steuerkraft heute in Ostdeutschland nur bei 50 bis 60 Prozent des westdeutschen Durchschnitts. Und das führt dann am Ende auch wieder zu den hohen Zahlungen im Länderfinanzausgleich."

Arme Kirchenmäuse in Ländern und Gemeinden gibt es vor allem da, wo hohe Sozialkosten anfallen - etwa für Langzeitarbeitlose. Und das ist nicht nur im Osten der Fall. Der Fürther Oberbürgermeister Jung weiß dies auch aus eigener Erfahrung:

"Es muss hier leider noch mehr differenziert werden. Wir haben hier Grundannahmen, die falsch sind und die dazu führen, dass die Lebensverhältnisse eher auseinanderlaufen im Augenblick. Zum Beispiel die, dass der Osten großen Aufholbedarf hat. Wenn ich nach Erfurt fahre, dann erlebe ich eine glänzende, fantastische Innenstadt mit allen Schikanen, neuen Straßenbahnen. Im Ruhrgebiet hat man Mühe, überhaupt die Strukturen aufrecht zu erhalten."

Dass ein Ausgleichssystem - in welcher Form auch immer - notwendig ist - darüber sind sich alle einig. Vielleicht wirkt am Ende ein Modell gerechter, das nicht in Richtung Wettbewerb tendiert, sondern auf Kooperation setzt. Kooperation, indem zum Beispiel der Bund die Sozialkosten komplett übernimmt. Das würde auch der finanzpolitischen Eigenverantwortung der Länder nicht unbedingt widersprechen. René Geißler:

"Das würde vor allem in strukturschwachen Kommunen viele Gelder freimachen für Investitionen in die Zukunft, für eine Verbesserung des Stadtbildes, der Kinderbetreuung, der Verkehrsinfrastruktur etc. Das heißt, diese Entlastung von bestimmten Sozialausgaben, das wäre ein Detail im Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, mit dem vor allem der Bund sehr viel Gutes für die Kommunen tun kann."

2016 sind Landtagswahlen unter anderem in Baden-Württemberg und in Rheinland-Pfalz, 2017 auch in Nordrhein-Westfalen. Außerdem wird im gleichen Jahr ein neuer Bundestag gewählt. Das heißt, die Wahlkampfrhetorik in der Debatte wird im Herbst wieder zunehmen. Auch deshalb sind viele Landespolitiker daran interessiert, eine rasche Einigung zu erzielen. Der SPD-Politiker Schmid ist optimistisch:

"Die letzte Runde im Juli war von der Diskussionslage her eine, die eher auf Konsens aus war und auch auf die Anerkennung der Notwendigkeit sich zusammenzufinden, als auf Streit. Und vielleicht braucht man einfach nur mal eine lange Nacht und dann hat man's gelöst."

 

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