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StartseiteHintergrundMehr Macht für Deutschland?30.11.2004

Mehr Macht für Deutschland?

Der Wunsch nach einem ständigen Sitz im UNO-Sicherheitsrat

Die Zeit ist um. Ende des Jahres muss Gunter Pleuger seinen Platz im Sicherheitsrat räumen, der deutsche UN-Botschafter wird abgelöst vom Botschafter Dänemarks.

Eine Sendung von Frauke Hinrichsen

Sitzung des UNO-Sicherheitsrates am 19.4.2004 (AP)
Sitzung des UNO-Sicherheitsrates am 19.4.2004 (AP)
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Das ist das Los aller zehn nichtständigen Mitglieder des Sicherheitsrates, nach zwei Jahren müssen sie raus. Nun soll Deutschland einen eigenen ständigen Sitz bekommen – zumindest, wenn es nach Bundeskanzler Schröder und Außenminister Fischer geht.

Seit vierzig Jahren ist die Zusammensetzung des Sicherheitsrates unverändert geblieben. Ich glaube, es ist hohe Zeit, ihn an die neue Weltlage anzupassen. Dabei sind halbe oder Zwischenlösungen nicht nötig und auch nicht hilfreich. Wie Brasilien, Indien und Japan ist auch Deutschland bereit, die Verantwortung zu übernehmen, die mit einem ständigen Sitz im Sicherheitsrat verbunden ist.

Der Sicherheitsrat ist das mächtigste Organ der Vereinten Nationen: Nur er kann Gewalt gegen einen Staat rechtfertigen - um den Weltfrieden zu wahren und die internationale Sicherheit.
Über eines sind sich heute die meisten der 191 Mitgliedsstaaten in den Vereinten Nationen einig: Der Sicherheitsrat in seiner jetzigen Form ist anachronistisch. Weite Regionen der Welt wie Afrika, Südamerika und Südasien sind nicht vertreten – weder ständig noch nichtständig.
Fünf Mächte spielen seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges eine privilegierte Sonderrolle: Die USA, Russland, die Volksrepublik China, Großbritannien und Frankreich sind die so genannten "permanent Five", die fünf ständigen Mitglieder. Sie sind also die einzigen Staaten, die ständig im Rat vertreten sind und gegen jede Entscheidung ein Veto einlegen können. Neben ihnen werden von der Generalversammlung noch zehn Staaten für jeweils zwei Jahre als nichtständige Mitglieder in den Rat gewählt. Sie haben kein Veto-Recht.

Jetzt soll der Sicherheitsrat reformiert werden – eigentlich schon seit Jahrzehnten. Doch die bisherigen Bemühungen sind stets an der Uneinigkeit der Generalversammlung gescheitert - und dem Widerstand der ständigen Mitglieder.

Nur einmal, 1963, gelang es der Generalversammlung, eine kleine Änderung durchzusetzen: Sie erhöhte die Anzahl der nichtständigen Mitglieder von sechs auf zehn. UN-Generalsekretär Kofi Annan hat im vergangenen Jahr eine Kommission eingesetzt. Sie soll am Donnerstag ihre Reformvorschläge vorlegen. Einig sind sich die meisten Staaten auch darin, dass die Länder der Dritten Welt im Sicherheitsrat repräsentiert sein müssten. Dieser Ansicht ist auch der deutsche Außenminister.

Besonders wichtig ist uns allerdings, dass der afrikanische Kontinent unter den neuen ständigen Mitgliedern vertreten ist.

Was aber spricht für den Sitz einer weiteren westeuropäischen Industrienation? Was qualifiziert ein Land überhaupt dafür, ständiges Mitglied im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen zu werden?

In der Charta werden nur die jetzigen fünf ständigen Mitglieder aufgezählt, eine Erweiterung ist nicht vorgesehen. Hinweise auf neue Mitglieder gibt die Charta nicht.
Einen Anhaltspunkt könnten allerdings diejenigen Kriterien bieten, nach denen die nichtständigen Mitglieder ausgewählt werden müssen. Kapitel Fünf der Charta.

Hierbei sind folgende Gesichtspunkte besonders zu berücksichtigen: In erster Linie der Beitrag von Mitgliedern der Vereinten Nationen zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit und zur Verwirklichung der sonstigen Ziele der Organisation sowie ferner eine angemessene geographische Verteilung der Sitze.

Deutschland ist mit neun Prozent des UN-Haushaltes drittstärkster Beitragszahler. Derzeit sind etwa 7.800 Bundeswehrsoldaten unter UN-Mandat im Einsatz. Deutschland ist auch - unbestritten - in anderen Bereichen aktives UN-Mitglied.

An der Ausarbeitung des Kyoto-Protokolls und an der Gründung des internationalen Strafgerichtshofes zum Beispiel haben die Deutschen maßgeblich mitgearbeitet. Auf die Leistungen Deutschlands in den Vereinten Nationen verwies bereits 1995 der damalige Außenminister Klaus Kinkel.

Wir engagieren uns unwahrscheinlich in den Vereinten Nationen. Von uns wird insbesondere nach der Wiedervereinigung verstärkt Mitwirkung erwartet. Von denjenigen, die stärker mitwirken sollen, denen muss auch mehr Mitspracherecht eingeräumt werden. Im übrigen fallen im Sicherheitsrat Entscheidungen, die wesentliche auslandssicherheitspolitische Fragen berühren, von denen wir mittangiert sind. Und wer von uns eine verantwortliche Außenpolitik erwartet, der muss uns letztlich auch zubilligen, dass wir den Wunsch haben, ständiges Mitglied zu werden.

Diesen Wunsch hatte der heutige Außenminister Joschka Fischer damals noch nicht. Nicht nur, aber besonders die Grünen waren Anfang der neunziger Jahre der Ansicht, die Bundeswehr dürfe dem Grundgesetz nach nur zur Landesverteidigung eingesetzt werden. 1994 veröffentlichte Joschka Fischer das Buch "Risiko Deutschland" – Zwischen seinem heutigen und damaligen Standpunkt liegen Welten. Der damalige:

Es fängt heute mit der Parole "Mehr Verantwortung übernehmen!" an, dann werden die ersten Kriegseinsätze stattfinden, die ersten Toten wird es geben, die ersten vaterländischen Rituale werden folgen, die Generalität wird mehr Freiheiten wollen, Kriegshelden werden wieder heroisiert, längst überwunden geglaubte Traditionen werden exhumiert werden, und die von den Deutschnationalen heiß ersehnte Wiederkehr des Primats der Außenpolitik wird dann gefeiert werden dürfen, parallel dazu wird Deutschland einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen erhalten, in dem als ständige Mitglieder heute nur lauter Nuklearmächte sitzen.
Folglich wird auch in Deutschland dann die Debatte beginnen um die vollständige Souveränität. Und so wird eines zum anderen kommen, und die wirtschaftliche Großmacht wird sich auch auf den Weg zur politischen Großmacht begeben. Die Hegemonie des Machtstaates Deutschland unter modernen Bedingungen – dieses große Ziel der deutschnationalen Revisionsversuche der Gegenwart – wird dann in greifbare Nähe rücken, und das wird bei unseren europäischen Nachbarn alles andere als Entzückensschreie auslösen, sondern Furcht, Misstrauen und mehr oder weniger verdeckte Eindämmungsbemühungen.


Die kommen hauptsächlich von einem europäischen Nachbarn: Italien. Das Land hatte Ende der sechziger Jahre zwar selber die Erweiterung des Sicherheitsrates angeregt und Interesse an einem eigenen Sitz bekundet, dieses Vorhaben aber wieder aufgegeben. Bereits Anfang der neunziger Jahre, als die Erweiterung erstmals rege diskutiert wurde, war Italien gegen eine ständige Mitgliedschaft Deutschlands.
Silvio Fagiolo, italienischer Botschafter in Berlin ist überzeugt, dass ein deutscher Sitz auf lange Sicht Nachteile für die Europäische Union mit sich bringen würde.

Und zwar hat die italienische Regierung mehrmals behauptet, für den Sicherheitsrat muss man eine Weise finden, dass Europa mit einer einzigen Stimme sprechen kann. Natürlich muss man davon ausgehen, dass dort im Sicherheitsrat schon zwei Mitglieder der Europäischen Union sitzen, schon als ständige Mitglieder und so muss man eine Form finden, um das zu vereinbaren mit dieser Tatsache. Die italienische Regierung denkt, dass ein nationale Versuch, einen ständigen nationalen Sitz zu bekommen, gegen eine europäische Präsenz in der Zukunft arbeitet.

Auch CDU-Vize-Vorsitzender Wolfgang Schäuble spricht sich gegen einen nationalen Sitz und für das Ziel eines EU-Sitzes aus.

Für mehr europäische Gemeinsamkeit einzutreten, das muss die Grundlinie deutscher Außenpolitik sein. Und das Drängen nach einem ständigen deutschen Sitz im Weltsicherheitsrat führt eben nicht zu mehr europäischer Gemeinsamkeit, sondern zu zusätzlichen europäischen Spaltungen. Das Drängen nach einem ständigen Sitz Deutschlands im Weltsicherheitsrat entspricht eher altem Denken, ist eher rückwärtsgewandte Politik. Besser wäre es, für mehr europäische Gemeinsamkeit zu sorgen. Ich weiß, dass wir einen europäischen Sitz im Weltsicherheitsrat nicht schnell erreichen werden, aber bis wir ihn haben könnten wir alles dafür tun dass die Europäer wer immer im WSR ist, eine gemeinsame Position vertreten.

Auch im Koalitionsvertrag der rot-grünen Regierung steht der EU-Sitz als bevorzugte Lösung . Doch die hat ihn mittlerweile als unrealistisch verworfen. Gunter Pleuger, Botschafter bei den Vereinten Nationen.

Der europäische Sitz würde eine Charta-Änderung voraussetzen, denn die UNO ist nach der Charta eine Staatenorganisation und nicht eine Organisation von Staaten-Assoziationen und dies Charta-Änderung werden Sie nicht kriegen, denn dann müssten Sie auch den anderen Staaten-Assoziationen Sitze im Sicherheitsrat geben, z.B. den ASEAN-Staaten. Also, deshalb wird es in absehbarer Zeit den europäischen Sitz nicht geben. Das setzte voraus, nicht nur dass wir eine gemeinsame europäische Außenpolitik hätten, sondern auch die institutionellen Voraussetzungen geschaffen hätten, zum Beispiel die Föderation der europäischen Nationalstaaten.

Doch das größte Hindernis dürfte nicht darin bestehen, institutionelle Voraussetzungen für einen EU-Sitz zu schaffen. Frankreich und Großbritannien müssten dazu gedrängt werden, ihre Sitze zu teilen.
Doch diese Privilegien aufzugeben, scheint in naher und auch in ferner Zukunft völlig undenkbar.

Die CDU ist in dieser Frage gespalten: Während Wolfgang Schäuble die Bemühungen der Regierung kritisiert, sind Angela Merkel und Volker Rühe für einen deutschen Sitz. Johannes Varwick, Politologe und Professor an der Universität Kiel, hält zumindest die Vorgehensweise der Regierung für bedenklich.

Deutschland hat immer nationale Interessen vertreten. Das ist auch die Aufgabe eines Nationalstaates, das hat Deutschland außenpolitisch stark und handlungsfähig gemacht. Deutschland hat das immer verbunden mit einer Strategie der Überzeugung anderer nicht der konfrontativen Interessendurchsetzung, sondern der kooperativen Interessendurchsetzung und wenn der Eindruck erweckt wird, dass Deutschland von diesem Glaubensbekenntnis deutscher Außenpolitik wenn man so will abweicht, schadet das deutschen Interessen, und ich bin mir nicht ganz sicher, ob die Strategen im Auswärtigen Amt und im Kanzleramt für diese Art zu denken, überhaupt noch eine Antenne haben und deswegen das Gerde vom deutschen Weg, deswegen das Gerede davon, dass der deutsche Sitz auch mit einer Kampfabstimmung erzwungen werden müsse, also alles Vokabeln die nicht zum Vokabular deutscher Außenpolitik, gehören sollten, aber trotzdem verwendet werden. Und das ist keine kluge Politik.

Wann begann er überhaupt, der Traum vom eigenen Sitz? Es war 1990 der Deutschlandberater Michail Gorbatschows, Nikolai Portugalow, der die Aufnahme Deutschlands als ständiges Mitglied vorschlägt. Deutschland steht damals kurz vor der Wiedervereinigung. Bundeskanzler Helmut Kohl befürchtet deutscher "Großmannssucht" bezichtigt zu werden und lehnt Vorstöße in Richtung "deutscher Sitz" ab. Ihm ist zwar daran gelegen, die Bundeswehr auch im Ausland einsetzen zu können. Allerdings wiederum nicht so sehr, auch an Blauhelmmissionen teilzunehmen. Es kommt Kohl insbesondere darauf an, im Bündnis mit den westlichen Alliierten, also innerhalb der NATO, ein gleichberechtigter Partner zu sein.

Auch Außenminister Genscher hält sich zurück mit Forderungen nach einem ständigen Sitz im Sicherheitsrat. Sein Nachfolger Klaus Kinkel meldet 1993 Deutschlands offiziellen Anspruch an.

Die USA befürworten Anfang der neunziger Jahre die Aufnahme Deutschlands. Großbritannien und Frankreich sind zunächst gegen einen deutschen Sitz. Sie kritisieren, dass nicht geklärt sei, ob deutsche Soldaten an friedenssichernden Einsätzen teilnehmen können. In der Tat hatte sich die Bundeswehr bisher nicht an friedenssichernden Maßnahmen beteiligt, den Blauhelmmissionen der Vereinten Nationen.
1991 legitimiert der Sicherheitsrat militärische Gewalt gegen Saddam Hussein, der in Kuwait einmarschiert war. Statt mit Truppen beteiligt sich Deutschland mit 17, 2 Milliarden D-Mark.

Die Zeiten haben sich geändert. Anfang der neunziger Jahre zwangen der Krieg vor der Haustür in Jugoslawien und die tausendfachen Menschenrechtsverletzungen im Kosovo die deutschen Parteien Stellung zu beziehen. Stellung zu der Frage: inwieweit soll die Bundeswehr in Zukunft an friedenssichernden Maßnahmen und humanitären Interventionen im Ausland teilnehmen?

1994 fällt das Bundesverfassungsgericht das wegweisende "Out of Area"-Urteil. Es stellt klar, dass die Bundeswehr an Einsätzen im Ausland teilnehmen darf, wenn diese im Rahmen von so genannten "Systemen kollektiver Sicherheit" stattfinden. Dazu zählt das Gericht nicht nur die Vereinten Nationen, sondern auch das nordatlantische Verteidigungsbündnis, die NATO.

Heute vertritt die rot-grüne Regierung die Ansicht, dass deutsche Interessen auch am Hindukusch verteidigt werden dürfen. Die Bundeswehr leistet inzwischen rund um den Globus Dienst: am Horn von Afrika, in Kabul, in Mazedonien – auch an Kriegseinsätzen nahm sie teil. 1999 flog die deutsche Luftwaffe erstmals Kampfeinsätze – gegen serbische Truppen im Kosovo. 2001 wurden deutsche Bodentruppen nach Afghanistan geschickt - zur Befriedung der Lage unmittelbar nach heftigen Kampfhandlungen. Und in der Tat musste Deutschland auch seine dort gefallenen Soldaten betrauern.

Im Gegensatz zu Altkanzler Kohl ist für seinen Nachfolger Schröder der Sitz im Sicherheitsrat ein eigenes wichtiges Anliegen.
Der Außenminister und die Diplomaten haben bei ihrer Werbekampagne dessen volle Rückendeckung. Tono Eitel, ehemaliger deutscher Botschafter bei den Vereinten Nationen erläutert das Vorgehen so:

Man wirbt, man wirbt und zwar wirbt man überall, man wirbt in den Korridoren. Man wirbt in den offiziellen Sitzungen, in denen dieser Gegenstand behandelt wird in dem man möglichst zu überzeugen sucht, man wirbt auf Cocktails, man wirbt auf Einladungen.

Der Außenminister trägt seinen Teil dazu bei. In den Vereinigten Arabischen Emiraten, in Oman, Indien, Pakistan, Bangladesh, Sri Lanka und China wirbt er im Sommer dieses Jahres für den deutschen Sitz. 126 von 191 Stimmen in der Generalversammlung bräuchte Deutschland, um in den Sicherheitsrat aufgenommen zu werden.

Dazu noch die Zustimmung aller ständiger Mitglieder. Großbritannien und Frankreich sind inzwischen für einen ständigen Sitz Deutschlands. Auch mit der Zustimmung Russlands und der Volksrepublik China rechnet die Regierung Schröder. Dafür hat Deutschland seinen ehemals stärksten Befürworter verloren: US-Außenminister Colin Powell erklärte jüngst, dass die Vereinigten Staaten nunmehr gegen einen deutschen Sitz seien.

Deutschland hat sich als nichtständiges Mitglied 2003 und 2004 den Wünschen der USA offen entgegengestellt. Im Januar vergangenen Jahres lehnte Kanzler Schröder eine UN-Resolution für einen Militäreinsatz gegen den Irak ab. Politologe Johannes Varwick.

Natürlich hat bei der Mehrheit der UN-Staaten diese ablehnende Haltung gegen den Irakkrieg bei dieser Debatte für Deutschland Punkte gemacht, ohne jeden Zweifel. Das ist populär in weiten Teilen der Staatengemeinschaft, aber eben nicht bei demjenigen, der ein Vetorecht hat, nämlich die USA. Insofern ist diese Bilanz der nichtständigen Mitgliedschaft wirklich sehr zwiespältig. Die USA sind eindeutig vergrault worden und haben sich, da gibt es auch deutliche Aussagen von den Leuten in der US-Administration, dass man das als extrem negative Erfahrung sieht, dass Deutschland sich so verhalten und daraus die Konsequenz zieht, dass man überhaupt nichts unterstützt was Deutschland aufwertet.

Darüber hinaus steht noch nicht einmal fest, ob tatsächlich neue ständige Sitze geschaffen werden. Es sind verschiedene Reform-Modelle im Gespräch.
Eines ist das so genannte "Drei-Klassen-Modell". Danach würden zusätzlich zu der Gruppe der ständigen und nichtständigen Mitglieder mehrere Fünf-Jahres-Sitze geschaffen. Diese Länder hätten jedoch nicht die Möglichkeit, bei Abstimmungen ein Veto einlegen zu dürfen.

Doch das Duo Schröder-Fischer wünscht sich eine vollwertige ständige Mitgliedschaft. Sie favorisiert das so genannte Razali-Modell. Das sieht vor, den Rat um fünf ständige und vier bis sechs nicht-ständige Mitglieder zu erweitern. Für dieses Modell sieht Politologe Thomas Risse von der Freien Universität in Berlin keine guten Chancen.

Ich halte es eher für unwahrscheinlich, dass es zu einer Erweiterung des Sicherheitsrates um etwa fünf neue ständige Mitglieder mit allen Rechten einschl. des Vetorechts kommt. Erstens weil die jetzigen fünf ständigen daran nicht wirklich interessiert sind und zweitens, das hat der amerikanische Außenminister sehr deutlich gemacht: Was kann zum Beispiel Deutschland, Japan oder andere Staaten – Was können die diesen fünf Ständigen Mitgliedern eigentlich anbieten. Und mir ist immer noch nicht klar, welchen Deal diese Staaten denen anbieten wollen, wenn sie dann plötzlich zehn ständige Mitglieder sind mit Vetorecht und noch komplizierter werden.

Kanzler Schröder und Minister Fischer möchten aber, dass Deutschland vollwertiges ständiges Mitglied wird, Veto-Recht inklusive. In den Regierungen von Japan, Brasilien, Indien und Indonesien hat Deutschland Verbündete gefunden, die sich für ihre Länder das Gleiche wünschen. Das verschafft auf der einen Seite dem deutschen Anliegen mehr Gewicht, auf der anderen aber auch neue Probleme:
So wird sich Pakistan vehement dagegen stemmen, dass Indien in den Sicherheitsrat darf.

Ebenso wäre die Volksrepublik China gegen einen Sitz der früheren Besatzungsmacht Japan. Und die USA können sich kaum vorstellen, einem Kandidaten aus Afrika ein Vetorecht einzuräumen - der ohnehin noch nicht feststeht.
Selbst wenn für Schröder und Fischer alles nach Plan verliefe, sieht Politologe Johannes Varwick ein anderes Problem auf Deutschland zukommen, ein finanzielles:

Wenn Sie sich etwa angucken, dass die außenpolitischen Ausgaben in Deutschland, also die großen klassischen außenpolitischen Ressorts, Äußeres, Verteidigung, Entwicklung im Jahre 1990 noch bei 16 Prozent des Gesamthaushaltes in Deutschland lagen und wir im Moment bei 12 Prozent liegen, dann sieht man, dass Deutschland trotz aller außenpolitischen Reformen ein Land ist, das immer noch stark mit sich selbst beschäftigt ist und die notwendige Prioritätensetzung auf Außenpolitik noch nicht vorgenommen hat. Ein Deutschland das jetzt neu als ständiges Mitglied hinzukommt, von dem wird natürlich erwartet, dass es diese Rolle auch legitimiert und das wird Geld kosten und ich sehe nicht woher dieses Geld aufgebracht werden soll.

Wahrscheinlich ist aber ohnehin, dass dies vorerst ein theoretisches Problem bleibt. Egal, was die Kommission Kofi Annan und der Welt übermorgen vorschlagen wird, eine weitreichende Reform ist äußerst unwahrscheinlich.

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