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StartseiteHintergrundNach dem Lissabon-Urteil02.08.2009

Nach dem Lissabon-Urteil

Wie viel Mitspracherecht hat der Bundestag in Brüssel?

Kaum hatten die acht Richterinnen und Richter des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts in Karlsruhe ihr epochales Lissabon-Urteil verkündet, spulte die Politik auch schon ihr vorhersagbares Reaktionsprogramm ab: Klatsche für den Bundestag, sagten die einen. Sternstunde des Parlamentarismus, sagten die anderen.

Von Maximilian Steinbeis

Der Spruch des Gerichts zum Reformvertrag von Lissabon wird verkündet. (AP)
Der Spruch des Gerichts zum Reformvertrag von Lissabon wird verkündet. (AP)
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Gut ein Monat ist vergangen. Doch Klarheit, ob das Urteil das Parlament nun gestärkt hat oder nicht, lässt sich immer noch nicht recht herstellen. Fast scheint es, als sei die Ambivalenz der Reaktionen diesmal mehr als der übliche Schlagabtausch zwischen Prozessparteien, die sich nach dem Urteil um ihren Anteil an Sieg und Niederlage prügeln. Als offenbare sie eine tiefe Ratlosigkeit darüber, wie es um die demokratische Legitimationskraft nationaler Parlamente in einer globalisierten Politik eigentlich bestellt ist.

"Internationale Politik besteht heute viel mehr als früher, wo man mehr bilaterale Beziehungen der traditionellen Außenpolitik hatte, in Verhandlungen zwischen Regierungen",

sagt Professor Arthur Benz, Politikwissenschaftler an der Fernuniversität Hagen,

"multinationalen Verhandlungen zwischen Regierungen, die wesentlich komplexer sind in der Herstellung von Entscheidungen, die wesentlich schwerer zu durchschauen sind für diejenigen, die im nationalen Rahmen dann die Regierungen, die international Handelnden dann kontrollieren, und die Regierungen auch eher die Möglichkeit geben, sich sozusagen vor dem Hintergrund dieser kollektiven Entscheidungen der internationalen Verhandlungen der Verantwortlichkeit gegenüber ihren nationalen Parlamenten und Wählerschaften zu entziehen."

Nationale Parlamente machen nationale Gesetze. Sie werden von deutschen Staatsbürgern gewählt, und ihre Aufgabe ist es, Rechtsnormen zu beschließen, die auf deutschem Territorium gelten und mit öffentlicher Gewalt durchgesetzt werden. Die Frage ist allerdings: Wie weit kommt man mit nationalen Gesetzen, wenn man es mit grenzüberschreitenden Problemen wie Klimawandel, Finanzkrise, Terror und globaler Migration zu tun hat?

"Das heißt, alle Probleme, die im Kern heute die modernen Gesellschaften beschäftigen, sind zumindest partiell internationale, wenn nicht globale Probleme, die dann auf dieser Ebene auch gelöst werden müssen",

so Professor Benz. Grenzüberschreitende Probleme brauchen grenzüberschreitende Gesetze, und die entstehen, indem die Staaten, um deren Grenzen es geht, sich miteinander einigen, oder mit anderen Worten: durch Regierungsverhandlungen.

Dass Regierungen miteinander verhandeln und auf diesem Wege weitreichende Entscheidungen treffen, ist an und für sich nichts Neues - genauso wenig, wie die marginalisierte Rolle, die den Parlamenten dabei zukommt. Andreas Biefang von der Kommission für Geschichte des Parlamentarismus in Berlin:

"Historisch gesehen gehörten ... Militär- und Außenpolitik zu den Arkana der staatlichen Souveränität, die in Deutschland mühsam in den Bereich parlamentarischer Befugnisse hinübergekämpft werden mussten, mit einem Wort: Im Kaiserreich gehörten beide noch zur Krone, zur Monarchie."

Im Zuge der Herausbildung des modernen Nationalstaats wuchs allerdings der Druck auf die monarchische Exekutive, auch die Militär- und Außenpolitik mit dem Willen der Nation - und nicht nur ihres Herrschers - zu legitimieren. Biefang:

"Historisch sind Nationalbewusstsein und Demokratie unauflöslich miteinander verbunden, seit der Französischen Revolution, die gewissermaßen idealtypisch das Partizipatorische mit dem Nationalen, auch Militanten, Kriegerischen verbunden hat und die europäische Nationalstaatsbildung im 19. Jahrhundert ist mit Händen zu greifen, auch der deutschen Geschichte, wenn Sie an die Gründung des deutschen Kaiserreichs denken, 1871, dazu gehörte eben die Einführung des allgemeinen Wahlrechts für Männer ab Vollendung des 25. Lebensjahrs. Ohne die Nationalstaatsgründung wäre es nie zu diesem Wahlrecht gekommen."

Vorerst blieb es aber bei der klassischen Arbeitsteilung der Gewalten: Die monarchische Exekutive vertritt das Land nach außen, verhandelt und schließt Verträge; die demokratisch mitbestimmte Legislative bestimmt dagegen, welches Recht im Inneren die Staatsbürger bindet. Diese klare Differenzierung zwischen Innen und Außen gibt es aber längst nicht mehr. Das Recht, das die Deutschen bindet, entsteht zu weiten Teilen in Brüssel, aber auch in anderen Organisationen, in der UNO oder in der WTO. Dieses Recht ist nicht eigentlich inter-national, also zwischen den Staaten, sondern supra-national, es überwölbt die Staaten und wirkt tief in ihr Inneres hinein.

Das schafft ein großes demokratietheoretisches Problem: Wie lässt sich dieses Recht noch als Ausfluss demokratischer Selbstbestimmung darstellen? Jahrzehntelang war die Standardantwort auf diese Frage: Die supranationalen Organisationen selbst müssen demokratischer werden. Die Europäische Gemeinschaft bekam 1979 ein direkt gewähltes Parlament, das schrittweise immer mehr legislative Rechte bekam. Mit dem Lissabon-Vertrag wird das Parlament zu einem vollwertigen Gesetzgebungsorgan und bekommt das Recht, den Ratspräsidenten zu wählen. Schon jetzt gilt das Parlament in Brüssel als eigenständige politische Kraft, die zur demokratischen Kontrolle der Kommission unverzichtbar ist.

In seinem bereits ziemlich kritischen Urteil zum Maastricht-Vertrag 1993 würdigte das Bundesverfassungsgericht diesen Weg einer "schritthaltenden Demokratisierung" immerhin noch ausdrücklich als Ausweg aus dem Problem des Demokratiedefizits der EU. Doch jetzt, wo manche sich dem Ziel schon ganz nahe wähnen, hat das Gericht eine dramatische Kehrtwende vollzogen:

"Gemessen an verfassungsstaatlichen Erfordernissen fehlt es der Europäischen Union auch nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon an einem durch gleiche Wahl aller Unionsbürger zustande gekommenen politischen Entscheidungsorgan mit der Fähigkeit zur einheitlichen Repräsentation des Volkswillens",

heißt es in dem Lissabon-Urteil. Das Wahlverfahren folge nicht dem Prinzip "one man, one vote", sondern gewichte die Stimme von Angehörigen kleiner Völker viel höher als die von Angehörigen großer Völker. Damit wäre auch eine parlamentarische Regierungsbildung in Europa aus Sicht der Richter des Zweiten Senats kein Beitrag zur Demokratisierung, sondern im Gegenteil ein antidemokratischer Akt:

"Bei knapper Entscheidung zwischen politischen Richtungen im Europäischen Parlament besteht keine Gewähr dafür, dass die Mehrheit der abgegebenen Stimmen auch eine Mehrheit der Unionsbürger repräsentiert. Deshalb wäre insbesondere die Bildung einer eigenständigen und mit den in Staaten üblichen Machtbefugnissen ausgestatteten Regierung aus dem Parlament heraus grundlegenden Einwänden ausgesetzt."

Nur über die nationalen Parlamente, so die Kernaussage des Lissabon-Urteils, kann echte demokratische Legitimation entstehen.

Doch wie soll das auf europäischer Ebene funktionieren? Das Bundesverfassungsgericht stellt sich die Antwort auf diese Frage zweigeteilt vor: Zum einen muss der Deutsche Bundestag maßgeblichen Einfluss auf europäische Entscheidungsverfahren ausüben können - direkt oder vermittelt durch die ihm politisch verantwortliche Bundesregierung. Wenn das nicht geht, und das ist der zweite Teil der Karlsruher Antwort, dann geht es eben nicht: Dann darf Europa an dieser Stelle eben auch nicht entscheiden. Strafrecht, Polizei, Militär, Sozialstaat, Familie, Kultur - in allen Bereichen, wo es um die Menschen geht und nicht nur um die Harmonisierung von Rechtsregeln, soll nach dem Willen von Karlsruhe die Entscheidungsmacht auf europäischer Ebene klar begrenzt sein.

Langfristig könnte dieser zweite Teil des Karlsruher Urteils hinsichtlich der europäischen Integration erhebliche Sprengkraft entfalten. Kurzfristig wird aber vor allem um den ersten Teil der Antwort gestritten - um die Mitwirkungsrechte des Bundestages. Und auch das ist nur mittelbar eine Wirkung des Karlsruher Richterspruchs.

"Das Urteil ist in diesem Punkte ... richtiggehend missverstanden worden","

sagt Jerzy Montag, Rechtsexperte der Grünen-Fraktion im Bundestag und Vorsitzender des Unterausschusses Europarecht,

""und ich habe das Gefühl, in manchen politischen Lagern bewusst und vorsätzlich. Das Bundesverfassungsgericht hat mitnichten erklärt, dass im europapolitischen Tagesgeschäft des Europas nach Lissabon es von Verfassungs wegen notwendig ist, dass der Bundestag zu jeder Aktion Deutschlands im europäischen Verbund erst einmal eine positive Stellungnahme abzugeben habe."

Tatsächlich haben die Richter unmittelbar nur gefordert, den Bundestag bei der Ausweitung der EU-Kompetenzen stärker zu beteiligen. Die Mitsprache des Bundestags bei der Ausübung dieser Kompetenzen auszubauen, ist hingegen nicht unmittelbar von Karlsruhe gefordert. Dennoch wird jetzt genau darüber - also über die Mitgestaltung der alltäglichen Europapolitik durch den Bundestag - heftig diskutiert.

Aus Sicht der Bundesregierung wäre ein Recht des Bundestages, ihr ein konkretes, detailliertes und bindendes Verhandlungsmandat für Brüssel mit auf den Weg zu geben, das Letzte, was Deutschland gebrauchen kann. Je mehr parlamentarische Bindung, so das Argument, desto schlechter die Chancen der Regierung, deutsche Interessen in Brüssel durchzusetzen:

"Sie können mit 27 Partnern Lösungen und Kompromisse nur erzielen, wenn Sie auch bereit sind, Zugeständnisse zu machen, wenn Sie bereit sind, mit anderen Partnern im Ministerrat bestimmte Kompromisse zu schließen. Dann kann man im Übrigen für die nationalen Interessen oftmals mehr herausholen, als wenn man unflexibel ist und auf einem einmal gefassten Standpunkt beharrt",

sagt der CDU-Politiker Peter Altmaier, Staatssekretär im Bundesinnenministerium und nebenher Präsident der Politikorganisation Europa-Union Deutschland. Altmaier vergleicht die Situation mit der im deutschen Bundesstaat, wo die 16 Bundesländer bei der Gesetzgebung mit am Tisch sitzen.

"Das wäre so ähnlich, wie wenn der Bundesrat bei allen Gesetzen des Bundestages mit Zweidrittelmehrheit zustimmen müsste, in vielen Fällen auch einstimmig zustimmen müsste. Und wenn man dann noch sagen würde, wir binden die einzelnen Landesregierungen im Bundesrat an die Voten ihrer Landesparlamente. Ich glaube jedermann kann sich vorstellen, dass Gesetze in Deutschland dann nur noch unter ganz erschwerten Bedingungen zustande kämen."

Das sieht der Bundestag naturgemäß anders, und zwar quer durch alle Fraktionen. Die Details werden zwar erst im Laufe des Augusts geklärt. Aber schon jetzt zeichnet sich ab, dass der Bundestag auf mehr europapolitische Mitbestimmungsrechte pochen wird. Nun hat der Bundestag allerdings auch jetzt schon die Möglichkeit, Vorgaben für die Verhandlungsführung der Regierung in Brüssel zu formulieren. Seit September 2006 gibt es eine Vereinbarung zwischen Regierung und Parlament, in der sich die Regierung verpflichtet hat, die Vorgaben des Parlaments zu berücksichtigen. Aber das genügt den Parlamentariern nicht mehr. Denn was heißt schon berücksichtigen?

"In der Praxis führt das dazu, dass sich die Ministerialbeamten, die für die Bundesregierung im Ministerrat verhandeln, sogar über Mehrheitsbeschlüsse von Bundestag und Bundesrat glatt hinwegsetzen können. Und es gibt Beispiele, mit denen wir belegen können, dass das auch stattfindet",

sagt Thomas Silberhorn, europapolitischer Sprecher der CSU-Landesgruppe im Bundestag. Die Regierung solle von den Stellungnahmen des Parlaments nötigenfalls abweichen können - nur müsse sie dafür "zwingende außen- und integrationspolitische Gründe" anführen. Außerdem müsse sie die Abweichung im Voraus ankündigen und begründen. Silberhorn:

"Dieses Modell funktioniert in Österreich so seit vielen Jahren."

Im Übrigen, so der CSU-Abgeordnete, werde der Bundestag schon darauf achten, die Vorgaben nicht allzu restriktiv zu formulieren:

"Ich verstehe überhaupt nicht, wieso man den Abgeordneten a priori unterstellen will, sie könnten das mit einer Stellungnahme nicht berücksichtigen, nicht? Da liegt ja immer der unterschwellige Vorwurf, die Abgeordneten wären nicht in der Lage, dafür zu sorgen, dass deutsche Interessen in Brüssel angemessen vertreten würden."

Die CSU war die erste Partei, die nach dem Lissabon-Urteil nach mehr Parlamentsbeteiligung rief. Mancher vermutete dahinter die Absicht, mit populistischer Euroskepsis Wahlkampf machen zu wollen. Das sei rundherum falsch, so Silberhorn:

"Der Vorwurf, wir wären hier europakritisch, geht völlig fehl. Wir sind regierungskritisch! Kritisch gegenüber der eigenen Regierung! Das haben wir etwas verlernt in 60 Jahren Bundesrepublik, weil es eine enge Verschränkung von Regierung und Parlamentsmehrheit gibt, und die führt in der Europapolitik nun dazu, dass sich die Regierung etwas abgekoppelt hat vom Parlament."

Nun hat diese "enge Verschränkung von Regierung und Parlamentsmehrheit", die der CSU-Europapolitiker Silberhorn beklagt, einen Namen: Man nennt sie parlamentarische Demokratie. Die Regierung ist ja nicht irgendeine fremde Macht, sondern sie wird in Gestalt des Bundeskanzlers vom Parlament gewählt - von der Parlamentsmehrheit, genauer gesagt. Und die besteht aus den Abgeordneten, die den Fraktionen der Regierungskoalition angehören. Politisch sitzen Regierung und Parlamentsmehrheit im selben Boot - und deshalb hat die Bundestagsmehrheit im Normalfall wenig Interesse daran, von ihren Möglichkeiten Gebrauch zu machen und der Bundesregierung Fesseln anzulegen. Allenfalls für Horst Seehofers CSU mag es politisch reizvoll sein, die eigene Regierung zu ärgern; schließlich waren schon Franz-Josef Strauß und Edmund Stoiber gut darin, aus solchen Situationen politisch Profit zu schlagen.

Abgesehen davon rechnet aber auch Silberhorn nicht damit, dass bindende Stellungnahmen des Bundestages zum europapolitischen Normalfall werden.

"Wenn der Bundestag, ich sage mal, drei solche förmlichen Stellungnahmen im Jahr beschließt, dann wird das schon eine ganze Menge sein."

Das wäre dann sogar noch weniger als bisher. 2008 gab es 13 solcher Stellungnahmen. Die zweite Kammer im deutschen Gesetzgebungssystem, der Bundesrat, beteiligt sich wesentlich aktiver an der Europapolitik. Nach einem Anfang Juli veröffentlichten Bericht der EU-Kommission gingen in Brüssel zwischen 2006 und 2008 39 Positionspapiere des Bundesrates zu europäischen Gesetzgebungsvorhaben ein - vom Bundestag kamen nur fünf.

Den Mangel an parlamentarischer Einmischung rechtfertigte der Bundestag früher gern mit den Schwierigkeiten, an die nötigen Informationen heranzukommen. Schließlich verhandle die Bundesregierung in Brüssel vor Ort und halte das deutsche Parlament in puncto Unterlagen bewusst kurz. Immerhin dieses Problem gilt mittlerweile als gelöst. Der Bundestag betreibt in Brüssel seit einiger Zeit sogar ein eigenes Büro, um sich nicht auf die Informationen verlassen zu müssen, die die Bundesregierung ihm weiterleitet.

"Wir haben mehr das Problem, mit dem vielen Material fertig zu werden, als dass wir das Problem hätten, dass wir nicht informiert werden",

so der Grünen-Abgeordnete Jerzy Montag.

"Wir werden von Informationen überschüttet. Wir bekommen alle Papiere, die in Brüssel produziert werden, alle Tagesordnungsentwürfe, alle Vorlagen, alle unfertigen Papiere, alle Gedankenüberlegungen, alles, was schriftlich zu Papier gebracht wird, bekommt der Deutsche Bundestag mit."

Aus Sicht des Oppositionspolitikers Montag liegt es am Bundestag selbst, wenn er sich im europäischen Gesetzgebungsprozess nicht angemessen Gehör verschafft.

"Wir könnten, wenn wir selbstbewusster wären als Parlament, schon nach heutiger Rechtslage viel mehr Einmischung betreiben. Man darf aber die Rechte der Einmischung, die Rechte des Mitmachens nicht verwechseln mit destruktiven Keilen, die man eigentlich nur in den europäischen Einigungsprozess treiben will."

Auch der Abgeordnete Montag weiß allerdings, dass eine noch so selbstbewusste Opposition im Bundestag nichts ausrichten kann - sie hat keine Mehrheit. Die haben die Koalitionsfraktionen, und die hat im Regelfall wenig Interesse, der Regierung in die Parade zu fahren.

"Es gibt Parlamente, die sich mehr als Einheit verstehen gegenüber der Regierung. Der Deutsche Bundestag ist ein Parlament, das sich eher versteht als ein Ort der argumentativen Auseinandersetzung zwischen einer Mehrheit und einer Minderheit."

Zu den Parlamenten, die anders als der Bundestag zu einer effektiven Kontrolle der Regierung in der Lage sind, zählt Montag auch das vom Bundesverfassungsgericht so rüde abgefertigte Europäische Parlament. Im Herbst, so hofft der Rechtspolitiker von den Grünen, werde das Europäische Parlament bei der Wiederwahl von Kommissionspräsident José Manuel Barroso seine Krallen zeigen.

"Dann wird man sehen, dass das Europaparlament in der Realität als Parlament lebt, und es lebt mehr als der Deutsche Bundestag in der Idee einer Einheit, die eine exekutive Ebene kontrolliert."

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